国家经济安全产业政策立法

-国家经济平安与产业政策立法参加WTO给中国产业带来的冲击与日本经历的启示齐虹丽 财贸大学 教授关键词: 国家经济平安/贸易资本自由化/产业政策法/新产业秩序容提要: 中国参加WTO，标志着中国经济已汇入世界经济的大潮。这对一个实施市场经济体制不久、正在朝着工业化迈进的中国来说，它一方面表达着中国人的勇气与自信，另一方面必须成认中国所面临的挑战是十分严峻的。对应别国经济开展的制约与威胁，提高国产业的国际竞争力，保证国民经济持续、稳定、安康地开展，是国家经济平安的重要容。通过对产业平安的分析，指出参加WTO给中国产业升级所带来的冲击，并借鉴日本产业政策立法的经历，以说明产业政策立法对加强国家经济平安的重要性。一、国家经济平安与产业政策在经济全球化的今天，国家经济平安的实质，即是国家经济的综合竞争力。其中的产业竞争力尤为重要。产业竞争力表现为在一定条件下的产业构造状况。产业构造的合理化与高度化，是产业具有竞争力的坚实根底。产业构造的合理化与高度化是一个相对的状态，产业构造的变化与产业构造从低级向高级的演变，是在资源向不同的产业之间流动与重新配置作用下进展的。在市场经济条件下，市场(价值规律)将资源在不同产业间加以流动与配置。但是在*种状况下，市场时常不能对社会资源进展最正确的配置，纠正市场这种现实的、可能性的失败，通常被认为是产业政策存在的论根底。所以狭义的产业政策的概念是：产业政策是政府用于纠正市场失灵的政策。但是，实际上各国政府广泛采用的产业政策，其目的并不限于此。在日本，产业政策被一般理解为是通产省的政策，通产省在制定和实施产业政策时，并不仅仅是在市场出现失灵时，而多数的产业政策的目的都是为了预防市场的失灵。尤其是当这些产业政策上升为经济法律时，它的立法目的就被扩大为为了国民经济的安康开展。由此可见，行之有效的产业政策法是国家经济平安的一项重要保障。二、日本在开放经济体制进程中的产业政策立法日本的开放经济体制始于1960年，历经13年。这一时期也恰好是日本战后经济的高速成长期。在此之前的战后经济恢复时期，日本的经济根本上是与国际市场相隔断，沿用战时的统制经济，采取倾斜式的生产方式，对煤炭、钢铁产业进展倾斜式投入，以期产业构造的合理化，之后又通过产业振兴政策法的调整，如机械工业振兴临时措施法、电子工业振兴临时措施法等，培育和振兴了新的产业部门。有效的产业政策，使产业构造得以调整和提高，为日本经济从封锁走向开放，从统制走向自由化奠定了根底。1960年6月日本政府发表贸易、外汇自由化大纲，标志着日本由保护贸易向自由贸易体制转换，1964年日本参加OECD而开场资本自由化。但是，日本经济的国际化是分阶段进展的，日本政府对此采取了相当慎重的态度。日本国土狭窄，资源贫乏，开展对外贸易对日本经济至关重要。长期以来，日本政府将贸易立国作为本国经济开展的长期战略。这种战略思想反映在产业政策上，就表现为一种赶超的产业政策理念，也就是说以西方兴旺国家为目标来确定本国产业开展的方向，兴旺国家有的，日本也要有，兴旺国家的产业水平就是日本产业政策所追求的标准。只有这样才能培养出本国产业的竞争力，才能同兴旺国家展开自由和平等的竞争。所以，这一时期产业政策的中心课题就是在贸易、资本自由化的条件下如何完善产业体制，推进日本产业的国际化。但是，这一时期日本产业政策的制定与实施却颇费周折，其中的经历值得我们借鉴。1完善产业体制的产业政策法进入20世纪60年代，日本经济在各方面已具备了产业构造高度化、出口产品重工业化、经常性收支的持续增长、贸易与资本的自由化等先进国家的特征，而产业构造的高级化需要有完善的产业体制来实现产业的不断升级，以适应国际竞争的要求。这期间，在提高根底产业的综合供给能力方面，日本政府先后制定了石油业法、电气事业法、综合能源调查会设置法、动力炉核燃料开发事业团法、煤炭矿业再建完善临时措施法等产业政策法。这些法律对高速开展的日本经济在加强根底产业建立，保障能源供给，保护民族资本、旧产业向新产业的平稳过渡均发挥了重要的作用;在培育新产业方面，继续实施20世纪50年代所制定的有关个别产业的临时振兴法，如振兴机械工业临时措施法、振兴电子工业临时措施法、振兴航空机械工业法等产业政策法，为这些产业的进一步开展提供了保障条件。而且在振兴产业临时措施法的思想指导下，发起和培育了日本的计算机产业，如日本计算机股份就是在政府的帮助下，由6家企业共同投资，通过购置国外设备而设立的。通过以上产业政策法的贯彻实施，根本实现了这一时期的完善日本产业体制的产业政策法立法目的。2新产业秩序论与产业政策法如前所述，日本经济是从封锁走向开放，从统制走向自由的。就产业界而言，经济的自由化与高速开展，使企业投资热情高涨，新企业不断涌现，相互竞争也异常活泼。但是，日本的产业是战后在政府的扶持下短期迅速成长起来的，因此，以日本的股份公司著称的日本政府认为日本的产业离自如地适应市场经济，灵活地对应剧烈的国际竞争还有一段距离，必须对企业的投资行为进展宏观上的调控，以防止投资过剩，规模过小，竞争过当。在新的经济条件下，日本产业界应当在政府的主导下建立本国新的产业体制，形成新的产业秩序。但是，贸易、资本自由化之后，日本政府对日本的产业界失去了进口配额权和技术、资本引进的审批权，自由化使日本政府介入产业活动的领域越来越小，价值规律已渗透到了国际贸易与对外资本的交易。简单地说，这时的日本产业界不再会像以前那样无条件地听从政府产业政策的支配。如何使产业界承受政府产业政策的调整，克制目前产业界国际竞争力量尚不强，经历尚缺乏的问题，成为日本政府面临的新的重要课题。著名的新产业秩序论就是在这样的背景下产生的。1962年5月通产省(现改称为经济产业省，以下均一样)企业局第一课起草了一份题为关于新产业秩序的报告，该报告分析了日本目前的经济状况，指出：从规模利益的观点来看，还需继续开展的家用汽车制造业、石油化学工业的生产规模过小，重化工业的经营规模过小;国市场竞争无序，有奖销售泛滥;产品数量多，批量少，规格混乱;设备投资过剩，开工缺乏，多个企业就同一技术重复引进等竞争过当的现象。进而提出了通过产业的适当规模和有效竞争来克制上述问题的主。该报告中还提出了另一重要观点，就是协同调整论。即为了实现日本产业的适当规模和有效竞争，形成新产业秩序，政府与企业协同设定形成具体的产业秩序目标，约定企业朝着这一目标努力，政策在企业实现这一目标的过程中给予税收、金融上的优惠措施。并说明：协同调整论不是以单纯的个人企业为根底的经济，而是以政府与企业协同为根底的经济，或者应当称之为混和性经济。新产业秩序论的精华是协同调整论。它说明日本政府根据市场经济的要求及时地调整了政府与企业的关系。而新产业秩序论所要实现的目标适当的规模与有效的竞争则是以增强产业的国际竞争力为视点。为了确保新产业秩序的形成，1963年3月，通产省向国会提交了振兴特定产业临时措施法案。该法案的要点是：对所指定的以特殊钢、汽车、石油化工等为代表的产业，由政府与产业界、金融界的代表组成官民协调恳谈会，具体确定各产业的振兴基准，包括对特定产业的生产品种、生产方式的限制，设备投资、处理、零配件的采购方法，撤销企业所需费用等事项，均通过官民协调恳谈会商定。实施该基准的个别产业可向金融机关申请融资，金融机关有义务为他们安排资金。但该法案因被指责为带有强烈的统制经济的倾向而最终成为废案。尽管如此，法案所提出的形成新产业秩序的目标适当的规模与有效的竞争和实现这一目标的方法协同调整论却对后来的日本产业政策产生了极其重要的影响。1964年6月26日，福田一通产大臣在阁会议上作了题为关于伴随着振兴特定产业临时措施法案未被通过而今后所应采取的方针的发言，指出：所谓协调方式的理念，在今后的产业行政工作中应当得到充分的尊重，该法案所希望调整的产业部门仍然需要运用协调行动的制度。政府、产业界、金融界，以及利害关系人之间应该充分地交换意见，寻找通过协调方式建立合理产业构造、加强根底产业建立的开展方向。由于政府的明言，在促进金融、投资调整，企业合并上都是通过官民协商方式，在政府的行政指导下加以实施的。例如，在投资领域，20世纪60年代的通产省对钢铁、合成纤维、石油精炼、石油化工、造纸业设备投资的调整，都是在政策当局的介入下进展的，使官民协调方式在通产省的设备投资调整中得以有效地实践。新产业秩序论的前提是基于对日本经济规模过小，竞争过当的认识。由于日本早在1947年就制定了制止垄断法，如果以正式产业政策的形式对企业进展大规模的重组、合并，必然要与制止垄断法相抵触，但是，当时一方面受西方经济学规模神话的影响，另一方面，美国在欧洲的投资十分活泼，美国企业控股欧洲大企业的报道被新闻界吵得沸沸扬扬，这对要确保日本经济独立性的国民产生了心理上的不安。为了抑制资本自由化的进程，从海外资本的冲击下保护日本经济，特别是保护日本的中小企业，有必要对日本的产业进展重组与合并的认识为产业界所承受。以1963年三菱三重工的合并为开端，到1970年八幡、富士合并成立新日铁使日本企业一连串的大型合并到达顶峰。这期间有1965年的新三菱重工、三菱日本重工业、三菱造船的所谓三菱三重工的合并，1965年的神户制钢所与尼崎制铁所的合并，1966年的东洋纺织与吴羽纺织的合并，1967年的日产汽车与凌志汽车工业的合并，富士制铁与东海制铁的合并等。在这一整个企业合并的浪潮中，受到公正交易委员会阻止的只有1968年王子造纸与十条造纸、本州造纸三公司的合并，其他的大型合并均未能被反垄断法所制止。尤其是1970年在新日铁成立之际，虽然当时公正交易委员会曾表示坚决反对，但最终仅仅是附加了一些对应的条件而不得不同意其合并。3对经济体制开放时期日本产业政策的评价从以上表达不难看出：在经济体制开放的新条件下，能够代表民众心理的赶超先进与对抗国际竞争的精神，被政府灵活地运用在日本的产业政策立法之中，这是一种积极、能动的产业政策。它不仅仅是为了纠正市场的失灵，而且还是为了防御市场失灵的发生。随着经济自由化的开展，在政府对产业界的直接控制越来越弱的情况下，日本政府又及时地调整政府与产业界的关系，在产业政策法的制定与实施过程中，提出官民协调论，从而实现对产业界的间接控制。运用临时性的振兴产业法，可以集中力量，在短期培育和开展新兴产业和弱势产业，运用官民协调的方式，可以诱导民间企业按照国家产业政策法所确立的目标进展投资、重组，在此过程中实现了产业构造的合理化和高级化，克制了个别产业规模过小、竞争过当以及缺乏国际竞争力的问题。最终在伴随着经济国际化的进程中实现了这一时期经济的高速增长，增强了综合国力，使日本一跃成为世界经济大国。三、中国产业的现状与日本经历的启示我国产业及产业构造存在的问题主要表现为：根底产业生产力量缺乏，给加工业的开展带来了瓶颈式的约束。而加工业又存在一般性的加工业生产能力过大而高水平高技术的加工业则生产能力较弱;产业的地区分布不够合理，优势不能很好发挥;企业组织构造分散，生产集中度差，专业化水平低，产品缺乏国际竞争力。所以参加WTO给我国产业的调整与升级既带来了机遇，也带来了挑战。因为，一方面，在世界经济全球化的今天，任何一个国家的产业高级化的实现都是在参与国际分工与国际交换的过程中逐步完成的，这就是所谓的机遇;另一方面，国际市场的竞争依然受优胜劣汰这一自然法则的调整，如果我们不能尽快地、行之有效地克制我国产业构造中存在的各种问题，就会产生外国资本支配中国经济之虞，这就是挑战，是对我国国家经济平安的挑战。日本经济体制开放时期有关提高本国产业国际竞争力的经历给予我们的启示是：对于一个经济开展相对落后的国家来说，面临剧烈的国际竞争，要能在短时间赶上或超过兴旺国家的产业竞争水平，单靠市场机制的调节作用是无法实现的，必须借助政府的力量。日本经济体制开放时期国产业所存在的问题与我国产业目前的状况是十分相似的。日本政府通过各种产业政策法，引导产业界实现产业的高度化和国际化的经历非常值得我们借鉴。但同时新产业秩序论所提出的振兴特定产业临时措施法案最终成为废案的事实也提示我们，政府利用产业政策法对产业界的引导是有界限的、有适度的，而不是无界限和无适度的。今天，我国政府所面临的是两大课题，一方面是要完善社会主义市场经济体制，另一方面就是要加快实现工业化的步伐。可以说这两大课题对保证国家经济平安都至关重要。但在长期方案经济体制下，政府主导式的行政干预的习惯做法在我们今天的市场经济条件下还时有显现。在这样的背景下，如何处理好市场之手与政府之手的关系，让两只手都能有效发挥各自的作用，保证中国经济在国际经济的浪潮中立于不败之地，是我国今后产业政策立法所要解决好的重大课题。注释:1方小玉1国家经济平安创新比拟研究M1：中国言实，200012何维达等1WTO与中国产业升级M1：中国审计，2000. z