新形式下乡镇政府职能转变探讨

新形势下乡镇政府职能转变探讨乡镇机构改革是农村税费改革的重要配套措施之一，而转变乡镇政府职能又是乡镇机构改革最为核心的任务。如何调整、改革和确定乡镇政府职能，对于巩固税费改革成果，深化乡镇管理体制改革，促进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。一、乡镇政府职能转变概述（一）、乡镇政府职能的概念和法律界定乡镇政府职能是指乡镇政府在管理乡镇社会公共事务中的基本职责和功能作用，也就是乡镇政府的基本任务和活动方向。乡镇政府名义上的职能是比较完整的。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第61条规定，乡镇政府的职责和权限主要有7项：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保护各种经济组织的合法权益；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。推荐精选从上述规定归纳，乡镇政府的整体职能主要包括以下四个方面：一是执行职能。即执行本级人民代表大会决议和上级国家行政机关的决定和命令；执行本行政区域内经济和社会发展计划、预算。二是管理职能。即管理本行政区域内的经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。三是提供安全职能。即保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众所有的集体财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序。四是保障职能。即保障人民的人身权利、民主权利和其它权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对乡镇政府职能规定只是一种整体的、原则性的规定。就乡镇政府的具体职能，又有三个方面的法律规范性文件予以规定和赋予。一是由国家法律赋予。这主要来自经济、文化、教育、卫生、公安等方面专门法的规定。如农业法、环境保护法、土地管理法、义务教育法等都有一些对地方各级政府及部门在相关领域的职责规定。二是由乡镇人民代表大会决议赋予乡镇政府某项职责权限。三是由上级行政机关以行政法规和决定、命令或政策性文件的形式，赋予乡镇政府某项职责权限。推荐精选（二）、乡镇政府职能的发展特性乡镇政府职能是一个发展的概念，其本身不是一成不变的。“政府的固有职能不是一成不变的东西，在不同的社会状态而有所不同，在落后的社会状态比先进的社会状态要广泛得多。”在一定条件下确立的政府职能体系及其内容，虽然具有一定的独立性和稳定性，但随着社会条件的变化，必然随之发生变化，这是不以人的意志为转移的客观规律。这就是说，由法律、法规、规章予以规定和赋予的乡镇政府职能在客观上需要随着行政环境，诸如随着社会形势的变化、党和国家工作重点的转移、经济和政治体制的改革以及中央和地方关系的调整，适时地、不间断地调整和转换,使政府行政管理与行政环境保持动态平衡。（三）、乡镇政府职能转变是农村经济社会发展的客观要求我国农村自1978年以来,经过20多年的改革和发展,乡镇政府职能环境已发生前所未有的变化：推荐精选1、农村经济的基本经营制度变革即由原来的“三级所有,队为基础”的人民公社体制转变为实行家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制。 2、农村经济成分呈现多元化态势就农村经济的形式看,有集体经济、私营经济、个体经济、股份制经济等多种形式;从所有制的结构看,有单一所有制经济和混合所有制经济,公有制经济和非公有制经济;从各种所有制成分的比例来看,农村非公有制经济发展很快,其工业增加值已占到农村工业增加值总量的一半。3、农村经济结构的转变农业生产结构由以种植业为主的单一农业向农林牧渔并举的综合性农业转变。 农村工业经济发展也十分迅速，在一些沿海地区，工业经济已经成为乡镇国民经济的支柱行业，农业在整个GDP中的占比已经变的十分有限，一些工业发达的乡镇农业产业影响已经是微乎其微。4、农村社会结构的分化即从传统的农村社会逐渐分化出一种新的区域社会范型:乡镇社会。它是介于农村社会和城市社会之间,以乡镇企业为基本生产组织,以非农产业为主导产业,以新型工资劳动者为基本生产者,公共服务设施相对齐全推荐精选,以县镇、其它建制镇、乡政府驻地集镇和工业化(或贸工农一体化)的超级村镇为主要载体,以与其有直接社会经济交换的周边乡镇为区域边界的新的区域社会实体。5、农民发生深刻变化一是农民的职业变化。改革以来,我国农民已分化出多种职业角色,除传统农业劳动者外,还有农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、乡村集体企业管理者、农村社会事务管理者等。二是农民的思想观念变化。崇尚富有文明已成为农民的价值取向;农民的主体意识、权利意识、平等观念、竞争观念等现代思想观念正在不断确立并日益强化,传统的臣民意识、对政府权威的盲目服从和敬畏、官本位意识和等级特权思想正受到强有力的冲击。6、农村社会组织的创新在农村经济市场化取向改革过程中,农民依照一定的社会关系组成的社会团体不断涌现并不断创新。主要有:基层群众组织。村民委员会和村民代表会议两种组织形式的产生使乡村基层组织的建设正逐步走向规范化和法制化的轨道。乡镇工会作为一种基层群众组织在1984年开始出现,现在不少省份的乡镇已完成工会组织的建设。还有共青团、妇联等基层群众组织普遍建立。经济组织。乡镇企业在改革开放后如雨后春笋般地出现推荐精选,异军突起。近年来,乡镇企业通过制度创新,股份制及股份合作制企业和企业集团的数量不断增加。农村市场中介组织随着农业经济结构的转型和农业产业化的推进而出现。其组织形式主要有三种:一是在乡、村、组一级区域建立的社区合作经济组织;二是农民根据自愿原则组成的各种专业性合作经济组织;三是以互惠合同为纽带的贸工农一体化组织。将上述几方面的变化加以简单归类,实际上就是农村经济环境和社会环境的变化。这些变化对乡镇政府的职能提出了新要求,对乡镇政府的工作提出了新任务，要求乡镇政府调整其经济管理职能和社会管理职能的范围与内容,以促进农村生产力的发展,推动农村各项事业的进步。二、目前乡镇政府职能转变的现状为了适应客观环境的变化和现实社会的需要，从20世纪80年代开始，我国进行了多次较大规模的政府机构改革。而在2000年农村税费改革试点开始时，乡镇机构改革作为税费改革的配套措施之一就被提了出来。随后几年，中央对乡镇机构改革不断提出要求。各地按照切实转变乡镇政府职能、努力建设服务型政府和法制型政府的要求，对乡镇政府内设机构实行综合设置，大幅度压缩了乡镇政府机构和人员数量，严格控制了乡镇领导职数，从严核定了乡镇机构编制和财政供养人员数量；同时大规模进行了乡镇撤并工作，推荐精选乡镇政府职能发生了显著变化：实现了政府职能重心的位移;实行了行政管理职能与生产经营职能的分离;政府对农村社会各方面的微观管理职能做了一定程度的转移;开始重塑政府职能,创新政府管理体制;在理顺职能关系,如乡镇与县政府关系、乡镇与村的关系、政企关系、政府部门之间的关系方面取得阶段性成效等。（一）、乡镇政府职能转变存在的问题乡镇政府职能转变虽然取得了一定成效，但与农村行政环境变化发展的客观要求相比，还有相当的差距。1、政府的职能与政府的目标不一致在我国，政府的目标和宗旨就是为人民服务，满足人民群众的生产、生活学习需要，为人民的权利、权益、意志服务。按理说，政府的职能就必须围绕这一目标而配置运作。而实际情况：一是需要取消的职能并未能取消。如一些地方的基层政府从增加财政收入的角度，用行政手段对市场进行封锁和限制，或乱收费、乱罚款，严重阻碍了统一市场的形成。二是应该加强的职能没有得到强化。如当前发展农村经济最需要的信息服务、技术服务、资金服务，乡镇政府基本提供不了。三是强化了创收，弱化了服务。一些政府机关及其所属部门不顾中央三令五申，利用公共权力自办经济实体或接受企业挂靠，直接从事企业生产经营活动，把经济管理职能与经营管理职能合二为一，为部门和小集体谋求福利待遇，影响和危及政府职能目标的实现。推荐精选2、各部门职能尚未得到理顺的问题依然存在近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力，如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整等。对此，乡镇干部戏称为“上级部门垂直了，乡镇政府捶弯了”。在这种体制下，乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力越来越弱，但当某个方面的工作出问题时，上级追究的往往却是乡镇政府的责任。 3、政企、政事、政社职能错位，关系不顺一是乡镇政府与乡镇集体企业关系不顺。中央要求各级党政机关都要与所办经济实体和管理的直属企业脱钩，但目前不少乡镇仍然存在这种情况，即效益好、有发展前途的乡镇集体企业要求政府“松绑”，愿与政府脱钩，而效益差、经营困难的乡镇集体企业则要求政府继续扶持，不愿脱钩。这种情况存在为乡镇政府直接插手干预企业的生产经营活动以借口，导致政企不分。二是乡镇政府与事业单位关系不顺。原先在乡镇设置过多、过散的的事业单位即“七站八所”，经过1998年之后的机构改革，目前已经合并成农业服务中心、文化服务中心等等。但这些中心还远没有走向企业化、社会化，其原有的行政管理职能还没有转移给乡镇政府有关职能部门，其仍然承担着部分行政管理职能，致使乡镇政府与事业单位关系不顺，政事不分。三是乡镇政府与社会组织关系不顺。目前乡镇或多或少地建立了一些学会、协会、研究会、合作组织之类的社会群众性组织，这些社会组织本可以承担一些行业性、社会性、群众性的事务，但由于它们基本上是采用推荐精选“官办”或“官民合办”方式，受政府行政控制程度高，独立运行的机制难以形成，导致政社不分。由于政企不分、政事不分、政社不分，导致乡镇政府职能错位：一些事业单位承担的行政管理职能政府还没有收回来，而一些经营性职能、行业性和社会性职能政府还未归还给企事业单位和社会组织，政府无精力和能力去加强宏观调控。4、政府职能中出现某种虚假现象经过2004年之后的机构改革，乡镇政府机构和人员得到精简。乡镇政府机构一般精简为3至5个，行政人员编制总体精简20。如果从数量来衡量，各地乡镇政府机构改革成效显著。但如果用转变政府职能、改进工作作风、提高办事效率来衡量，各地乡镇机构改革所取得的成效不容乐观。乡镇政府职能出现“假转空转”现象。一是改头换面。有些机构只是更名为某某服务中心，其原有的行政职能并没有转移到其它政府部门中去，仍然行使着政府职能。二是合并同类。对于一些性质有些相同，职能交叉的部门，进行简单的合并同类项，搞合署办公，如将党委办与政府办合署办公。其原有职能并未按现实客观需要作梳理调整。三是虚张声势。这主要体现在政府行使职能的方式上。在不少领导讲话和政府文件中，经常提到依法治乡、依法治镇、依法行政；要求提高运用法律手段、经济手段进行经济和社会管理的能力和水平。而实际情况是，许多部门和工作人员仍然习惯于按推荐精选“红头文件”办事，不按法律办事，该管的不管，不该管的乱管，有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在。一些部门仍然习惯于运用命令、指示、决定等行政手段直接干预企业、农户的生产经营活动，缺乏有效利用经济手段对其进行组织引导。5、政府职能存在诸多薄弱环节各地乡镇政府在农村经济结构调整、社会管理和公共服务职能方面还存在许多薄弱环节。具体有:第一，对经济结构调整尚需强化。目前许多乡镇按照“稳定农业、大力发展工业、积极促进第三产业”的方针，对农村产业结构进行优化，初步搭起一、二、三产业协调发展的产业体系。但还存在许多不合理、亟待解决的问题。首先，各产业之间比例不协调，“瓶颈”问题严重。在三次产业中，第一产业基础仍然十分薄弱，难以支持二、三产业的更大发展；第三产业虽然有了长足的发展，但在社会总产值中的比重不高，在很大程度上制约着一、二产业的发展。其次，在第二产业内部结构不合理。低水平的一般加工业过多，高附加值、高技术含量的行业和产业比重不高。在工业产品的结构上，名、优、新产品少，推荐精选“大路货”产品过多，造成产品积压和能力闲置。再次，在第三产业内部，各行业发展失衡，主要以商贸为主，各地商业饮食服务业发展迅速，金融、劳务、技术、运输、信息咨询、科教等行业发展严重滞后。第二，对外资投向的引导不够。为发展乡镇经济，各地乡镇政府都千方百计开展招商引资活动，重视外资的引入，但在引入过程中往往忽视对外资投向的引导。从统计情况看，外资在乡镇的投资主要投向于劳动密集型加工和娱乐行业，而投向高新技术行业,“三高”农业、基础设施项目、旅游开发、乡镇企业股份制改造等领域极少。这表明乡镇政府在引进外资、利用外资过程中，对外资投向的引导不够，办法不多。第三，城镇规划职能不强。城镇规划是指导城镇发展，建设和管理城镇的重要依据和手段。目前，乡镇政府在城镇规划方面存在的主要问题是：规划设计技术人才奇缺；城镇规划目标相对落后，起点低；对于城镇中长期建设规划重视不够，导致城镇建设混乱和无序现象出现；城镇规划缺乏权威，随意调整城镇规划，乱搞开发区，破坏规划布局，浪费土地资源。第四，环境卫生工作亟待加强。目前乡镇环境管理中存在的问题非常多：一是乡镇工业污染问题。我国现有的乡镇一般都有一些工业企业，特别是经济发达地区的乡镇，乡镇工业企业已成为当地的经济支柱。从总体上看，乡镇工业企业的生产工艺比较落后，设备比较陈旧，物耗和能耗高，导致污染呈上升趋势。遍布各地的小造纸、小水泥、小化工、小纺织、小砖瓦生产，大量排放烟尘、工业废水，引起推荐精选“三废”排放量迅速增加。二是乡村卫生环境脏、乱、差问题。乡村卫生脏乱差的问题在我国农村普遍存在。即使占“全国卫生镇”1/5的江苏省，仍然有不少乡村卫生状况令人堪忧。有关统计表明，目前，江苏农村垃圾人均生产量和构成已接近城市，农业固体废弃物高于工业固体废弃物，化肥日益代替有机肥，不仅造成人和畜禽粪便的严重浪费，并形成了化肥与人畜粪便的双重污染。第五，社会保障体系还很不健全。由于历史的原因，在社会保障方面存在着二元结构。与城镇大多数居民享受着项目齐全、待遇水平较高、稳定而且制度化的社会保障相比，目前农村社会保障项目少，保障水平低，保障具有应急性，缺乏制度化。具体而言，社会救济仍是目前农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险，在农村尚在探索之中，纳入低保的农村贫困人口享受的保障水平较低。总体看，农村人口主要还是依赖于传统的家庭保障，社会保障在全国大部分农村地区只能是提供对家庭保障的辅助保障。随着城镇化进程的加快，农村经济结构的转型，人口政策的影响，以及农村人口结构的逐步老化，农村家庭保障正受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障需求越来越迫切。6、城镇管理缺乏有效性对于城镇发展而言，建设是基础，管理是关键。在某种意义上说，乡镇政府在城镇管理上跟不上城建建设的发展，还缺乏有效的管理手段、措施。如在社会治安上，对外来人口、出租暂住屋的管理缺乏有效的办法；在城镇中存在着乱搭、乱建（包括乱建庙宇、神坛）、乱改（住宅改铺面）、乱摆、乱贴、乱倒、乱停、乱放、乱闯、乱叫（鸣笛）等“十乱”无章的状况；在市场管理上，市场秩序混乱，假冒伪劣现象严重；在土地管理中执法不严，乱占耕地；对名目繁多的涉及公路、交通、国土、城建、环卫等部门的行政执法检查队伍缺乏统一的规范管理。 （二）、存在问题的原因乡镇政府职能转变没有真正到位，其原因是多方面的，既有客观因素的制约，又有主观因素的影响。具体分析，主要有如下因素：1、认识方面的制约推荐精选自农村税费改革以来，党中央和国务院颁发了一系列文件，明确要求“乡镇政府要切实转变职能”，强化服务功能，“适度撤并乡镇”，“精简乡镇机构人员”，“积极稳妥地调整乡镇建制”。但这些文件政策的明确规定并未使人们在乡镇政府在如何改革这一问题上形成一致的看法。时下，围绕乡镇政府改革有三种观点：第一种观点主张将乡镇政府设为县级政府的派出机构，实行“县政乡派”；第二种观点主张在撤并乡镇的基础上继续精简机构和人员，转变乡镇政府职能；第三种观点主张撤销乡镇政府，实行类似于村民自治那样的社区性“乡镇自治”。第二种观点基本上与中央的指示精神一致，第一和第三种观点明显与现行宪法和地方组织法不相符。这两种观点不利于乡镇政府职能转变，起到了消极误导作用。一方面使人们无法充分认识到乡镇政府职能转变的重要性和必要性，以及乡镇政府在职能转变方面已发生的变化；另一方面使人们形成“等一等、看一看”的观望心理。这些消极作用导致人们不能自觉地适应乡镇环境变化的需要转变乡镇政府职能，使人们不愿去分析乡镇政府自身管理中存在的问题，并制定科学合理而又切实可行的转变乡镇政府职能的行动方案。此外，各地领导对转变乡镇政府职能意识不强，重视不够。对乡镇机构如何处置、班子如何配备、富余人员如何安置往往比较重视，而对如何实现和具体实施乡镇政府职能转变考虑不多，研究不够，缺乏有力措施，从而阻碍了乡镇政府职能的转变。推荐精选2、传统政府职能体系的惯性影响乡镇政府职能转变是在传统政府职能体系基础上进行的，它必然受到传统政府职能体系惯性的影响。传统政府职能体系是在长期计划经济体制下形成的，是与计划经济相适应的。计划经济体制决定了传统政府职能体系具有如下特点：在职责范围上无所不包；在管理对象上以直接抓经济为主；在职能行使方式上以行政手段为主；在职能行使性质上以控制为主；在职能行使主体上是“大政府、小社会”。现在，乡镇政府职能体系要与社会主义市场经济体制相适应，就必须实行政企分开、政事分开、政社分开，建立独立的市场主体，实现权力主体、责任主体与利益主体的多元化。这就需要各地乡镇政府及其工作人员从观念上、职责范围上、管理对象上、工作重心上、工作作风上都要来一个相应的转变。但由于传统政府职能体系惯性作用，使这种转变难以在短期内迅速彻底完成。因而在乡镇管理过程中不可避免地带有传统的、经验计划管理的痕迹；在城镇规划上目光短浅，急功近利；在城镇经济建设上只注重经济效益，不讲环境效益、社会效益；在基础设施建设上只重视与生产有关的基础设施建设，忽视与群众生活有关的基础设施建设；在农村经济管理上只重行政命令手段的运用，而忽视经济、法律手段的运用。推荐精选3、政府机构设置方面的影响政府职能转变不是抽象 地对政府职能进行分解、综合、转移等，它与政府机构的设置调整是密不可分的有机整体，两者是互动关系。因为职能是机构设置的重要依据，机构是职能的载体，凡是政府职能范围内的事务都要相应的机构来管理。总体看，伴随农村税费改革的深入，各地乡镇政府职能不断收缩，机构进一步精简，目前一般只设3至5个综合性办事机构。但从具体地方来看，乡镇政府职能机构的设置还不完整配套，功能还不完备齐全。如有的乡镇设置综合性办事机构，缺乏相应的机构来承担信息引导、环境保护、卫生、义务教育、土地流转等方面的专项职能，致使这些方面的工作没人抓，出现职能真空地带。有的乡镇政府职能机构设置存在职能交叉、重复现象。如农业管理设有农林水办公室和农业服务中心两个机构。工业管理设有经济发展办公室和企业服务中心两个机构。这种设置不仅容易造成力量分散，影响工作效能，而且也不利于政府职能转变，提高对农村综合服务的能力。4、政府机构改革缺乏整体性方案，上下断层这是乡镇政府职能转变难的一个重要原因。机构改革涉及上下左右，方方面面，本应上下联动，整体推进，然而实际情况却是上下断层，形成推荐精选“下改上不改，越改越难改”的格局，条条与块块改革不同步，带来“你转它不转，越转越空转”的局面。目前各地乡镇政府机构一般设3至5个综合性办事机构，与上级政府的职能部门基本不对口。为了得到上级部门即条条手中掌握的专项经费，不少地方乡镇的综合办事机构不得不加挂或保留某某牌子，以求得与上级机关一一对口。这样不仅影响了乡镇政府职能的转变，而且很容易引发新的机构膨胀。5、上下左右关系尚未理顺乡镇政府职能转变是在一定社会组织系统中进行的，它不可避免地受到社会组织系统的制约和影响。社会组织系统是一个关系系统。在这个关系系统中，围绕某个组织就会出现上下左右的关系。就乡镇政府上下左右关系看，目前尚未理顺。在上下关系上，首先，乡镇政府与县级政府关系不顺。主要表现在：一是乡镇政府与县级政府的职权关系不顺。目前县级政府及其部门权限过于集中，管得过死，使乡镇政府缺乏作为一级政府应有的自主权。由于它的决策和其它一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，乡镇政府在很大程度上成为县级政府的派出机构。二是乡镇政府与县级职能部门关系不顺，即条条与块块关系不顺。乡镇政府组织机构中的许多机构是县级政府职能部门的派出机构，如乡镇的推荐精选“七站八所”，它们的业务、人员、经费归县级政府职能部门管辖。在这种条块分割的体制下，乡镇政府不具备对各项工作进行全面、综合安排和调控的能力，并且常常与上级部门发生冲突。其次，乡镇政府与村民委员会关系不顺。现行的村民委员会组织法明确规定，乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导、协助与被协助的关系。而按照地方组织法的规定，乡镇政府有管理本行政区域内的经济、文化和其它社会事业等行政工作的权限。依此可以推断，乡镇政府有权管理村民委员会职权范围内的事务，这就是说，乡镇政府与村民委员会的关系是管理与被管理的关系，由此导致现实中的乡镇政府常常对村民委员会发号施令和硬性下达指令性任务。可见在现阶段两者的关系还没有完全理顺。左右关系方面，主要是乡镇党委、政府、人大关系不顺。按照党章、宪法和地方组织法的规定，乡镇党委与乡镇人大、乡镇政府的关系是领导与被领导的关系，乡镇人大与乡镇政府是决定与执行、监督与被监督的关系。但在现实中，三者的关系并不顺畅。在乡镇，目前比较普遍的情形是党委与政府没有明确的职能分工，党委的领导职能与政府的行政职能实际上是合二为一的，人大主席团严重“虚化”，处于可有可无的状态。在县乡两级政府之间事权划分不清、条块关系不顺、乡镇党政一体化、乡政村治关系矛盾的情况下，乡镇政府职能转变不可能真正到位。6、市场经济发展状况方面的制约从总体上看，我国目前社会主义市场经济还处于建立和发展过程中，还不完善。从农村情况看，一是商品市场发展较快，但要素市场发育缓慢。有的刚刚建立，还很不完善；有的则还没有形成。二是市场规范很不完备。主要法律不健全，实施细则不完善、系统和配套，执法不严的现象普遍存在。三是各种新的运行机制还在形成过程中。如政府对经济运行的综合协调机制、市场主体的决策机制、政府与企业之间的沟通机制等。在很不完善的市场经济条件下，企业还离不开政府，企业厂长、经理在市场中不能解决的问题，最终还得找政府有关职能部门和乡镇政府解决。三、乡镇政府职能转变的目标任务乡镇政府职能究竟转向何处，其目标是什么，如何定位？这是一个重大的理论问题和现实问题，也是没有现成答案的问题。笔者认为，要转变乡镇政府职能，就必须确定其职能转变的目标，而要正确制定其目标，首先必须弄清其目标定位的基本依据。（一）、乡镇政府职能转变目标定位的基本依据1、社会主义市场经济对政府职能的要求目前，社会主义市场体制在我国已初步建设，正在逐步完善之中。建立和完善社会主义市场经济体制对各级政府提出了新要求新任务，各级政府必须遵照执行。这些要求的任务是：一要培育和完善市场，包括培育市场体系。规范监督市场运行，培育完善市场主体。二要加强信息引导。及时准确发布和传递各种信息，引导部门、地方、企业、个人进行合理决策。三要对微观经济进行规制。如保护和促进平等竞争，劳动保护，自然环境保护，质量规则。四要强化宏观调控。如提供基础设施，规划引导，制定政策。五要搞好国有资产管理。六要建设社会保障制度。推荐精选2、国务院机构改革的总体要求中国是单一制国家，地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。因此，国务院对机构改革的原则要求，地方各级政府必须贯彻落实。2003年3月6日国务委员兼国务院秘书长王忠禹在十届全国人大一次会议上作关于国务院机构改革议案的说明。王忠禹介绍，国务院机构改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个体表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。王忠禹说，要进一步转变政府职能。转变职能是深化行政管理体制改革的关键。不论是新成立的部门，还是其它部门，都要进一步转变职能，改进管理方式，推进电子政务，减少行政审批事项，规范行政审批行为，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。推荐精选3、乡镇政府职能的特殊性乡镇政府职能与高层政府职能相比有其特殊性。一是以执行性能为主。它主要负责执行中央的方针政策和上级政府的决定、指令、命令。其主要工作就是结合自己的实际情况执行上级的决策，尽管它也有一定的决策权，但这种决策是执行中的决策。二是以微观管理为主。它所面临的都是具体的行政事务，与人民群众直接相连，服务职能更具体、更广泛。乡镇政府职能与城市政府相比有其特殊性。乡镇是农村地区的基层行政区域和基层行政单位，虽然它也管辖城镇，但主要是广大农村，因此，两者在职能上有明显差别。这种差别主要表现在乡镇位于大中城市之未，广大农村之首，其承担着双重职能。一方面要大力发展工商业和乡镇企业，加强城区建设管理；另一方面又要搞好农业产业化建设，调整农村经济结构。而城市政府的职能重点和职责任务主要在于城市的规划、建设与管理上。推荐精选4、乡镇政府职能体系现状在乡镇政府现有的职能体系中，哪些应该强化，哪些应该弱化，哪些应该转移，哪些应该重新分解，哪些应综合，哪些职能应该补充进来等等。只有弄清现有职能体系现状，进行实证分析，乡镇政府职能转变才能有的放矢。因此，乡镇政府职能体系现状是确立其职能转变目标的现实依据。（二）乡镇政府职能转变的目标定位根据社会主义市场经济对政府职能的要求，参照国务院机构改革的总体原则，结合乡镇政府职能的特殊性和乡镇职能体系的现状，乡镇政府职能转变应该包括如下内容：1、由全能政府转向有限政府，构建“小政府、大社会” 原有的乡镇政府职能是在传统计划经济体制下形成的。由于受传统体制的长期影响，目前乡镇政府的职能范围和职能内容仍十分广泛。不仅直接管理行政区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育等事业，而且负责管理企事业单位，甚至更为具体的领域。由宏观领域直接延伸到微观领域，以大包大揽的方式把该管和不该管的全部管了起来。这种无所不在、无所不能的全能政府，越来越成为社会生产力发展的障碍。其主要问题是：一是造成政企、政事不分，把行政机关、企业组织、事业单位等不同性质的组织职能混淆在一起，使乡镇政府成为唯一的权力和责任主体。二是造成宏观调控失控。由于乡镇政府包办代替了企事业单位等各种社会组织的职责，把过多的社会责任和企事业单位的具体事务矛盾集于一身，从而使政府无精力和时间去顾及本行政区域内的经济结构调整与优化，生产力的合理布局，经济效益的整体提升，人口、资源、环境协调履行等问题，导致宏观管理失控。三是由于政府权力进入市场，使市场在资源配置中的基础作用难以发挥。针对这些问题，乡镇政府职能转变的主要目标之一应当是从全能政府转向有限政府，建立推荐精选“小政府、大社会”。有限政府应当是有所为有所不为的政府。有所为是指政府要积极主动地承担起执行国家宏观调控政策的职责，在国家宏观调控下担负保持本区域社会经济稳定运行并不断发展的任务。有所不为是指政府把属于市场、企业和社会组织的职能逐步转移出去，由市场、企业、社会组织承担，把政府专业经济管理部门逐步改组为不具政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织，从而实现“小政府、大社会”。2、由部门管理转向行业管理部门管理是指政府专业经济管理部门对本部门内的企业实行直接管理的传统的管理模式。这种管理模式造成政企不分，导致部门分割、条块分割、部门利益膨胀，企业之间正常的经济联系被人为地分割；造成重复建设，各种资源不能得到优化配置，导致规模不经济。在市场经济条件下，这种管理模式必然要被打破，要被行业管理取而代之。行业管理是由一定的组织机构运用各种资源对社会各类行业施加影响，以达到既定的宏观社会经济发展目标的各种活动和全部过程。其特点是：管理对象是行业，不直接管理企业；管宏观，不直接管理微观；管全行业，不仅仅是管理本部门系统内的行业企业；实行大行业管理。它有利于政企分开，既可使微观管活，又可使宏观管住，有利于宏观调控目标的实现。目前，乡镇政府经济部门仍一身两任，既担负行政管理职能，又担负所属企业管理职能。这与市场经济发展的要求不相适应。因此，乡镇政府职能转变目标之一应当是从部门管理转向行业管理。政府行业管理部门的主要职责是：根据国家的产业政策，制定本区域行业发展规划和行业发展政策，引导本区域产业产品结构调整，维护行业平等竞争秩序。随着本区域行业协会的发展壮大，市场机制不断建立完善，政府应逐渐把行业管理的职能转移给行业协会行使，最终以行业组织管理为主，政府管理为辅。推荐精选3、由控制行政转向服务行政控制行政是与传统计划体制相一致的管理社会经济的模式。其特点是：整个社会处于政府机关高度控制之下，社会公众是政府机关的附属物，它们之间的关系是命令与服从的关系；政府对一切管理领域几乎都运用强制性行政手段，通过下达计划、指令的方式进行；社会公众的活动事无巨细，都要请示、报告、审批。这种管理模式使社会缺乏自主性、能动性，抑制了社会活力和人的创造性，也是政府机关背离了为社会服务、为人民大众服务的宗旨和目标。在市场经济条件下， 必须改革这种单一的、纵向的、垂直的管理模式，实行服务行政管理模式。服务行政管理与控制行政管理相比，具有两个不同的特点：一是社会公众与政府是一种新型关系。即政府掌舵，社会公众只划桨；政府行为的目的在于使社会公众满意，社会公众行为动机是为了获取自身利益。二是把社会公众置于主体地位。政府行使公众权力以公众利益为出发点，以人民群众高兴不高兴，答应不答应，满意不满意为出发点和归宿。目前地方各级政府包括乡镇政府服务农民，服务农业、服务农村的意识比较淡薄。推荐精选“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象依然存在。在一些地方的党委政府提出某某年为“服务基层年”，要求各级领导要深入基层调查研究，倾听群众呼声，了解群众疾苦，服务群众，服务基层，切实解决群众关心关注的热点难点问题，为群众办好事、办实事。应该说，这仅仅是服务行政中转变工作作风一个方面的内容，更主要的是应着眼于各级政府包括乡镇政府服务职能的发挥。在市场经济条件下，政府提供的根本服务是市场建设，即培育市场、调控市场、完善市场、拓展市场。4、由随意行政转向依法行政在乡镇政府行政过程中还存在在许多随意行政的现象。该管的事不管，不该管的事乱管，乱办事，事乱办。如城镇和乡村环境卫生的“脏、乱、差”现象，乱占耕地，乱搞开发区，“乱收费、乱摊派、乱罚款”的三乱现象即是证明。随意行政的原因是多方面的。至少有：许多管理制度虽已建立，但不完善；有的管理制度则根本就没有建立，如有的地方农村电价管理、财务管理混乱；行政人员有法不依、执法不严；执法队伍整体素质不高；领导干部运用法律手段管理社会和经济的能力不强；干部群众的法律意识淡漠等。这与整个国家形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制不相适应。因此，乡镇政府职能转变必须从随意行政转向依法行政、制度行政。按照依法行政、制度管理、提高素质的要求，着力改革行政管理的方式和方法，使政府行政权力规范运作。建立和健全各项法规、制度是一项极为艰巨的工作，要把各项制度建设同解决农村各种管理服务等方面突出问题结合起来，促进各项工作走上法制化的轨道。推荐精选5、由权威管理转向民主管理目前，由于政治民主化程度和民主政治运行机制还不高、不畅。乡镇政府管理基本属于权威管理模式，即主要靠政府的行政权力和少数人的力量和威望来推行政务，实现管理目标。实践证明，这种管理模式不符合社会主义市场经济发展的要求。一是弱化了公民的主体意识、自我意识和责任意识；二是有违“中华人民共和国一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的宪法规定；三是不利于乡镇民主政治的发展。随着市场经济的不断发展，客观上要求摒弃这种权威管理方式而代之以民主管理方式，使公民个人或团体通过一定的途径和形式参与乡镇管理活动，向乡镇政府提出各种利益要求和建议，行使当家作主的权利。这有利于减少行政决策失误，科学管理乡镇；有利于监督乡镇政府及其公务人员的行政行为，推动廉政建设；有利于增强公民的主人翁责任感，推进行政决策的实施；有利于促进乡镇民主政治的发展。民主管理要求乡镇政务活动公开、透明，领导有民主意识、民主作风，有科学的民主程序。由权威管理转向民主管理，既是经济发展的要求，也是社会发展的进步的体现。6、由单一农业行政转向综合协调行政推荐精选从1998年开始，我国各地先后开展乡镇撤并工作，即把一般乡镇合并到中心镇、经济实力弱的合并到经济实力强的乡镇、小的合并到大的乡镇、新的合并到老的乡镇。经过7年的行政区划调整，乡镇政府所处的行政环境与之前相比已有所不同。一是其工作经济基础明显增强。表现为乡镇工业总产值占乡镇社会总产值的比重大幅度提高。二是城镇人口增加，城镇建设初具规模。三是传统农业向现代农业转变的步伐加快。在一定程度上说，目前乡镇政府所处的行政环境呈现中性状态，即其经济社会文化环境兼有城乡两个方面特点，它既不同于传统意义上的乡村环境，有不同于现代意义上的城市环境，表现出非城非乡又亦城亦乡的特点。由于客观行政环境已经发生变化，乡镇政府职能必然要由过去的单一农业行政转向综合协调行政。这就要求乡镇政府改变其行政决策体制，调整职能部门及其内设机构的职能，从人员素质、组织形式与管理方法等方面发挥综合协调作用。既要注重城镇管理和工商业的发展，树立以城镇发展为中心的理念，又要大力发展农村二三产业和“三高”及乡镇企业。在制定中长期规划和年度计划时，特别要做好统筹兼顾工作，处理好城区与村镇硬件建设之间、三次产业之间、工业经济和农业经济之间、经济与人口环境资源之间、城乡市场之间、三个文明建设之间等方面的利益与协调关系。推荐精选7、由直接行政转向简接行政过去，在高度集权的行政管理体制下，无论高层政府还是基层政府，都过分重视社会生活、经济生活的微观层面，对社会经济组织包括企事业单位实行直接管理的方式，习惯于对企事业单位分指标、分物资、分人员、分钱财等。这种直接行政的结果是导致众多行政机构的设立，机构重叠，职能内容庞杂，运行紊乱，政企政不分，政府内部职能交叉重复，相互扯皮，效率低下等问题和弊端。这已不适应社会主义市场经济发展的需要。因此，乡镇政府职能转变必然要从直接行政转向简接行政。间接行政是政府政府运用经济的、政策的、法律的手段及信息指导和适当的行政手段，通过市场机制实现对社会活动、经济活动的诱导和调控，使社会各种组织运行符合社会经济发展的总目标。8、由个别行政转向一般行政过去，乡镇政府管理本辖区的日常经济社会运行的主要方式是一事一议、一事一批的方式。这种管理方式往往带有很强的主观色彩，容易受到各种关系和利益的影响，如部门间关系、人际关系、上下级关系和个人利益、部门利益等，无法做到对“顾客”一视同仁。一般行政是按照清晰完备的、公开的、面向整个社会普遍适用规范化的方式来管理社会和经济事务。这种管理方式有助于提高行政人员的行政水平，最大限度地保证行政管理的公正和公平，增加社会公众对政府的认同感，从而提高行政管理的有效性。个别行政转向一般行政是乡镇政府行政管理从不成熟走向成熟的重要标志。推荐精选（三）乡镇政府职能转变的具体措施为加快乡镇政府职能转变的步伐，在当前和今后一个时期采取以下措施：1、加快有关乡镇政府职能法律规范的创制，规范乡、镇政府职能，为乡镇政府职能转变提供法律依据按照党的十五大提出的“实现国家机关机构组织、职能、工作程序法定化”的要求，在已出台中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法（2004年10月27日修订）和各部门“三定”的基础上，应尽快制定有关乡镇政府职能、部门机构的职能及行政管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规。同时，还应制定有关乡镇政府职能法律法规的实施细则。如村民委员会组织法规定乡镇政府有权指导村委会的工作，但未对乡镇政府这一职能权限的范围和内容做出明确的法律规定，致使目前各地地方政府与村委会的关系不是指导关系而是领导关系。这种状况既影响乡镇政府职能的发挥，也使村委会不能充分发挥自治作用。因此，有必要制定详细而慎密实施细则。推荐精选2、加强乡镇政府机构建设，为乡镇政府职能转变提供组织保证机构是职能的载体。乡镇政府职能转变不是抽象地对乡镇政府职能进行分解与综合、保留与转移、增加与减少等，它与乡镇机构建设密不可分。目前，在乡镇机构建设上，一是理顺乡镇的职权关系。县级政府要进一步下放权力，改变乡镇政府缺权、少权的状况。与此同时，建设相应的权力监督约束机制。改革调整县级政府主管部门派驻乡镇机构的管理体制，健全乡镇政府职能。凡能下放给乡镇的，要坚决下放；实行县级主管部门与乡镇双重管理的机构，要尽量以乡镇管理为主；对垂直管理部门设在乡镇的机构，乡镇也应加强对它们的监督。二是优化乡镇政府机构设置。按照需要、精简、统一、效能原则，对下放的派驻机构和属于政府序列的机构实行分化重组。具体而言：实行政企分开，将乡镇现有的农工商联合总公司、工业公司、房地产公司等从乡镇政府序列中分离出去，将其改组为不具有政府职能的经济实体，或改为乡镇人大授权经营集体资产的单位或自律性行业管理组织，把原有的行政管理职能移交给乡镇政府。实行政事分开，进一步推进农业服务中心、文化服务中心之类的事业单位走向企业化、社会化，将其原有的行政职能统一由乡镇政府承担。在实行政企、政事分开的基础上，重组乡镇政府机构，强化政府的信息咨询、综合协调。执法监督等部门的职能。推荐精选3、积极培育发展农村社会组织，将农村社会能量组织化、秩序化按照“小政府、大社会”的现代管理目标模式，在精简机构的同时，积极培育和发展相关社会组织。一是政府主动“瘦身”，放权于社会。把不该管、管不好的事情，根据可能，逐步交给社会组织去办。二是拆除“官办”门槛，坚持以民间组织为主。对于官办行业协会、中介服务等机构，应纳入行政体制和事业单位改革中，按市场经济发展要求，将需要政府办的服务机构全面规范，净化职能，脱掉行政色彩，完全依据法律法规和市场规则运作。对于适合民间办的，应借鉴国企改革经验，全面进行体制转换，逐步实现民办化。同时，在人才政策、财政政策、信贷政策等方面给予适当优惠，扶持民间社会服务组织的发展。三是由小而大，在发展中整合。乡镇政府面向农村培育社会服务组织，应根据相关资源条件，由小抓起，由不规范的雏形抓起。农村中以能人带动型、专业户集聚型的专业协会、研究会，为农户提供信息、技术、供销等服务。四是以城带乡，统筹推进社会服务组织发展。设在大中城市的服务、培训、监督、公正、认证等社会服务机构，应面向周围农村扩张服务网。推荐精选4、改革政府审批制度，大力清理和减少现有行政性审批事项对确实需要审批而不涉及全局范围事务的审批事项，要尽可能下放给基层；对依法保留的审批事项，要改进审批方式，规范审批程序，简化审批环节。同时建立健全行政审批的监督约束机制。只有制定并落实相应的转变措施，乡镇政府职能转变才能取得实效。 （注：可编辑下载，若有不当之处，请指正，谢谢!） 推荐精选