我国电影产业管理政策法规的思考

For personal use only in study and research; not for commercial use我国电影产业管理政策法规的思考文化产业管理1101班李莉4近几十年中国经济飞速发展，中国社会也发生了翻天覆地的变化。政治经济 体制的深刻变革和社会主义市场经济体制的确立给中国政治经济的各个方面带 来了深刻影响。电影产业作为文化产业的重要产业 ，是中国文化产业中改革最彻 底，政策最开放的行业。同时因其具有特殊的意识形态属性，政府对于电影产业的 管理显得尤为重要，既要发挥其商业功能，发展大电影产业，同时又要坚持正确的 导向、发挥其政治宣传功能以及艺术表达功能。从电影发行体制改革开始以来 中国电影业开始走上产业化发展的道路。这一时期 ，政府电影管理部门出台政策 数量多、频率高、开放尺度不断放大，这些有利政策为中国电影产业发展创造了 良好的政策环境，降低了电影投资的政策风险，为电影产业的繁荣起到了重要的 作用。制定和实施文化政策是国家行政管理职能主要举措之一。电影产业政策作为文化政策的组成部分，是政府对电影业实施公共管理职能的重要举措。电影制 度的建立，是以对电影是什么的判断为基础的。实际上，中国电影制度，包括电 影行业（制作、发行、放映以及相关服务）准入制度、电影产品（摄制、公映） 准入制度的形成、改变，都是源自于对电影是什么的认知。实际上，直到现在， 不同的社会阶层、不同的教育背景、不同的年龄群、不同的社会角色，都会导致 对电影的不同认识，从而影响甚至决定着电影制度。而中国电影制度的复杂性恰 恰在于人们对电影性质认知的复杂性。一、中国电影制度的改革随着中国的改革开放，电影如同所有的文艺作品一样，从“为政治服务”转向“为人民服务”，中国电影的“社会主义计划体制”早期的电影产业也有所改 变。在电影生产立项审查和电影播映审查不变的前提下，中国电影从国有国营事业机构向企业化转变，电影生产向计划与市场共处转变，电影发行放映向市场转 变。但是，在用“中国特色”来搭建社会主义与市场经济之间的桥梁的过渡中， 执政集团通过机制修复和国家意识形态机器的强化加固了政治的一体化体系，在加强对文化艺术业的总体调控的同时，国家政权特别重视和加强了对电影文化的 具体规范。电影规划和生产的“主旋律”化，正面宣传为主，鼓励弘扬中国传统 文化，淡化海外境外节目，保护国产电影的市场份额，加强对电影剧本的审批， 制定电影审查制度等，都是国家政权加强电影调控所采取的具体措施。电影似乎又强化了其意识形态的教育功能。后来由于中国加入 WTO世界贸易组织），这种全球化的背景，使中国电影的 产业化重新成为中国电影的关键词。 一方面是全球化的外部威胁，一方面是民众 娱乐的内在需求，加上文化实力逐渐作为一种软实力成为国家力量的重要组成部 分，客观上推动了中国的文化管理者对电影的重新认识。 这种认识的最直接的结 果，就是逐渐确认了电影的文化产业定位， 确立了电影以市场为导向的产业化发 展的道路。中国电影制度面临再一次调整。在这样的大背景下，电影的政府主管部门加快了对中国电影产业化进程的推 动。于是，从2003以后，政府相关管理部门出台了一系列推动电影产业发展的 政策、文件和规定，在电影的行业准入、产品准入方面，都表现了越来越明显的 开放态度。这些文件在推动国有电影机构改革生产关系的同时，采取了从制作到放映到发行、从内资到港资台资到外资的开放顺序， 释放了电影的生产力，促进 了多元投资、多种所有制、多种生产方式竞争共存的电影产业局面。二.我国电影产业的现行状况1、中国电影的审查与双许可证制度为了保障电影产品的政治合格和价值观的主流性， 中国政府实行以审查制度 为基础的电影“双许可证”制度。这种制度规定，任何合法的电影在拍摄以前， 必须通过立项审查获得拍摄许可证。影片拍摄完成以后，必须通过公映审查获得 公映许可证。电影的立项和公映许可证由政府最高电影行政管理机构颁发。2001 年12月25日，国家广播电影电视总局颁布了修改后的 电影管理条例，并于2002 年2月1日开始实行。这一条例在仍然明确规定中国实行电影许可证制度以及相应 的电影审查制度。这种双许可的办法，在政治合格性方面形成了严格的保证。但是，一方面由 于许可条件本身的不确定，另一方面是进行许可审查的人在理解和使用许可条件 方面的不确定性，必然导致许可审查的宁紧勿松，导致电影产品的娱乐性下降和 “教育性”提升，使电影作为娱乐产品的可消费性几乎消失。中国电影从1980年代开始，逐渐陷入低谷，到1990年代后期，国产电影几近绝境，电影市场日益 缩减，人们消费的有限的影片也基本都是好莱坞电影。在电影审查方面，电影管理条例明确规定中国实行电影审查制度。 在审查 内容方面，提出除技术质量标准外的禁止内容共10条。这些条款都是原则性的定 性条款，在具体操作方面易，容易出现不确定性，这也为原来的中央一级审查带 来了难度。所以，在新颁布的规定中，虽然对电影审查标准并没有做出新的补充， 但却调整了过去那种中央一级审查的格局，规定中提出，除重大革命和历史题材 影片、重大理论文献影片、涉及特殊题材的影片、中外合作摄制的影片、取得摄 制电影片许可证（单片）的5类影片仍然要由省级广播影视行政部门初审同意后 报广电总局审查以外，一般情况下，“省级广播影视行政部门可以受广电总局委 托，对本省持有摄制电影许可证并依法注册登记的国有、非国有单位制作的 部分电影片进行审查”并颁发电影审查批准文件及技术鉴定书。 审查权限的有限 下放，从策略上减少了中央一级审查的压力， 多少为影片的市场准入提供了相对 宽松的出口。随着社会的发展，世界各国的文化政策都越来越宽松， 在宽松的过程中电影 中的暴力、色情和不健康因素也有所增加，为了保护社会各个不同阶层成员的利 益，世界上许多国家都有电影分级制度，这一制度一方面为电影提供了更大的自 由，另一方面也为观众提供了一种保护措施。 不仅象美国、香港这样的发达国家 和地区实行了电影分级制度，许多发展中国家也实行了电影分级制， 如秘鲁电影 就分为了 A级（适合所有人观看）、B级（14岁以下少儿不宜）和C级（18岁以 下少儿不宜）3个级别。世界上许多主要的电影生产国一一如美国、 英国、日本、 韩国一一目前基本采用电影分级制度替代电影审查制度，分级大多由行业协会执行。但是，在中国，一方面电影与国家政治之间的直接联系已经成为传统，另一方面中国社会的复杂性使电影产品的消费市场管理具有相当难度，所以，尽管行业内一直呼吁中国电影实现电影分级制，但是分级管理仍然没实行。其中的原因， 首先，中国管理部门不可能用分级制替代审查制， 中国的文化宣传管理实行的是 前期监管而不仅仅是后期惩罚的制度，这种防患于未然的策略是整个政治管理体 系的组成部分。其次，分级意味着电影产品对某些消费者就如青少年会有害。这种“有害”的假设，在中国目前的社会大环境中，很难被所有人认可。第三，标 准操作的难度。如何确定分级的标准？谁来确定标准？如何使用标准？如何在市 场上保证这些标准被实行？更重要的是， 中国由于社会进程变化巨大，不同的人 对文化商品的接受能力、有害无害的承受能力差距巨大，标准难以统一。这些因 素都决定了中国电影的许可证制度必然会长期存在， 也决定了电影分级充其量是 对现有可许可的电影内容的一种标识性指示， 不可能超越目前中国电影的内容许 可范围。2、最大限度开放电影制作环节最初，电影制作开始放开电影生产配额数量； 然后允许国有电影制片厂融合 社会资金生产电影；再以后，允许于海外境外合作拍摄电影；接着，允许民营和 社会机构独立生产电影；最后，甚至可以允许中国电影制作机构于海外国外联合 设立电影制作公司。电影管理条例和电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定都阐 明，虽然不允许外资在中国独立注册或者与国内非国有单位合资注册电影制片公 司，也不允许外资在与国有电影制片单位合资的制片公司中注册资本比例超过 49%但是允许并“鼓励境内国有、非国有单位（不含外资）与现有国有电影制 片单位合资、合作成立电影制片公司或单独成立制片公司；允许外资参股与境内 现有国有电影制片单位合资、合作成立电影制片公司。”虽然这种规定，在以国 有电影制片单位为主体的前提下，依然带有对目前国有电影企业的保护性质， 但 毕竟还是将制片环节向社会特别是向国内做出了开放。电影合拍（特别是内地与香港合拍）成为电影制作趋势。合拍目前是最成功 的制作方式。大制作往往包含内地一海外一境外资金，中制作影片中内地一香港 合拍为多，少量为与境外合拍，就像面纱、上海伯爵、玉战士等等。普遍规律是投资规模越大合拍的比例越高，市场取向越明显合拍的可能性越大。CEPA（内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排）政策取得了突出成效。成 龙、李连杰、周星弛、梁朝伟、谢霆锋、陈坤、王菲、张柏芝、李冰冰等明星往 往是这些影片的核心元素。这些影片投资规模大多超过1000万。预期市场大多为 大华语市场或亚洲市场。目前，电影制作的资金的来源大约分为五个方面：1.各级政府、国有企业出于宣传、鼓励、促进需要，给予电影制作的资助、赞助或者补贴资金；2.国有民营电影企业自有资金；3.其他行业和领域的电影投资；4.金融机构提供的商业贷 款；5.境外国外的资助或投资。不同渠道的资金的进入，促进了电影产量的提升 并且在继续生产部分主旋律电影的同时，也在一定程度上提高了国产电影的市场 适应能力，2006年共有270多家电影制作机构参与电影投资和制作。其中，社会 和民营机构占75%境外国外资金的进入，行业外资金的进入，对于资本积累不足的中国电影来 说，都是强有力的推动。不仅电影的投资规模和生产数量大幅度上升， 而且电影 的市场化水平也明显提高。中国电影市场也开始复苏。3、内外有别的电影发行环节发行是电影产业的腰，也是电影产业的关键环节。中国电影过去长期是由中 国电影公司垄断发行。目前中国电影发行环节的主要特点， 是由国有电影企业垄 断进口电影的专营权；禁止国外资本和企业进入国内电影发行领域； 允许民营和 其他社会机构发行国产电影；开放电影出口权。一方面，通过进口电影的国有专营，政府可以有效地控制进口电影的内容和 数量，减少境外电影的对本土电影的冲击，也降低政治“有害性”的可能。另一 方面，也通过开放国产电影的发行，推动电影走向国内外市场。当然，这种制度 同时也决定了中国电影发行环节在进口与出口、 内资与外资之间有许多政策性障 碍，发行企业的发展壮大都面临困难。 而发行环节的弱小，对中国电影产业的发 展有很明显的制约。4、全面开放的电影放映环节电影放映是目前开放程度最高的中国电影环节电影管理条例已经允许社会包括中外合资、合作方式建设改造电影院。而在2003年的新规定中，则更加 明确地“鼓励国有、非国有单位及个人按照电影管理条例的规定在全国农村 以多种方式经营电影发行、放映业务，在城市中的学校、社区以多种方式经营电 影放映业务。”“鼓励国有、非国有单位及个人投资建设、改造电影院。”在一些 被批准的城市，甚至可以允许外资股份超过原来规定的 49%勺限制最多达到75% 放映环节可以说是电影产业链条中几乎没有设防的环节。这种开放的结果，带来了中国电影院改建、新建、升级、多厅化的潮流，中 国电影市场也因为电影院建设的发展出现了大幅度增加。三、我国电影产业政策与法规的问题与危机中国电影体制和机制改革经历了多年，尽管中国电影产业仍然处于电影产业 化改革开辟的上升通道当中，但是，几年前开始的改革措施对产业的助推力有所 放缓，改革释放的积聚能量渐渐减弱，一些不适应产业化发展要求的体制性、结 构性因素对电影产业的瓶颈作用开始显现， 中国电影产业仍然面临着一些困境和 危机。1 .中国电影的促进措施不健全。由于种种原因，电影促进法的制定没有完成， 从中央到地方，在财政、税收、补贴以及基金等方面的促进措施都不够完整和配 套。特别是对民营公司、独立制作、青年导演的扶持支持力度太小。这种结果导 致青年编剧和导演成长缓慢，中小制作的电影发展不理想，电影市场的门槛阻碍 了新力量的进入。2 .缺乏媒介整合的政策和平台。中国媒介体制机制复杂，行政、事业、企业、 行业内、行业外、国有、民营、合资、外资各种机构混合在电影行业和媒介行业 之中，条块分割、相互隔断，不能按照统一的市场机制进行整合，一个场地里的 运动员按照完全不同的比赛规则比赛， 结果造成产业内部无法进行资源整合， 难 以形成大电影产业所必须的按照现代企业制度模式建构起来的大型综合媒介企 业。政策现实，造成了目前的行业分割、机构分割、资源分割。3 .行政决策的前瞻性、稳定性不够。由于各种复杂的政治经济因素的影响，目前行政部门的电影管理政策、制度保障不充分，不确定因素仍然很多，政策变 化缺乏稳定性，人为因素时有作用，在市场风险之外，仍然带给电影投资以政策 风险，也使产业发展往往缺乏连续性和积累性。 电影审查中的分级管理制度至今 不能实现，造成一方面现行的审查尺度，对青少年受到电影的负面影响缺乏保护 和提示，另一方面，也增加了电影产业发展的舆论风险和社会风险。4 .国有电影企业的体制和机制改革没有充分解放生产力。目前，中影公司拥 有进口电影发行权、电影频道等垄断性市场资源，但是却并没有能够充分利用这 些资源来改善电影产品结构、培育市场，整合为综合性的以发行为中枢环节的大 媒介企业，效益偏低，浪费严重，在培育青年导演、发展现代类型电影、提高发 行对制作和放映的支配作用等方面，对市场的引导性和产业的推动性都还明显不 足。5 .电影的宏观市场环境不好。在所有的行业中，知识产权保护不力，对创意 行业的危害最大；而在创意行业中，知识产权保护不力，对电影的危害则最大。 电影是高投资行业，需要通过市场的空间和时间来形成规模经济，抵消电影的巨大成本，但是，新技术的发展给中国电影带来新的市场契机和利润增长点相当有 限，反而造成猖獗的盗版现象，严重影响到电影的产业链条的延伸。在美国，一 部电影的市场周期至少是一年半以上， 在中国却往往只能有一个月。消费者剩余 都被不同渠道不同形态的盗版所榨取， 电影利益不能最大化。这是中国电影投资 规模和市场规模难以做大的重要原因。 同时，中国电影不仅遭受着非法盗版市场 的“暗算”，还在一些公开的传播渠道遭受夹击。一些地方电视台侵权、盗版播 出未获授权的国产影片、进口影片，也给刚刚走上发展之路的电影产业蒙上了阴 影。而电影行业内部诸多环节也存在不少违背市场规范的行为，发行放映行业的偷漏瞒报行为和侵权放映行为时有发生； 一些地区的行业垄断、地区封锁，使得 影院审批门槛过高，跨省院线难以建立，这些人为因素，在影响公平竞争的同时， 也违背了电影业逐渐开放的大势，不利于形成统一开放、竞争有序的市场。6 .电影消费缺乏公平引导，政府对恶意营销缺乏监管，社会舆论对电影文化 发展缺乏压力。目前，中国电影的营销意识越来越强烈，但是，一方面是制作发 行方不择手段设置议程，吸引关注，甚至打压不同批评，发布虚假信息（包括投 资信息、票房信息），制造污点新闻；另一方面，中国电影又缺乏中立的、相对 权威的引导市场的评奖、批评和推介，导致电影消费者处于严重的信息不对称， 或者严重的虚假信息环境中。随着电影制片方恶意营销行为的不受监管，中立的 消费引导体系缺位，必然会带来电影消费的危机。应该建立由评奖、媒介批评、 媒介推介、排行榜等等引导手段构成的电影消费引导体系，促进电影市场繁荣。四.电影产业发展的对策，对电影产业管理的思考1 .政府及相关协会设立电影专项资金，加大对电影人才的培养。创意是文化产业的核心要素，而创意的来源则是人才，我国现在是自愿不缺 乏，缺乏的是会利用自愿的各种人才，所以政府或电影行业协会应成立电影业专 项基金来培养及吸引大量的致力于创造更好电影的人才。2 .加快实施“分级制”的步伐。英美等国家的电影分级制早已实行多年，而我国的电影一直是倡导老少皆宜 的基调，不会限定什么样的影片什么样的人不能看，以至于有些国产出现儿童看了怕大人看了不满足的局面。实施电影分级制在我国是势在必行了， 区分出哪个 年龄阶段的适合看什么等级的电影更有利于广大观众的身心发展与不同需求。3 .出台“电影促进法”有了国家的政策上支持，电影的未来似乎又加上了一重保障，现在的国家虽 没有限制影视业的发展，但也还没鼓励的倾向。4 .制定相应优惠政策，吸引各类资本5 .通过外交、贸易手段，为国产电影进军海外创造条件高速发展的经济，不断增强的国际影响，电影产业改革的良好开端，国家文 化产业政策法规的逐渐完善，为中国电影带来了难得的机遇。 然而，我国的电影 产业也面临着不少的阻碍因素，但通过不断的改革调整，希望电影能够成为中国 大众文化娱乐的主要形式，中国在不远的将来也能在电影市场开创出一片美好的 天地，同时，电影作为世界上全球传播能力最强的文化载体，我们要努力使电影成为中国文化传播的重要渠道，希望我国电影业能赶超英美等文化强国， 能成为 全球电影贸易的重要成员。仅供个人用于学习、研究；不得用于商业用途For personal use only in study and research; not for commercial use.Nur f u r den pers?nlichen f u r Studien, Forschung, zu kommerziellen Zwecken verwendet werden.Pour l etude et la recherche uniquementd des fins personnelles; pasd des fins commerciales.tojibkoAJiajiioAe ak pTOpwenojib symaisaidyHeHMia c ,n e a o b an hhha o ji k h eiHcnojib3OBaTbCH b KOMMepnecKHx uejiax.以下无正文