浅议“变相诉讼案件”的审理机制

浅议“变相诉讼案件”的审理机制变相诉讼的概念目前理论界尚无统一的结论。 中国人民大学杨建 顺先生认为， 变相诉讼是指人民法院在案件审理过程中， 因该案件同 时存在需要解决的行政、民事争议，两种争议的内容具有关联性、处 理结果互为因果或者互为条件， 导致人民法院交叉适用民事、 行政程 序解决争议的诉讼 。一、变相诉讼案件的审理现状 由于目前中国法律没有对变相诉讼案件的审理作出规定， 亦没有 相关司法解释可以参考， 审理案件时无法可依， 导致人民法院在司法 实践中的操作极为混乱。据了解，大体上有如下几种处理方式。1. 先行政诉讼后民事诉讼。这种案件审理方式在理论界以及司法 实践当中所占的比重都是最大的， 即人民法院在审理变相诉讼案件时， 先中止民事诉讼程序， 进行行政诉讼， 将行政诉讼的结果作为民事案 件审理的依据。 这主要是具体行政行为的效力先定性、 行政行为的社 会公益性优先于民事个体利益体现在司法程序上的结果。 但人民法院 一律先审理行政诉讼，由于行政诉讼的时效与民事诉讼的时效差异， 往往会有许多案件超过行政诉讼时效而没有超过民事诉讼时效。 一方 面，行政案件法院以超出诉讼时效为由不予受理， 错误的行政行为得 不到撤销；另一方面，因为行政案件未得到审理，不能为民事案件的 审理提供证据， 民事审判庭直接采纳已有证据作出裁判， 这时则可能 导致民事案件的错判。另外，先行处理行政争议而中止民事诉讼，可 能会导致周期过长，使当事人陷入诉累。2. 行政附带民事诉讼。近年来许多法院在实践中逐步探索如何适 用这种审理方式。 行政附带民事诉讼， 即该类案件一律由行政审判庭 审理，在行政诉讼过程中顺带解决民事纠纷。 这一做法的依据是最高 人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释第 61 条“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事 人要求人民法院一并解决相关民事争议的， 人民法院可以一并审理 ”。 但是，因为中国行政诉讼法对此没有规定， 各地法院的认识和做法各 不一致。没有具体程序的制约， 一些法院将本不属于附带诉讼的案件 纳入附带诉讼中来解决， 影响了案件的正确审理， 损害了人民法院公 平公正的形象和司法权威。3. 行政诉讼、民事诉讼各自进行。 即行政争议由行政审判庭审理， 民事审判庭审理民事争议。 如黄玉园诉永春县人民政府给郑一军颁发 国有土地使用权、房屋所有权证案与郑一军和黄一苹离婚案。 2005 年 2 月 2 日黄玉园以其是诉争房屋所有权人为由，向一审法院提起诉 讼，请求撤销永春县人民政府颁发给郑一军永国用字第 149 号国有土 地使用证、永房权证桃城（环翠）字第 0318 号房屋所有权证，在法 院未作出生效裁判之前， 2005 年 12 月 21 日，黄一苹向一审法院提 起与郑一军离婚的民事诉讼，一审法院判决准予离婚并对财产处理， 包括黄玉园提起行政诉讼请求撤销房屋所有权证的房产， 郑一军不服 上诉，二审以房屋产权登记争议正在进行行政诉讼为由裁定发回重审。 在这种审理方式下，两个审判庭互不沟通，各自审判，案件矛盾率较 大，因此实践中采用这一方式的法院较少。4. 不予受理或驳回起诉。如前所述，中国法律对于变相诉讼案件 还处于立法空白， 没有相应程序可供操作。 一些法院以没有法律规定 为由对案件不予受理， 或者及时受理后， 审判庭以案件不属于其管辖 范围为由驳回起诉。这类案件没有得到及时解决，影响了社会稳定， 损害了司法公正。二、当前该类案件审理机制存在的缺陷1. 裁判结果互相矛盾。民事案件审理过程中，对于已经存在争议 的行政行为，在民事审判中，对于存在争议的行政行为，有的法院在 未经法定程序解决争议之前， 便以该行政行为为根据判案， 后因该行 政行为被依法判决撤销， 而出现民事判决与行政判决相矛盾； 有的法 院虽然经过询问行政机关的意见才作出裁判， 但行政机关的意见可能 与法律不符，导致民事案件错判；或者在民事审判中对违反行政法律、 法规的行为直接采取制裁措施，与法律、法规的规定相悖；或者遇到 在民事诉讼中举出行政行为为证据时，既不否定，也不采用，采取置 之不理的态度。人民法院在民事审判中疏于对可以作为案件审理依据 的行政行为进行审查， 或者当发现作为证据的行政行为错误时没有及 时纠正，是造成判决矛盾的根本原因。2. 因审理期限长而给当事人造成诉累。笔者认为，造成变相诉讼 案件审理期限较长的原因主要有以下几点：第一，如前所述，中国没 有规定变相诉讼案件的相关审理程序， 人民法院在审理这类案件中没 有具体的操作规范，案件往往久拖不决，不能及时高效地得到审理。 第二，很多当事人选择变相诉讼，先行提起一种诉讼，直到败诉后才 提起另一种诉讼。但因为民事争议与行政争议互为前提、相互影响， 当事人不断上诉、 申诉，案件循环往复陷入诉累。 “高永善诉焦作市影 视器材公司房产纠纷案 ”的当事人就是选择变相诉讼， 而历时十余年， “张某子女诉动力区民政局撤销结婚登记案 ”也历时近四年。第三，变 相诉讼案件同时在行政审判庭和民事审判庭审理时， 可能出现相互等 待、相互中止的现象，延长审理期限。由于案件审理期限较长，当事 人陷入诉累， 不但不能及时高效地解决纠纷， 同时也耗费了当事人大 量人力和财力。3. 一审结案率不高。变相诉讼案件的当事人大多采取两种诉讼方 式来解决纠纷：或者先提起一种诉讼，后提起另一种诉讼，或者同时 提起两种诉讼。因此，该类案件大多要经过同一个法院两次立案，两 个不同的审判庭审理， 这就要求审理该案件的一审法官至少达到 4 人 （行政诉讼不得适用简易程序） ，无形之中加大了人民法院的人力投 入，浪费了司法资源。另外，变相诉讼具有行政争议、民事争议相互 影响的特点， 案件在审理过程中错综复杂， 当事人对两个审判庭不完 全一致的裁判结果难以信服，一审结案率不高，案件循环往复。法院 不断立案、裁判，当事人不断上诉、申诉，法院和当事人都承受着巨 大压力，司法公正也受到质疑， 严重阻碍了社会主义法制建设的进程。三、构建变相诉讼案件审理机制的对策1.完善立法。司法实践上出现审理变形诉讼案件局面混乱的根本 原因是人民法院审理案件时无法可依，缺乏规范的程序指导。因此， 完善立法，特别是现有的行政诉讼法 、民事诉讼法，或者与此 有关的司法解释， 建立统一、 规范的诉讼程序来解决目前司法实践的 混乱局面。另外， 还可以明文规定行政机关的执法范围和程序，严格 限制行政机关的自由裁量权。2对变相诉讼案件进行分类处理。美国学者桑德（Sander）也曾 认为应根据纠纷不同的类型分配解决纠纷的程序， 以此实现纠纷解决 的效率化 。笔者认为，变相诉讼案件是兼具行政纠纷与民事纠纷的 复杂案件，在理论上不可能构建一种审理制度统一审理所有的变相诉 讼案件，应当根据案件的不同性质，分别适用不同的审理模式。具体 问题具体分析， 这不但是科学处理这一问题的要求， 也符合马克思辩 证唯物主义原则。 按照变形诉讼案件的三种表现形式， 可以将处理该 类案件的方式分为三种： 民事辅助型案件先民后行。 在民事辅助型案 件中，行政争议是诉讼双方的争议焦点， 当事人提起诉讼的最终目的 也是为了实现行政利益。 因此，在该类案件中应当保证行政争议得到 完整、有序的审理，才能实现当事人进行诉讼的根本目的。然而，民 事辅助型案件的特征就是解决民事争议是解决行政争议、 事先诉讼目 的的前提条件。因此，在该类案件中应当中止行政诉讼程序，首先适 用民事诉讼程序审理民事争议， 将民事纠纷的审理结果直接作为法院 审查具体行政行为合法性的依据之一。 行政辅助型案件先行后民。 在 行政辅助型案件中， 民事争议是诉讼双方争议的焦点， 解决民事争议 也是当事人提起诉讼的最终目的。 因此，民事诉讼能否得到正常有序 的审理是解决该类案件的关键。 因为行政辅助型案件的特征是解决行 政争议、解决民事纠纷的前提条件， 所以在该类案件中应当先中止民 事诉讼，对影响民事纠纷的行政行为进行审理， 将审理结果作为审理 民事争议的依据之一。 行政争议和民事争议并重的案件先民后行。 该 类案件中比重最大的是行政裁决案件。 是由于当事人不服行政机关对 民事争议的裁决，提起行政诉讼，同时要求解决民事纠纷的案件。由 于此类案件是因民事争议产生的， 最终目的是为了解决民事纠纷， 而 且行政争议也是由行政机关行使准司法权才产生的， 是否解决行政争 议不对审理民事纠纷产生影响， 没有必要先行解决行政争议， 反而民 事纠纷的审理结果能从反面证明行政行为是否合法。 所以，该类案件 应当先进性民事诉讼，并将其结果作为行政诉讼的根据。这种分类审理的方式不但合理规避了判决矛盾的窘境， 而且使得 整个庭审程序井然有序， 不会因审判庭之间相互等待而延长审理期限， 符合诉讼效率原则。3.在法院内部设立专门协调机构。变相诉讼案件的行政争议与民 事争议相互影响、互为前提，人民法院在审理变相诉讼案件时，不可 能只在一个审判庭适用一种诉讼程序便将案件审结， 其中必然涉及到 其他审判庭的审理工作。 为了保障案件的正确审理、 使判决结果能够 统一，必然要求不同审判庭之间相互沟通。 设立专门协调机构则能很 好地实现不同审判庭之间的沟通交流。 北京朝阳区法院对此积极探索， 取得了很好的效果。 案件承办人在遇到变相诉讼案件时， 如需首先确 定关键证据的效力， 不得自行裁定驳回起诉， 应当将情况告知该协调 机构，由协调机构进行沟通，形成统一意见后做出裁判，保障裁判正 确，避免当事人陷入诉累。