厦门大学行政管理考研政策科学笔记

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一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程。 二、政策分析的学科性质1. 政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域 2. 政策分析既是方法论，又是艺术 3. 政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程 4. 政策分析不仅是描述的，而且也是规范的 三、政策分析的三种基本类型1. 未来的政策分析也称为事前(pre hoc)分析或期待(anticipatory)分析。顾名思义，这种分析是在政策发起和执行之前进行的，它要期待或预言政策结果，产生和转变有关信息，目的主要是对备选方案的选择。2. 回溯的政策分析又称事后(post hoc )分析或描述的(descriptive)分析，它是在政策执行后进行的，既可以表示对过去政策的历史分析，也可以表示一项被执行的新政策的评估。3. 整合的政策分析未来的政策分析与回溯的政策分析常常被结合起来使用，这就产生了第三种政策分析类型整合的政策分析。它将实践者对事前信息的产生和转变的关心与对事后信息的产生和转变的关心结合起来。. 政策分析的历史发展 1. 拉斯韦尔的“政策方向”拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。他在政策科学中的“政策方向”一文，首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学的基础。在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下六个基本特征：拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科学方向，深刻地影响了后来美国的“政策科学运动”。2. 德洛尔的政策科学“三部曲” 德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在1968-1971年短短的几年里,出版了政策科学的“三部曲”：公共政策制定检讨(1968年)、政策科学构想(1971年)、政策科学进展(1971年)。在这些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统。 3. 市场经济与公共政策一、市场失灵与政府干预政府对社会经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规以及行政手段来弥补市场缺陷，纠正市场失灵。它是通过立法和行政管理的形式，使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品，纠正市场的缺陷。” 1. 宏观经济的调控问题2. 公共物品的提供问题3. 外在效应的消除问题 4. 收入及财产的再分配问题5. 市场秩序的维护问题二、政府失败及其表现政府失败的基本原因有：1. 社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益2. 现有的各种公共决策体制及方式因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的政策3. 信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉积成本、先例等对合理决策的制约4. 政策执行上的障碍4. 政策分析的研究途径 一、政策分析的研究途径1政策分析研究途径的多样化首先，政策分析可以从不同的社会科学学科的框架中来加以研究，在西方（美国）政策分析的发展中，形成了几种较有影响的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径更是多种多样。研究途径、方法的不同，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从而形成不同的政策分析理论。2政治学的研究途径 托马斯戴伊在理解公共政策这一论著中概括了八种模型或途径，即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森在公共决策一书中则将西方政策分析的研究方法或观点归分为五种理论，即政治系统论、团体理论、杰出人物（精英）理论、功能过程理论、制度化理论。（1）系统理论。这种途径是由大卫伊斯顿等人所提出的。它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。或者说，将公共政策看作是政治系统的输出。系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映。()过程理论。这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。政策过程被视为是一系列的政治活动所构成。根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。（）团体理论。这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。团体理论是美国政治学的主导理论。它认为，利益团体的相互作用和争斗是政治生活的主要行为，政治系统通过各种手段来处理各种利益集团之间的关系；政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益团体之间的斗争、妥协的结果。（）精英理论。这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。因此，政策实际上变成领袖的按自己的偏好作选择，而政府不过是执行领袖们做出选择的机构；政策是自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。（）制度理论。这种途径将政策看作政府机构或体制的产出。国家或政府机构历来是政治学研究的焦点，传统政治学则以政府机构作为主要的研究对象。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。这正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。 5. 政策分析的意义一、政策分析产生的必然性 二、政策分析的职业化政策分析的职业化是指在政府部门、研究机构、咨询公司、大专院校中从事专门的政策分析或政策研究活动。 标准：(1)必须有专门的教育培训机构或项目；(2) 在工作描述中,必须有某种表示这种职业的工作，这样的描述可以是律师、医生、政策分析者或项目评估者等；(3) 必须有那些从事这一职业的人自己的组织或专业行会；(4) 必须有一种明确的或被认可的职业伦理。职业化的一般过程，从而揭示职业化的某些本质属性。怀伦斯基认为，已经确立起来的各种职业都经历了这样一种典型的过程：人们开始全日制地从事一件工作，并逐步划定此项工作的管辖范围；早期的技术大师及追随者建立起培训学校；然后，教师和活动家们在促进更有效的组织方面获得成功；后来，出现了技术垄断的法律保护；最后，采纳了一种正式的职业伦理规范。 三、研究政策分析的三种理由1. 纯粹科学上或学术上的理由。即研究政策分析是为了更好地理解政策的起因、发展过程和它对社会带来的影响。这反过来可以增加人们关于社会及政治系统的知识。政策分析作为一个跨学科的研究领域，以现实的政策实践、政策系统和政策过程作为研究对象，它要揭示其本质或规律性，从而增加人们对政策系统及过程的知识。2. 职业上的理由。对于公共政策的原因、结果以及政策系统和政策过程本质的了解，可以使我们更有效地利用社会科学知识去解决社会问题。掌握实际的知识是医治社会疾病，解决社会问题的先决条件。因此，政策分析可以成为一种职业。政策分析者需要多方面的知识和能力，这些知识和能力必须通过政策分析及其他学科来加以培养和训练。3. 政治上及行政上的理由。它在政治上可以保证国家、政府采纳正确的政策，端正社会的发展方向，并达成一定的发展目。政策分析研究可以为政治服务，它可以使人们熟悉政治讨论提高政治敏感性，在关注政策的技术的可行性的同时，关注政策的政治可行性；它有助于提高决策的科学化和民主化程度，密切政府和人民的关系，促进两者的相互沟通和了解。四、研究政策分析的现实意义 第一章 政策与政策系统 一、政策概念国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。公共政策基本特征第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行；第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的；第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动；第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。二、政策的本质及功能1政治控制或阶级统治的工具2公共管理的手段 3利益关系的调节器三、政策的分类1. 分配性的、调节的、自我调节性的和再分配性的政策2. 总政策、基本政策和具体政策3. 政治的、经济的、社会的和文化的政策 2. 政策系统的构成一、政策系统的概念政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。二、政策主体政策主体(政策活动者)可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。 安德森在公共决策一书中将政策制定者分为官方的和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策决定的人或组织，包括利益团体、政党和行为个人的公民等。 三、政策客体政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。 四、政策环境所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。 从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境：国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，它对一国的内外政策具有影响和制约作用。社会环境的：政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况等等，它对公共政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用。 3. 政策系统的划分 一、信息子系统信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。 信息子系统在公共决策活动中的主要作用是：（）信息的收集；（）信息的加工处理；（）信息的传递。二、咨询子系统咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由前述的现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是：（）政策问题分析；（）政策未来预测；（）方案设计及论证；（）其他政策相关问题的咨询；（）参与政策评估并反馈信息。三、决断子系统决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。 决断系统具有权威性和主导性两个特点。 决断子系统在公共决策过程中的主要作用是：（）提出有关的政策课题；（）考虑政策目标的确立；（）组织政策方案的设计；（）负责政策的最终决定。四、执行子系统执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。它是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。 执行子系统在公共决策活动中的作用是:（）为政策方案或项目的执行做好准备；（）从事指挥、沟通、协调等方面的活动；（）分析和总结执行情况。五、监控子系统监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分，它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统,其地位较为特殊。它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中, 目的是使政策目标得以顺利实施,避免政策的变形走样,保持政策的权威性和严肃性。 监控子系统在政策执行过程中的主要作用在于：（）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据；（）监控政策执行情况 （）反馈政策执行情况。第二章 政策活动者1.官方的政策活动者立法机关 行政机关 司法机关 政党2.非官方的政策活动者 利益团体 公民(选民) 大众传播媒介3. 现代政策研究组织一、现代政策研究组织的形成、特征和类型 1. 现代政策研究组织的形成 2. 现代政策研究组织的特征 第一，以改进政策制定为目标；第二，研究人员构成的多学科性；第三，从事政策研究和咨询的相对独立性；第四，运用现代科学理论和先进技术手段。3. 现代政策研究组织的类型（）官方思想库。 这类思想库通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。（）半官方思想库 。西方国家为了让专家们能在民间的环境中工作，使其智慧为政府部门服务，通过各种途径和方式，建立了许多半官方思想库。（）民间思想库。民间思想库是由民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构，它们具有选题自由、研究面宽、联系广泛、不受政治可行性的局限、能超脱政府及其职能部门之外的特点。（）跨国思想库。这是由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成的、以研究人类全球问题为主的思想库。二、现代政策研究组织的体制、地位与功能1. 现代政策研究组织的体制现代思想库为了自身的生存和正常运转，建立起了一整套卓有成效的组织体制及领导机构。思想库一般采用理事会领导下的经理负责制。大都设有一个理事会或顾问委员会，由政界要人、学术专家、著名律师以及对政治问题感兴趣的大公司经理组成。各个思想库各有特色，研究体制有分有合，不断变化，形成了以专业为核心的研究单位和以任务为核心的研究小组交叉运行模式。具体运行模式的选择还必须根据机构特点、研究任务的性质等方面加以确定，机构服从专题，经常变化。最有代表性的是兰德公司发明的“矩阵制”和巴特尔研究所采用的“研究项目组”制。思想库在政治运行过程中主要的职能就是为统治者服务，一方面是直接填补掌权者的职责与实际能力之间的差距，另一方面是间接起到政府职能作用，为政府机构的有效运行服务。这主要表现在：（）提供政策建议，充当咨询参政机构；（）提供学术思想，充当认识机构；（）提供政策结果信息，充当评估机构；（）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构；（）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。 三、现代政策研究组织的研究方法和手段思想库在研究方法上特别注意强调如下几个方面：（）促使研究人员熟悉“反向学科”的思维方式或核心思想；（）鼓励研究人员从整个社会的宏观角度出发，理解政策制定过程，拓宽研究思路，拓宽视野和专业知识；（）经常对实际运用中行之有效的方法论加以总结，鼓励优秀的研究人员总结其智慧成果；（）鼓励创新，不断构建新的方法论；（）仍然肯定经验和推理的作用。 四、中国政策研究组织的现状与改革1. 中国政策研究组织的类型现有的政策研究组织大体可分以下五种类型：（）隶属于党委或政府部门的纯行政性政策研究组织；（）行政性和学术性相结合的政策研究组织；（）中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织；（）企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究组织；（）由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织。2. 中国政策研究组织的现状评价中国政策研究组织为我国的改革开放和现代化建设做出的积极贡献 ：第一，研究长远发展战略，确定发展目标，为改革和建设指明方向；第二，为决策者提供具体的政策措施和建议；第三，对个案进行论证和分析，提供科学依据。存在的问题：第一，研究方法相对落后；第二，受制于决策者，行政干扰大；第三，各级政研组织自成体系，缺乏总体设计和协调；第四，信息网不全、信息失真，造成政研工作失效；第五，文化层次和知识结构不合理，存在上高下低现象。3. 如何促进中国政策研究组织改革与发展（）大力发展民间政研组织，充分发挥其参谋咨询作用；（）创造条件，确保政研工作的相对独立性；（3）加强政研机构总体设计和协调；（4）大胆借鉴国外先进研究方法和手段，提高政策研究人员的素质；（5）正确处理决策者与政策研究组织的关系，做到多“谋”善“断”。 第三章 公共决策体制 一、公共决策体制的构成因素公共决策体制就是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。公共决策组织及体制的构成因素可分解为以下内容：人、财、物、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、团体意识、组织目标、规章制度、技术、信息和组织设计。二、公共决策体制的结构组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。.纵向结构 .横向结构 三、决策权力1决策权力角逐的中心问题是利益。 2决策者（权力主体）控制自己的决策权力最常见的手段是：（1）说服：包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上的说服；（2）威胁：对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失；（3）交换：交换的基础是双方均能受益，互惠、金钱收买等都是交换的方式；（4）施用权威：施用权威的前提是权力作用对象对权威的认可，并由此产生命令服从的关系。四、公共决策体制的类型根据最高决策者的人数划分为首长制和委员制 根据决策权力使用的特点划分为集权制与分权制。 2. 中外公共决策体制比较一、人民代表大会制人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同“三权分立”基础上的西方议会制有本质差别，也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的“苏维埃”制，它是一种具有中国特色的决策体制。民主集中制在决策中要求采取集体决策而不是个人决策，在集体充分讨论的基础上，通过“少数服从多数”做出最终决策。 二、议会制1议会制的决策模式首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的“代议士”（议员），然后由其代表自己参加公共决策，维护自己的利益。 2议会制的几种基本形式 ()总统议会制。这种体制以美国最为典型,实行总统议会制决策体制的还有芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家。()内阁议会制。实行内阁议会制决策体制的国家主要是英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等；()委员会议会制。实行这一体制的国家主要是瑞士联邦。三、独裁制1独裁制的特点它是权威人物（君主、总统、宗教领袖、军队首脑）并不首先由议会产生，也不由公民选举产生，而是通过传统继承或政变等方式产生。国家就算设有议会，也对权威人物没有制约作用。权威人物就是最高决策者，国家一切大政方针政策皆需他的认可。在独裁制中，有时最高决策者可能不是个人而是集体，但决策集体仍然受权威人物意志的支配。3独裁制决策体制的主要类型()宗教领袖型。 伊朗伊斯兰共和国是这种类型的典型；( 2 )君主亲政型。海湾地区的君主制国家的决策体制大都是君主亲政型；()军人独裁型。在非洲和拉丁美洲等地区，军人独裁政府成为司空见惯的政治现象。3. 现代公共决策方式一、全体一致规则1内涵.。是指所有投票人都对某项公共选择的方案投赞成票，一致同意的规则。 2特征。()决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个否决行动都对决策方案能否最终通过具有决定性的意义；()全体一致性规则肯定导向达到“帕累托最优”，所有决策人都能用自己的投票行为而获益，或者可以说，决策人中至少没有人因此而利益受损。 3优劣。全体一致规则尽管蕴含着导向“帕累托最优”的诱人之处，但这并不是应用最为广泛的方式，主要是因为在全体一致条件下会产生“讨价还价难题”。人们为达到某一方案在时间、精力、甚至金钱上的损失也许要远远超出他们从该方案中所取得的收益，由此导致了人们在决策中的“策略行为”。 二、过半数规则1内涵。是指对于一项公共选择方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。2形式。多数票制一般可分为简单多数和过半数两种方式。简单多数指在多项方案中，哪一个方案获取的赞同票多，哪一项就通过。由于简单多数只能反映“小多数”人的意愿，因此人们在实践中，逐渐选择能反映“大多数”人意愿的过半数方式。 3特征。()决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过；()过半数规则要求公共行动方案对全体参与者都具有强制性，即占少数的反对者必须服从占多数的支持者所作出的决策，这也就是“少数服从多数”。三、过半数规则的变异形式1过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。 2占多数规则：选出得到票数最多的第一位候选人。 3孔多塞标准：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。 4博尔达计数(：按照投票者的偏好秩序的排列来给个提案中的每一个打分，把所有投票者给每个提案的分数分别加起来，宣布得最高分数的提案为获胜者。 5淘汰投票：要求每个投票者标明在M个候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被最多投票者认为最差的候选人从名单上删掉，重复这个过程直至只剩下一个候选人，这个候选人便是获胜者。 6赞成投票：在由人组成的候选人名单中，每个投票者对所有他赞同的候选人投一票，得票数最多的候选人为获胜者。 第四章 政策工具 1. 政策工具概述一、政策工具研究的兴起政策工具研究在政策科学中兴起的原因是：一是政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执工具或手段的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长；二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持；三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求；四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中。二、政策工具的研究途径1工具主义。2过程主义。3权变主义。4建构主义。三、政策工具的内涵与分类1什么是政策工具定义：一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物。简单地说，政策工具就是达成政策目标的手段。尽管“内部管理”、“人力资源政策”、“网络管理”、“政策实验”等东西在某种意义或角度上可以看作政策工具，但最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。2政策工具的分类加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(MHowlett and MRamesh)在公共政策研究（1995）一书中根据政策工具的强制性程度来分类，将政策工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。与其他分类方法相比，他们的分类框架更具解释力、更合理。下面三节，我们将根据他们在公共政策研究中的论述，来介绍基本的政策工具。2强制性工具强制性工具也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。政府为实现其政策目标，可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能。一、管制 二、公共企业公共企业的三个特征：一是它们具有某种程度上的公共所有权（少至50，高至100），分析家往往用一个武断的数字，即只要政府拥有一个公司的51以上的所有权，那么，该公司就是公共公司；二是公共企业受到政府某种程度的控制或直接管理，一个完全摆脱政府控制的公司不能看作公共企业；三是公共企业生产的物品和服务要在市场上出售，这不同于诸如国防、路灯一类的公共物品（这种物品不能直接收费），因而，公共企业的销售收入与成本之间必须保持有某种平衡。公共企业的优点是：在社会需要而私人企业因无利可图等原因而不愿提供的某些物品和服务领域中，它是一种有效的工具；在许多情况下，建立公共企业所必需的信息比管制或自愿生工具少；公共企业可以简化行政管理，并使公共基金（这些基金可以用于公共开支）自然增长。主要的缺点是：政府难以对公共企业加以有效的控制；公共企业的运作是低效率、甚至是无效率的，易于造成垄断并将负担转嫁到消费者身上等。三、直接提供由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务，这是一种容易为人们所忽略的基本的和被广泛运用的政策工具。政府所做的大量事情，如国防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、公园和道路的维修、人口普查、地理测量等都采取这一途径或办法。直接提供有其优点：其所需信息较少而容易确立；对大规模机构要求使之易于得到相关的资源、信息与技巧；能够避免间接提供所出现的一些问题，如谈判、讨论和较高的信息要求；它使交易内在化，从而减少由间接提供所带来的交易成本。缺点是：官僚机构的直接提供往往以僵化刻板为特征，它反应迟缓；对于官僚机构及官员的政治控制容易降低为公众服务的质量；由于缺乏竞争机制，官僚机构没有成本意识而造成经费；政府机构内部或跨机构的冲突影响物品和服务的提供等。3非强制性工具非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理，因为它相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些问题。非强制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具。一、家庭和社区 二、志愿者组织 三、市场市场是一种最重要且最有争论的非强制性工具。买卖双方（消费者和厂商）之间的自愿的相互作用消费者依其手中握有的有限数量的货币想尽可能多地购买商品，而厂商则寻求利润的最大化往往会带来双方都满意的结果。从理论上看，尽管双方都是自利的经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获益，即实现社会福利的最大化；而且为社会上所需要的一切东西都可能通过市场以最低的价格提供。因此，那些对医疗保健和教育有需要者可以从为盈利而运作的医院和学校中购买相应的服务。优点：市场是提供私人物品的最有效益和效率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。局限性：在大部分公共物品和服务领域中，它并不是一种有效的工具，它不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一类的纯公共物品；由于存在着不同类型的市场失灵，市场在提供收费物品和公有池塘物品上也存在困难；此外，市场工具也产生严重的公平方面的问题。因此，市场工具的应用往往需要有其他工具（如管制）来配合。4. 混合工具混合工具结合了自愿工具和强制性工具两者的某些特征及优点。它们允许政府在一定程度上卷入非国家行动者的活动，而将最终的决策权留给私人部门，这类工具主要包括信息传播、规劝、补贴、产权拍买、征税和使用者付费等。一、信息和规劝优点：它们容易使用且较稳定；它们是政府对处理那些尚未有明确解决方案的问题的一个便利的出发点；而且通过这种工具而使问题得到解决的话，那么，就不必再作其他任何事情了。这种工具也是一种民主的手段，与重视自由、个人价值的民主规范相一致。缺点：信息传播和规劝这种工具是一种虚弱无力的工具，它只希望或要求人们做某事，而没有实际上要人们做某事。如果没有其他工具配话，这种工具的效果往往是有限的。二、补贴补贴是指各种由政府或由政府指导的机构给个人、公司及其社会团体的财政转移形式，目标是让得到资助者采取政府所希望发生的行为。尽管最后的选择权留给受资助者，但采取所期望发生的行为的可能性因补贴而增加。形式：拨款、税收减免和担保书等优点：它易于确立并加以实施；对政府官员来说，它是一种灵活的工具；能够鼓励创新；具有更高的政治可行性。缺点：补贴需要财政资金（税收减免除外），而要钱总是困难的；获得关于补贴是否达成目的（即所希望的行为是否发生）方面信息的成本是昂贵的；它不是处理危机的合适工具；补助也往往过多过滥而导致失效；此外，一旦补贴建立起来就难以取消。三、产权拍卖产权拍卖基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。市场通过确定一定数量的对消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。这种工具使用的一个典型例子是污染防治。许多国家采用了这种工具来控制有害污染物的排放。基本思路是：政府确定可以进入市场的污染物的量，并定期拍买可利用的释放数量的产权。在我国已开始了这方面的试验（太原市的控制二氧化硫排放量就采用了这种办法）。另一个典型例子是控制城市道路机动车数量尤其是出租车牌照的拍买。此外，在水资源利用方面，我国也开始采用产权交易方式（典型例子是浙江省的义乌市与东阳市就水资源的使用进行了产权交易）。优点：它创造了市场，将竞争机制引入公共物品及服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。缺点：鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具。四、税收和使用者付费税收是一种法律上规定的由个人和公司对政府的强制性支付，其主要目的通常是增加政府开支的财政资源。它也可以用作一种政策工具以引发政府所希望的行为或限制所不希望的行为。例如，在许多国家，各种工资税被用来资助各种社会保险项目；政府对某些特殊的物品、服务或活动（如香烟、酒、博彩）征收附加税来间接地限制其消费或绩效。使用者付费可以看作税收这样一种政策工具的创新性应用形式。政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用。使用者付费类似于产权拍买，是管制和市场两种工具的混合。使用者付费经常被用于控制负的外部性特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。税收和使用者付费的主要优点是：它们容易确立；提供财政激励；有助于革新；是一种灵活的工具。其主要缺点是：税收和收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的实验过程中，资源有可能被误置：不能用作处理危机的工具。此外，管理成本高且繁杂。 第五章 政策过程的概念框架 1. 政策过程的阶段途径 一、阶段途径的成就与局限性主要成就表现在：一是简化了复杂的政策过程，将涉及众多因素和活动的政策过程分解成若干阶段或环节，并对每一阶段加以解剖和分析，这是了解政策过程的实质的必不可少的一步。二是它带来了众多的关于政策过程各阶段研究的成果，加深了人们对政策过程的认识，丰富了政策科学的理论。特别是20世纪70、80年代，它引发了对政策议程、政策执行、政策评估和政策终结的深入研究，产生出一批有影响的论著。三是它为了解现实的政策运行提供了一种有用的概念框架，尤其是它与常识相一致，易于被接受、把握和应用于实践之中。局限性：它把复杂的政策过程还原为若干阶段来分别加以研究，并往往用线性的观点来看待各阶段的关系，即它们被看作是一种在时间上前后相续的过程；它并未深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程的解释不充分，也难以进行预言；它对政策实践的了解是片面的，其应用也是有限的。因而这种途径被有的学者称为“教科书途径”。三、对阶段途径的批评萨巴蒂尔在政策过程理论一书中将对阶段途径的批评归纳：1. 阶段途径并不是一种真正的因果理论，因为它并未揭示出政策过程各阶段之间的内在因果关系；相反，每个阶段的研究都形成自身的而几乎与其他阶段无关的理论。2它对各阶段的先后顺序的描述是不准确的。实际上，政策过程的各个阶段是交叉的、相互作用的。例如，项目的评估影响议程的确立，政策规划与合法性也随官僚试图执行模糊不清的法规而出现。3阶段途径带有一种偏见，它所注重的是一种立法上的、自上而下的过程，其焦点集中在重大法规的通过与执行，而忽视在特定的政策领域内有无数的政策与法规的执行与评估的相互作用。4这种途径往往持有唯一或单一的政策周期的假定，把政策过程的循环反复和长期性及复杂性过分简单化了。萨巴蒂尔等人得出的基本结论是：阶段启发法已经失去其生命力和有效性，即它已经过时，必须建立起更好的理论框架来取而代之。2. 政策过程的新理论框架一、多源流框架多源流框架是由金顿在议程、备选方案和公共政策（1984）一书中根据科恩、马奇和奥尔森等人的有关组织行为的“垃圾桶模式”而提出的。它将政策过程看作由如下三股源流所构成的过程：问题流（由关于各种问题的数据以及各种问题定义的支持者所组成）、政策流（包含政策问题的解决方案的支持者）和政治流（由选举和民选官员所组成）。依金顿的观点，这三种源流平时彼此独立运行，只有当“机会窗户”打开时，才允许政策企业家将不同的源流配对。如果政策企业家取得成功，那么结果就是重大的政策变化。尽管多源流框架并不总是清楚和内在地一致的，但它似乎可以应用于非常广泛的政策领域，它的文献在社会科学领域中也被广泛地应用。三、中断平衡框架中断平衡框架最初是由鲍姆加特纳(FBaumgartner)和B琼斯(Bryan Jones)在美国政治中的议程和不稳定性（1993）一书中提出的。它认为，美国的政策（制定）过程以被短期的重大政策变化所打断的长期渐进变化作为特征。当反对者设法形成新的“政策形象”，并探索多方面的政策发生的可能性时，就会发生重大的政策变化。这一框架最初被用于解释立法变化，最近它的应用范围被扩展，用于分析和解释联邦政府预算的长期变化。四、辩护联盟框架辩护联盟框架是由萨巴蒂尔和詹金斯史密斯(Jenkins-Smith)在“政策变化和政策取向的学习”（1988）和政策变化和学习（1993）等论著中提出的，它主要关注政策次属系统中辩护联盟每个联盟由来自于不同机构的享有共同政策信念的行动者所构成的相互作用。这种框架花了大量的时间来描绘政策精英的信念系统，并分析那些可能出现的跨联盟政策取向学习的条件。这种途径在经合组织国家中引起了相当大的兴趣，也带来了某些建设性的批评。五、政策扩散框架政策扩散框架是由FS贝里(Frances Stokes Berry)和W贝里(William Berry)在“作为政策创新的州彩票抽奖法”（1990）和“州的税制创新”（1992）等论文中提出的。它力图解释在跨州或地方在采纳特殊政策创新（如抽彩票抽奖法）中的不同。它认为这种创新被采纳是特殊政治制度的特点和不同扩散过程的函数。近年来，又有学者(如MMintrom和SVergari)将这种途径与政策网脉的文献整合在一起。目前，这种途径仅仅被应用到美国的政策过程，它应扩展到欧盟和其他经合组织国家的政策过程上。3. 政策过程的基本阶段二、过程阶段的不同划分德洛尔在公共政策制定检讨一书中，将政策过程或者政策系统的运行分为如下四个阶段个环节：（）元政策制定阶段即对制定政策的政策进行分析，包括处理价值，处理实在，处理问题，调查、处理和开发资源，设计、评估与重新设计政策系统，确认问题、价值和资源，决定政策战略等七个环节；（）政策制定阶段包括资源的细分，按优先顺序建立操作目标，按优先顺序确立其他一系列主要的价值，准备一组方案，比较各种方案的预测结果，并选择最好的一个，评估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节；（）后政策制定阶段包括发起政策执行，政策的实际执行，执行后的评估三个环节；（）反馈阶段多层面联结所有阶段的交流与反馈。三、政策过程的五个基本阶段1. 政策制定从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程,包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。 2. 政策执行政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等的功能环节。 3. 政策评估依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。 4. 政策监控为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。 5. 政策终结即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为。 第六章 政策制定 1. 政策议程一、政策议程的种类琼斯在公共政策研究导论中从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类：(1)为使问题得到积极的和严肃的研究和认可而提出的问题确认议程；(2)能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程；(3)协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地发展；(4)持续议程，使问题得到持续的检验。科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统系程(或公众议程)和政府系程(或正式议程)，这也是政策议程的两个主要阶段。二、建立政策议程的策略1. 社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入。不少团体会从各自的利益出发，力图谋求在社会中所期望获得的平衡位置。一旦团体的利益受到威胁，他们就会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益。这会影响政府对此关注的程度，也会影响政府采取行动的方式。 2. 政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入。政府作为管理社会公共生活的权威，有更多的机会洞察民意，了解社会各方面的动态，更可能从社会的整体利益出发推动社会矛盾的解决。个人的介入活动，其能力总是十分有限的，甚至是很弱小的。 3. 政府及社会团体与个人都主动介入。把社会公共问题变为政策问题，列入议事日程，大多数情况下是政府与社会团体和私人共同作用的结果。 4. 政府与私人、团体都不主动介入。这种类型从理论上说似乎是存在的，但在实践中几乎不多见。在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。一旦问题的焦点成为政府决策关注的问题，在经过一段时间后，可能会发生变化。当新事件发生并改变了优先顺序时，某些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变；在公众中也一样。这说明了问题焦点随时间变化的方式。2. 方案规划一、方案规划的含义所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。方案计划有如下几个特征：第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题；第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优；第三，方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。二、方案规划的原则1. 信息完备原则。 2. 系统协调原则。 3. 科学预测原则。 4. 现实可行原则。 5. 民主参与原则。 6. 稳定可调原则。 三、方案规划的程序从程序上讲，方案规划包含问题界定、目标确立、方案设计、后果预测和方案比较与抉择五个相互关联又相互区别的阶段或环节（这将在政策分析的程序中加以讨论）。3. 政策合法化一、政策合法化的概念与作用所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。 作用（）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；（）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现；（）政策合法化是依法治国的需要。二、政策合法化的主体及其权限政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。合法化主体具有宏观上的广泛性和微观上的特定性两个显著的特征。所谓宏观上的广泛性，是指从总体上看，政策合法化的主体是相当广泛的；有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。所谓微观上的特定性是指每一项政策方案的合法化主体都是特定的。法律针对不同的国家机关规定了不同的职权，政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策。主体在政策合法化过程中应注意的权限问题:（）主体要有合法依据；（）注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制；（）注意滞后法律的效力问题。三、政策合法化的过程或程序1. 政策合法化的程序。指的是政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。2. 政策合法化程序的相对性。政策合法化的程序，应该说是从政策规划的终点方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。政策合法化过程并不简单地表现为通过与颁布政策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规划阶段所说的对政策方案的“最终决定”，似乎又从政策规划阶段开始。 3. 行政机关的政策合法化过程。政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相联的。领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。我国的行政首长负责制是建立在民主集中制基础上的。在政策决策的过程中，这一点体现得尤为明显。在行政首长对政策方案的决定、签署之前，有些做法或制度，如政府法制工作机构对政策方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议或全体会议讨论决定的法定制度，是与行政机关的政策合法化过程密切相关的。根据政策合法化程序的相对性原理，我们可以把这些做法或制度也看作是我国行政机关的政策合法化过程。 4. 立法机关或权力机关的政策合法化过程。议会、国会、人民代表大会等，因其主要职权是立法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语。研究立法机关或权力机关的政策合法化过程，不能局限于立法过程甚至中央立法机关或最高国家权力机关的立法过程。立法机关或权力机关的政策合法化程序，当然不可能完全一致，但基本上包括提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策等环节。四、政策法律化1. 政策法律化概念。政策法律化，就是政策向法律的转化。具体说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。 2. 政策法律化的主体。政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。在三权分立国家中，传统上国家立法权只能由议会行使，政府没有立法的权力。现代国家的政府有扩增立法权的趋势。 我国过去实行的基本上是一种高度中央集权的立法体制。年宪法颁布后，立法体制也取得突破性发展，行政机关被赋予明确的立法权，地方立法权也不断得到发展。3. 政策法律化的条件。 (1)有立法必要的政策；(2)成熟、稳定的政策。 4. 具有中国特色的政策制定的基本经验一、实事求是的思想路线 二、从人民的利益出发的根本宗旨 三、民主集中制的组织原则 四、调查研究的优良作风 五、从群众中来到群众中去的基本方法 六、循序渐进、“摸着石子过河”的政策制定模式 第七章 政策执行 1. 政策执行概述 一、政策执行研究的途径1“自上而下”途径2“自下而上”途径3“政策/行动连续统”途径该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而这一途径可以说是以权力作为焦点的。4. 工具选择途径（instrument-choice）这种途径从这样一个观察开始政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具（policy instruments或policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。四、政策执行的种种理论1行动理论政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；2组织理论强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执