我国政府引导基金发展现状

我国政府引导基金发展现状兮量 llI 封面专题我国政府引导基金发展现根据上述的界定,本报告中所出现的引导基金均是政府出资型引导基金，即政府全部资（以及由此资 金获得的各种收益资金）;或者部分出资，外加个人， 企业或社会机构无偿捐赠的资金等构成全部出资,本报告的所有研究也仅仅是围绕型引导基金展开.1.国内共有各级政府引导基金74 支,地市级最多根据中国风险投资研究院 7 月份启动的一项引导基金的专项调研显示,截至 2010年 8月 31 日,同内共有各级政府引导基金74 支,其中包括 2 支国家级政府引导基金,15个省级区域设立的（包括已宣布筹备）18 支政府引导基金 ,32 个地市级及副省级区域设立的（包括已宣布筹备）33 支政府引导基金,21 个县区级及县市级区域设立的（包括已宣布筹备）21 支政府引导基金,具体名称见表1,分布的比例见图3.在表 1 中 ,有些地方的引导基金 并未列示,例如福建省的 6 亿元 引导基金 , 中关村的 3.85亿元 引导基金等,原因主要是这些所谓基金,就是指政府为了鼓励和激发本地创业投资行业发展,储备了用于奖励 ,贴息,补偿,补助的专门扶持资金,而不是具有严格组织形式的管理机构的基金,这一类型的目前在国内也较多 ,不少地方仍然以彼基金 作为所谓的引导基金.但由于不符合指导意见中对引导基金的定义,本文也不做分析和统计 .74 支政府引导基金的初始总规模约为 231 亿元 ,但预计的最终总规模却超过400亿元 .如果按照1:10 的带动比例 ,即每支基金在参股的创业投资企业中的参股份额都为10%的话 ,剩余90%均为引导基金参股的创业投加西风险投资2010.09资企业独立募集,那么 74 支基金的总带动规模预期达到2310亿元 ,最终将超过4000亿元的带动规模 ,当然也许比这个更大.从成立时间看,2006年成立的引导基金（公司 ）仅有两支 ,一是 1999年成立的上海创业投资,二是 2000 年成立的江苏省科技发展风险投资基金.2008年是政府引导基金成立（包括已宣布筹备）的高峰年,共有28 支基金成立（包括已宣布筹备）（见图4）.图 3 地市级 ,县区级引导基金较为活跃 （单位 :支）国家缎 .22.7%图 42008 年和 2009 年新成立引导基金出现7 高潮3O252015105020O620o720o92010t2010 年为前 8 个月的数据.2 .数量 :浙江引导基金甲中国,杭州引导基金甲浙江在 74 支基金中,以属地划分,除 2 支国家级基金外,浙江省内的引导基金数量最为庞大,有 24 支,其中仅杭州市内就有13 支,名列全国第一.若以省内地级市与副省级市已设立的引导基金数量来看,浙江省内和江苏省并列第一 ,分别有 7个城市设立了引导基金（见图5）.3 .金额:上海引导基金初始总规模 49.4 亿元居第一从现有的 74 支政府引导基金的初始规模来看,最大的为 20 亿元,最小的仅有500万元 ,中位数为 1 亿元 ;初始规模的总平均值约为 3.25亿元 .若从区域引导基金的初始总规模来看,上海 7 支引导基金总规模49.4 亿元 ,位居全国各地区之首,其次是江苏,12 支引导基金总规模30.1 亿元 （见图6）.其中尤其可圈可点的是中部省份安徽,相对于其当前的经济发展状况及其当地的资本市场发展程度,这个经济发展程度中等的省份 ,在创新经济方面显然走到了靠前位置,其无论是引导基金的数量还是金额,都相对更具有领先趋势,不过这一数据也正好说明该地的创投行业不发达,因为刨投行业越发达的区域,设立引导基金的迫切性和必要性就越低.4 .活跃度 :沪苏浙引导基金名列前三位在本次政府引导基金的凋研中,凋研组发现有10余支基金 ,尚是 有名无实,尽管引导基金的挂牌,筹建等工作都已完成,但尚无实际联合运作的VC 机构和投资案例.运作状况良好的有上海地区的若干支引导基金,江苏部分基金,浙江部分基金,安徽省引导基金等.5 .聘用管理机构的市场化程度:安徽最高在本次调研的 72 支地方引导基金中,仅有安徽省政府引导基金是以公开招标的市场化选择方式选中了上海的浦东科投公司为基金专业管理公司,其它71 支的运营管理机构有政府成立的专职创投管理中心,国资委 ,当地国资背景的 VC 机构 .如果从是否聘用了专业管理机构的统计角度,有 46支聘用了 VC 机构 ,有 14 支为当地的国有资产经营公司 ,有 5 支为创业投资管理中心,其余7 支为政府部门联席会议 （见图7）.从图 7 可以看出 ,仍有近 10%的地方引导基金保持了较强的行政色彩,采取了政府多部门联席会议的决策和图 5 浙江引导基金数置甲天下（单位 :支,%）图 6 上海的政府引导基金规模最庞大（单位 :亿元 ,%）图 7 国资背景的 VC 机构成为引导基金的管理机构 热门人选 （单位 :支,%）% .似耄芒222）j111151,60O0 锄舌 L点 JiI 封面专题管理模式 ,绝大部分是采取了聘用专业VC 机构 ,但这些机构都是当地的小范围选定.而不是像安徽省政府引导基金公开的全国内招标产生.6 .合作VC 机构的投资对象 原则上应属于本地范围 在本次调研中,我们发现,引导基金的政策性要求比较坚定.在投资地域限制方面 ,在 72 支地方引导基金中 ,目前除苏州工业同区创业投资引导基金呈现高度开放态势外,其余71 支基金对引导基金所参股的 VC机构的投资对象所在地都有明确限制 :投资的创业企业原则上应属于本地注册 或者 优先投资于本地注册企业 . 当然.这是资本的地域属性决定的 .而苏州工业园区创业投资引导基金的特例,也正是源白于其资本来源的性质:其是国家开发银行和中新苏州工业园区创业投资共同出资设立的7 .对于投资本地企业份额的大小 ,过半要求 70%及以上除了对投资地域的 原则上 进行指导性要求之外 ,引导基金要求被引导的卿避睑投资2010.09表 1 全国 74 支引导基金名录 （单位 :亿元 ）1 国家级 2007年 7月科技型中小企业创业投资引导基金 1.59未设上限38 山西 2008年 8月山西省创业风险投资引导基金有限责任公司 8 视情况而上调VC 机构 （基金）投资当地的基金份额的大小最能体现个地方引导基金的市场化程度.调研统计数据显示,有 31 支基金要求被引导的的基金份额不低于 80%,占43.O%,有38家要求被引导的 VC 机构 （基金 ）投资当地的基金份额在60%70%之间 ,占 52.7%;另外 3 支的要求略有放宽或放低,1 支是安徽省政府引导基金,其要求的份额是不低于50%,浦东新区创业风险投资引导基金和北京市文化产业引导基金则是要求优先投资本地,无明确的投资份额要求（见图8）.综合上述市场化指标,2009年 1 月成立的安徽省政府引导基金在多个方面更进步倾向于市场化,但政府引导作用也比较明显,目前已经引导 6 家创投机构设立在安徽,再加上国家新兴产业创投计划在安徽引导设立的 合肥公共安全创业投资基金 和 芜湖汽车电子及关键零部件创业投资基金,安徽省在最近一年内就有8支引导基金参股设立的创投基金 （公司 ）落地 ,这对安徽省形成 中部创新经济源和 科技金融试点地区起了明显的助推作用 .September2010CHINAVENTURECAPITAL7ag 点 IlI 封面专题图 8 引导基金的区域引导诉求明确 （单位 :支 ,%）圄 9 引导基金的参股期限一般是5 7 年（单位 :年,支,%）临界值未明确 .8.1%临界值视情况而定19.4%临界值太于 10,34.2%临界值 =10,10,伯 1.9%8 .重点扶持初创期科技型中小企业在扶持企业的所属阶段方面,引导基金具有较高的致性 .72支地区性引导基金中有64 支基金明确要求被引导的 VC 机构 （基金 ）投资的创业企业应处于 初创期/起步期,仅有8 家以 成长期 为标的投资阶段.这一要求也体现了政府引导基金的宗旨及其社会意义.9 .引导基金的参股期限在关于引导基金参股期限的凋研统计中 ,过半引导基金以 5 年为撤资临界,以 lO 年为临界的有10 支,超过10年的仅有 3支（见网9）.也有一些引导基金的参股期限是变化的,例如浙江下辖的多个县,市的引导基金的参股期限不确定,而例如安徽省政府引导基金则没有参股期限的条款 .M 弼风险投资2010.0910 .引导基金的运行模式通过数据整理及横向比较,调研组还发现了一个较为有趣的事实,不少地方政府所设立的并非母基金形式,而是采取与一个紧密 VC 进行密切合作的方式,采取 阶段参股 +跟进投资 +风险补助等方式运行,但这种方式相对于采取母基金的方式运作的引导基金,则以基金规模较小的江浙地区为代表,基金的管理也相对松散,政府部门的联席会议往往解决不了决策,避险等问题,最后陷入六神无主状态,但考虑到这些基金规模非常迷你 ,也许只是跟投了一两个项目就完成全部投资了,这就是出现引导基金投资初创企业并在三年内力争退出的 引导悖.论11 .引导基金的收益与风险控制在本次调研中 ,各地对政府资金在引导基金中获得收益的分配方案不一,但都有让利条款,例如安徽省创业（风险 ）投资引导基金就约定:在期末清算时,可以约定将利润的 20%分配给基金管理团队,利润的80%在基金各投资方之间按出资比例进行分配.其中 ,对基金投资于安徽省内企业所实现的利润,安徽省人民政府将把所得红利奖励给管理公司.浙江省引导基金则约定: 引导基金按照投资收益的50%向共同投资的创业投资企业支付管理费和效益奖励,剩余收益由引导基金收回.不少地方的政府引导基金对此未作详细披露,只是宣布 :按照 同股 ,同利方式取得收益,也可按协议获取收益,对具体让利比例未作约定.在风险控制方面,不少地方引导基金都主张事前控制 ,强调参股基金的拟投资对象必须经过专设的管理机构审议 :在事后控制方面,则约定 参股的创业投资企业或跟进投资企业发生清算时,按照法律程序清偿债权人的债权后,按照事先约定,股东共有的剩余财产首先清偿引导基金.有些引导基金则要求被参股的VC 机构必须保证引导基金的安全,当被参股的VC 机构的资本规模接近净值时,就必须通过回购政府引导基金持有份额的方式,退出引导资金.有些引导基金也规定,当被参股的VC 机构所投资的创业企业发生股权回购时,必须优先回购引导基金所持有的股份.在收益与风险控制方面,引导基金的要求并不是铁板块 ,即使是同一家引导基金对所参股的VC 机构的要求也不同,有些是累进制的激励,政府让利的比例非常大,有些则是固定比例.根据我们的观察,分析,在同等风险控制条件下,被参股VC 机构的自身实力决定了引导基金的收益与风险控制条款的松紧.12 .此次全国范围内引导基金调研的一些结论通过本次全国范围内的调研统计,基本可以得出以下结论 :1 .浙沪苏地区是弓i 导基金的最活跃地区 ,相形之下 ,西部地区比较落寞;2 .引导基金的总体规模仍然偏小,74 支基金的初始规模的中位数为 1 亿元 ,总均值约为 3.25亿元 ;3 .政策引导作用明显,据目前的统计数据,这 74 支基金中有 27 支已经成功引导了 VC 机构 ,引导VC 机构的总数超过100 家 ,其中仅新兴产业创投计划基金就带动成立了20 家 VC 合作机构,上海创业投资引导成立了16 家 VC 合作机构;4 .导向性明确,基本以当地最有优势的产业类别为重点投资领域,以产业中的幼年期企业为主要投资对象;5 .基金的管理模式采用母基金形式的不多,尤其是采取外聘专业管理机构的不多,大多还停留在政府委托国有财政性公司管理;6 .对引导基金的了解不够,不少调研对象甚至仍然不知道母基金为何物,也说不清引导基金的运作模式,甚至还有不少地方说用引导基金去投资当地企业这些现象和问题给调研组人员很深刻的印象,由此凸显开展引导基金专门性学习的必要性.政府引导基金的潜在风险引导基金的资金放大作用,产业引导作用,智力引进作用,支持当地初创期科技型中小企业的创业和创新,解决市场失灵的作用等等,都是许多地方政府最为看重的正面 ,但在很多地方一说到真要把钱交给一个只有几个人的所谓的专业管理机构手里,就没人敢说决定了,这就让我们看到了,在轰轰烈烈的政府引导基金设立热潮中 ,不少两年前已挂牌筹建的引导基金至今仍是裹足不前的现状 .究其原因,或说没人才,或说没经验,或说不专业 ,但恐怕最根本的原因是惧怕风险,尤其是惧怕不知道怎么样控制风险.资金将交由专业的投资机构管理,坚持市场化是政府关于政府引导基金讲的最多的话.的确 ,专业的创业投资机构在项目投资决策和管理方面存在专业优势.然而,政府引导基金追求综合目标的实现,而非单纯的财务目标,与投资机构追求利润必然存在利益冲突.投资机构以优质项目 为投资对象,以赢利 为主题 ,而政府以扶持创业投资和当地经济发展为目标,以引导和放大 为主题 .两者存在的利益冲突, 以及一些地方政府对创业投资理解不足必然带来一些潜在的风险.那么,市场化带来哪些潜在的风险呢 ?