未成年人犯罪暂缓起诉制度3概要

摘要暂缓起诉是指对于具备起诉条件的刑事案件，检察机关根据公共利益的需要以及犯罪嫌疑人自身情况、案件性质等决定对犯罪嫌疑人暂时不予起诉，要求其在一定期限内履行规定的义务，如果犯罪嫌疑人在限定的期间内履行了规定的义务，检察机关就不再对其起诉，诉讼程序随之终止；如果犯罪嫌疑人在规定的期限内不履行规定的义务，检察机关就要对其进行起诉，要求法院追究其刑事责任。我国立法中没有关于暂缓起诉制度的明确规定，但在司法实践中已经出现了一些对特定群体适用暂缓起诉的实例，实践的先行呼吁立法的改革。鉴于暂缓起诉制度的重大现实意义，笔者赞同在我国刑事诉讼中确立这一制度。任何法律制度的产生都要有一个循序渐进的过程，制度本身的合理性与社会公众的接受程度都是制度能否得以确立的重要影响因素。由于未成年人的心理和生理特征与成年人有很大差异，本着对未成年犯进行“教育、感化、挽救”的原则，也出于帮助未成年犯更快地回归社会等方面考虑，本文认为暂缓起诉制度仅适用于未成年犯，一方面能够体现出对未成年人权益的特殊保护，另一方面也能够适应社会公众的心理接受能力。当前， 各国都在被未成年人犯罪的问题所困扰。有关犯罪研究表明：初次犯罪年纪越小，再次犯罪可能性越大；再次犯罪的次数越多，终止犯罪的可能性越小。所以， 当一个孩子触犯刑事法律进入司法程序后，司法机关给予他（她）怎样的对待，能否使他认识到自己的错误，防止出现破罐子破摔的心理，对这个孩子的人生有着很重大的影响。为此我国中华人民共和国刑事诉讼法修正案第 271 条至 273 条专门规定了对于未成年人犯罪暂缓起诉制度，在维护未成年人益、 贯彻对未成年人的教育感化挽救方针方面发挥着重要作用。但该制度还存在适用案件范围过窄、适用程序条件不明确、考察机制不合理的缺陷。关键词： 暂缓起诉；未成年人犯罪；预防； 社会调查报告；考察帮教；刑事和解；引言预防和控制未成年人犯罪是社会各界广泛关注的课题。近年来青少年犯罪率的居高不下、犯罪呈低龄化的走势，使我们不得不审视原有的未成年人犯罪预防体系，再度寻找防范未成年人犯罪的利器。正当我们苦苦求索时，司法实践中一种全新的未成年人犯罪暂缓起诉制度进入我们的视野。未成年人犯罪暂缓起诉制度是一次大胆的尝试和创新。当然， 这一制度目前还处于局部的试行之中，许多操作性的具体环节还有待探索。因此，对试行中的未成年人犯罪暂缓起诉制度进行一些分析和探讨，对完善此项制度及预防犯罪有积极的作用。当代多数国家在保留起诉法定主义的合理因素的基础上， 采取了起诉便宜主义。对于未成年人犯罪，国外的实践经验是依据起诉便宜原则不起诉、暂缓起诉或直接签署社区服务令。国外多年的司法实践表明，未成年人暂缓起诉制度是可行的，并且对挽救和教育未成年人收到了良好的社会效果。 我国完全可以借鉴并设立这一制度。同时， 国际刑事诉讼的发展趋势是注重公共利益及刑罚的相适性，强调犯罪的特殊预防，体现公平正义。设立未成年人暂缓起诉制度恰恰顺应了国际刑事诉讼的发展趋势。我国著名的未成年人保护领域专家、 青少年法律援助与研究中心主任佟丽华认为，改革举措要本着对违法犯罪未成年人实行“教育、感化、挽救”的方针，有利于综合矫治违法犯罪的失足青少年， 具有更多的人性化和人情味色彩，与未成年人司法保护制度的国际潮流接轨。一、未成年人犯罪暂缓起诉制度简述（一）暂缓起诉的概念所谓暂缓起诉，是指检察机关对犯罪嫌疑人暂时不予起诉，要求其在一定期限内履行一定义务，如果犯罪嫌疑人在规定期限内履行了规定的义务，检察机关就不再对其起诉。（二）未成年人犯罪暂缓起诉制度简述未成年人犯罪暂缓起诉制度是检察机关为完善公诉程序，更好的保障未成年人合法权益、挽救和教育未成年人而作的有益探索。未成年人犯罪暂缓起诉制度是检察机关起诉自由裁量权的具体体现，指检察机关对于未成年人犯罪较轻或所起作用不大、社会危害性较小的案件，如果犯罪嫌疑人有实质性的悔罪表现，本着挽救和教育未成年人的原则、结合具体案件和实体法的规定，确定相应的考察期， 考察期满后如果犯罪嫌疑人没有危害社会的行为就作出不起诉决定的一项公诉制度。 暂缓起诉实质上是在起诉和不起诉之间增加了一个缓冲期，对不起诉附加了在一定期限内考察的条件，体现了检察机关对于未成年人犯罪案件处理的慎重性， 同时也体现了检察机关起诉自由裁量权的人性化，使刑事诉讼符合维护公共利益的目的。（三）暂缓起诉制度试行的成效对未成年人犯罪适用暂缓起诉，近年来有许多地方都在试行，但是对未成年人犯罪适用暂缓起诉是否符合法律、是否应当广泛适用，目前还存在着三种不同的观点：赞成说、反对说、谨慎说。“赞成说”认为对未成年犯罪嫌疑人实行暂缓起诉制度是积极可行的。理由是： 第一， 它有利于检察机关对未成年人犯罪案件作出正确处理。鉴于未成年人生理、 心理的特殊性，实行暂缓起诉制度，检察机关可以增加一段全面考察的时间，考察期满后再作决定，其法律效果和社会效果会更好些。第二，有利于对未成年人犯罪嫌疑人的帮教，预防其再犯罪。第三，符合诉讼经济原则。实行暂缓起诉制度，使未成年人轻微刑事案件能够依据犯罪情节轻重和悔改情况，在审查起诉环节作出是否进入下一个诉讼环节的决定，使不该进入审判程序的案件适时终止，有利于缩短诉讼时间，减少诉讼投入，提高诉讼效率。“反对说”认为，暂缓起诉严重违法，应当予以禁止。理由是：第一，暂缓起诉并没有法律依据，属于“违法试验”。我国刑事诉讼法对审查起诉后作出的决定只规定了提起公诉、不起诉、 退回补充侦查三种处理方式，并没有规定可以作暂缓起诉。第二， 它是检察机关对起诉自由裁量权的滥用。检察机关在没有法律依据的情况下，将特定的未成年人涉嫌犯罪案件暂缓起诉，不利于打击犯罪，有损于检察机关公正执法的形象。第三， 它违反了公诉权的实质内涵，造成对审判权的侵犯。公诉权是一种诉权，其基本职能是控诉，这就意味着检察机关不能对案件作出实体处理。第四。 它违背了罪刑法定原则，混淆了实体法与程序法的关系，并造成与缓刑适用的冲突。“谨慎说”认为， 制度创新永无止境，积极谨慎地探索适用暂缓起诉制度应当予以支持。笔者赞成第三种观点，检察机关探索未成人犯罪案件暂缓起诉制度，目的在于实施“教育、感化、挽救”的方针，最大限度地避免在未成年人身上留下刑事犯罪记录。在我国的现行法律中确实没有暂缓起诉的直接规定，就此而言应当采取谨慎的态度，但是法律也不是一成不变的，与时俱进理应包括法律制度在内。按照我国目前的刑事诉讼法，检察机关确实只有提起公诉、不起诉、退回补充侦查三项可供选择的权力，在不起诉的范围内也只有法定不起诉、酌定不起诉、 因证据不足不起诉的选择权。酌定不起诉是国家授予检察院行使的起诉裁量权，具体法律依据是刑事诉讼法第一百四十二条第二款的规定： “对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。 ”显然， 刑事诉讼法第一百四十二条第二款是授权性规定，而非禁止性规定，人民检察院有权以此为据探索如何实施不起诉的决定。所谓 “人民检察院可以作出不起诉决定”，并没有规定检察院的不起诉权一次用尽，检察院所说的暂缓起诉实际上是对不起诉附加了在一定期限内进行考察的条件。对现有的不起诉制度是否可以附加条件、应当如何附加条件本身属于制度创新的探讨，是完全应当允许的。实践证明，检察院决定的暂缓起诉与法院作出的判处缓刑两者之间存在差别： 检察院在缓诉考察期内对缓诉对象进行考察，可以为未成年的犯罪嫌疑人提供一个有条件的免受审判的机会，可以达到暂缓起诉教育、感化、 挽救未成年人的目的。而人民法院对未成年人犯罪案件的审判虽然也可能作出宣告缓刑的决定， 但是， 缓刑毕竟是对刑事犯罪的认定与处罚裁量，有可能影响未成年今后的健康成长。二、未成年人犯罪暂缓起诉制度的价值未成年人犯罪暂缓起诉制度是起诉制度创新的产物，是法学理论与我国司法实践结合的产物，也是检察改革中锐意探索的产物。从理论和实践两个角度看，未成年人犯罪暂缓起诉制度都是控制和预防犯罪的有效形式。在今后的司法实践中，推广未成年人犯罪暂缓起诉制度势在必行。（ 一 ）符合未成年人犯罪预防的立法精神我国刑法的基本原则是教育为本、惩罚为辅。刑法第十七条规定，已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。这些都体现了我国刑法“教育、感化、挽救”未成年人的立法原义。同时，刑事诉讼法规定了不起诉的具体情形， 未成年人犯罪暂缓起诉制度所涉及的未成年人犯罪案件一般属于相对不起诉案件。而刑事诉讼法对不起诉的决定和宣布期限没有明确规定，这样就给检察机关留出了自由裁量的余地，可以实施未成年人暂缓起诉制度。（ 二 ） 犯罪预防体系重要的组成部分犯罪预防的目的是 “避免犯罪程度扩大或防止犯罪的进一步增长”。 犯罪预防是通过一定手段干预越轨行为者，防止其犯罪。通过暂缓起诉这一司法手段，给予失足的未成年人一定的威慑，同时结合多种社会力量对青少年的道德、心理、行为进行矫正。未成年人犯罪暂缓起诉制度的最终目的是控制这些失足未成年人， 避免他们的行为再度越轨。从这一角度看，未成年人犯罪缓诉制度符合犯罪预防理论的要求，无疑将是我国犯罪预防体系中一个行之有效的组成部分。（三）社会综合治理的现实体现随着社会文明的发展，犯罪预防工作的重要性日益突现。控制和预防犯罪虽然是司法机关不可推托的职责，但单纯依靠司法机关的力量、单纯依靠司法手段来预防未成年人犯罪，不过是杯水车薪。现代犯罪预防需要社会综合治理，需要编织起一张严密结实的大网，需要全社会各司其职、分工合作、协同作战。而未成年人犯罪暂缓起诉制度正是对犯罪预防综合治理的一次探索和尝试。此项制度旨在调动司法机关、社区、学校和家庭各方面的力量，从不同的切入点、不同的角度， 以不同的方法教育和引导失足少年。其成功之处在于它综合运用了多种社会力量参与犯罪预防工作，以便相互弥补不足，发挥最大的合力。因此，未成年人犯罪暂缓起诉制度是犯罪预防综合治理的体现。（四）符合中外司法实践的需要暂缓起诉制度追求刑事追诉的目的性和合理性，许多国家将暂起缓诉制度适用于未成年人犯罪。例如德国刑事诉讼法第153条规定了起诉保留，即暂时不提起公诉，在规定的保留起诉期限内检察官观察行为人暂缓起诉后的生活行为情况， 以决定是否再起诉。日本则采用了起诉由于附保护观察制，即为了鼓励犯罪嫩疑人更生及预防再犯而将犯罪嫌疑人交付保护管束，如果行为人违反保护管束的规定， 检察官就撤销原来的暂缓起诉决定而再行起诉。免于起诉是人民检察院对犯罪嫌疑人进行实体处理的一种方法。由此可见，暂缓起诉已在许多国家司法实践中运用。在我国， 起诉工作也面临着改革，未成年人犯罪暂缓起诉制度是司法实践探索和努力的方向。2000年初，最高人民检察院审查起诉厅厅长姜伟在谈到2000年工作时着重提到未成年人犯罪案件审查起诉工作的改革， “对未成年人犯罪不起诉的条件可适当放宽，探索对未成年犯罪嫌疑人暂缓起诉的做法”。 1从以上分析中我们不难看到，未成年人犯罪暂缓起诉制度无论从理论上还是实践上，都有存在的合法性、合理性、必要性。在我国司法实践中，未成年人犯罪暂缓起诉制度应占有一席之地, 随着探索的深入、实践的推广，这一制度在控制和预防未成年人犯罪方面，必将日益发挥无可比拟、不可替代的作用。三、未成年人犯罪暂缓起诉制度的构建与完善未成年人犯罪暂缓起诉制度作为起诉改革的全新产物，还处于实践摸索和经验积累阶段。由于尚未形成固定模式，许多细节还有待逐渐完善。（一）未成年人犯罪暂缓起诉制度呼唤强有力的立法支持目前试行未成年人犯罪暂缓起诉制度，其依据是我国未成年人保护法和预防未成年人犯罪法中所确定的“教育为主、惩罚为辅”的基本原则。但是我国立法对未成年人犯罪暂缓起诉制度没有明确规定，对未成年人犯罪暂缓起诉制度的程序也没有明确的规定。从长远看，未成年人犯罪暂缓起诉制度将是我国犯罪预防体系中不可少或缺的一部分。因此， 以立法的形式为未成年人犯罪暂缓起诉制度提供法律依据、以立法的形式规定未成年人犯罪暂缓起诉制度的各种实体和程序细节，已势在必行，为未成年人犯罪暂缓起诉制度呼唤强有力的法制保(二)未成年人犯罪暂缓起诉制度的适用条件有待明晰未成年人犯罪暂缓起诉制度首先必须明确适用范围。有的检察机关在试行中规定了暂缓起诉的适用范围：一是犯罪情节轻微；二是犯罪时未满十八周岁，情节较轻微，无犯罪前科；三是在共同犯罪中起次要或辅助作用，依法可能判处三年以下有期徒刑、管制、 拘役。 但这一表述还未科学完整地概括未成年人犯罪暂缓起诉制度的适用范围。首先， 三个条件是选择性要件还是必须同时具备，这在试行规定中没有加以明确。其次，从内容上看，三个条件相互交叉，条理不清，适用条件不明确，使未成年人犯罪缓诉在适用对象的选择上可能存在不规范的现象。为此，笔者建议检察机关对缓诉的适用条件可作如下修正：(1) 犯罪嫌疑人未满18周岁；(2) 犯罪情节轻微，有悔罪表现；(3) 可能判处管制、拘役或三年以下有期徒刑；(4) 是初犯、偶犯，适用暂缓起诉不致危害社会。以上四个条件必须同时具备，才能适用暂缓起诉。(三)拓宽对未成年犯罪嫌疑人的帮教渠道未成年犯罪嫌疑人的人格尚未定型，可塑性极强。如果对他们的帮教工作细致到位， 转化的成功率就高。目前各地检察机关在试行缓诉制度时一般都以检察机关为主干，学校、家庭、社区为侧翼，帮教机制初步形成。然而司法机关、学校、家庭、社区的力量毕竟有限，而帮教工作具有复杂性、综合性，它需要全社会的广泛关注和积极参与。在实践中，我们可以吸取国内外的成功经验，进一步拓宽帮教渠道。如在高校大学生中招募品学兼优的帮教志愿者，与被暂缓起诉的未成年人结成帮教对子，对他们起示范、引导、教育。再如，将帮教工作向基层政法部门延伸，加强基层检察院与基层公安派出所的配合，商请暂缓起诉对象所在辖区内的派出所指派专人配合帮教和考察。只有全社会形成联动机制，帮教工作才能产生最大合力。因此， 探索和拓宽帮教渠道是今后各地检察机关试行未成年人犯罪暂缓起诉制度中的一项重要而艰巨的任务。(四)细化、量化考评标准犯罪嫌疑人在考察期内的表现是决定其是否被起诉的关键。因此， 对犯罪嫌疑人在考察期内表现的测量评定工作尤显重要。目前的试点中，检察机关的案件承办人虽然填写了综合考评意见，但由于考评工作没有细化、量化的标准，在具体操作时就可能带来较大的随意性。基于此， 检察机关建立未成年人犯罪暂缓起诉制度时，应根据 暂缓起诉期内帮教对象改造行为规范， 确定一套相对稳定、量化的考评标准。考验期结束后，由检察官对被考验对象评分，并写出综合的考评意见，供检委会参考。（五）社会调查报告。“社会人格调查报告制度即为 获取关于儿童真正需要的背景信息而设立的少年司法的一项特殊制度。” 未成年人犯罪与成年人犯罪是有区别的，尤其是指犯罪动机的形成。未成年人身心稚嫩，自由意志力薄弱，被决定性强，表现为犯罪动机的单纯与幼稚，对犯罪的特殊危害性认识不深，犯罪行为的实施多具有突发性、盲目性、模仿性。这些特点又恰好说明未成年人的可塑性强，对其进行刑事干预的主要目的就是为了探寻其犯罪背后的原因，从而改善其人格品质，协助其健康地长大成人。因此， 未成年人在案犯罪事实是对其进行干预的前提，但未成年人的人格事实则是更为重要的基础，它解决了对其如何干预这一问题。对于未成年人犯罪案件，着眼点在于行为人而非行为。未成年人的犯罪行为是其人格的表征，但要全面了解未成年人的人格，还必须结合其犯罪前的各种情况、犯罪后的表现情况进行综合评估。最后， 考察机关还可以根据未成年人社会调查报告的内容，有针对性地对其制订合理的考察内容。总之，通过社会调查报告，检察机关将能够更加清晰全面地了解涉案未成年人，从而对其进行适当的个别化干预。 （一）完善监督制约机制自由裁量权在客观上存在着可能导致司法专横和司法腐败的危险，因此对其监督制约不可或缺。法律程序创制的主要目的就是限制恣意、约束权利，应通过程序设计来完善暂缓起诉起诉制度的监督制约机制。第一，听证程序: 即检察机关对拟作出暂缓起诉的案件，在作出决定之前，召集侦查人员、犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人、 被害人及其诉讼代理人，在听取各方的意见和理由的基础上， 决定是否对未成年犯罪嫌疑人暂缓起诉。听证使检察机关的不起诉活动处于公安机关、被害人及未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人的监督和制约之下，保障检察机关作出的不起诉决定的正确性。在听证程序中，坚持听证不公开的原则，非相关人员不得知晓未成年犯罪嫌疑人的身份信息，保护和尊重未成年人的权益。第二，检察系统的内部审查程序: 附条件不起诉决定由案件承办人报请分管领导批准，必要时， 由分管领导提请检察委员会讨论决定。下级检察机关作出暂缓起诉决定后，应报上级检察机关备案; 上级检察机关认为暂缓起诉不当的，可以撤（六）销暂缓起诉决定并指令下级检察机关提起公诉。第一，落实考察帮教机制对未成年人的帮教不仅仅是检察官的责任，更多的是家庭和学校的责任，因此实践中检察机关通常只对 “具有帮教条件”的未成年人适用暂缓起诉。在选择是否适用该制度时， “具有帮教条件”成为比其他条件还重要的考量因素。 刑事诉讼法修正案对适用暂缓起诉没有“具有帮教条件”这一限制性规定，笔者对此非常赞同。对于考察机关，笔者认为，可以由检察机关作为考察的指导机关，由司法行政部门作为具体的执行机关。第一， 法律规定由未成年犯罪嫌疑人的监护人配合人民检察院做好监督考察工作不太实际。在很大比例上，未成年犯罪嫌疑人的家庭教育存在缺陷，没有监护人或者监护人根本就不尽责。而在中国目前的教育体制之下，依赖学校对其进行帮教，效果不大。在学校，这类少年通常最初是学习成绩差的“单差生”，由于老师批评、教育方式的不当，渐渐成为品德也差的“双差生”，最后离开学校，成为“流失生”。第二，考察帮教工作具有一定的专业性，其主要内容是对被考察对象的调查、走访、监督、心理辅导、职业技能训练等等。检察机关是我国的法律监督机关，上述工作与其职能不符。第三， 暂缓起诉实质是对犯罪行为轻微的未成年人的社会内处遇措施，是非刑罚化的体现， 其考察的内容与社区矫正的内容具有很大的交叉重合性。社区矫正是由司法行政部门负责，因此， 未成年人暂缓起诉考察由司法部的社会矫正办公室具体执行更合适宜。实践操作中，检察机关可以和司法行政部门合作，真正落实对未成年人的考察帮教工作。一方面， 检察机关作为暂缓起诉的决定机关，应当根据未成年人的情况制定个别化的考察帮教计划，并指导社区矫正机构执行; 另一方面， 人民检察院作为国家法律监督机关，应当对矫正机构的考察帮教行为进行法律监督。检察机关发现矫正机构不履行或者不认真履行考察帮教义务时，应当及时书面纠正，监督其认真履行，从而使“考察帮教”活动置于检察院的有效监督制约之下，避免了作为考察内容具体执行机关的检察院，对“考察帮教”情况无外部监督的弊端。对于考察内容， “按照考察机关的要求接受矫治和教育”这些矫治和教育措施应当根据未成年人社会调查报告的内容，进行个1 李维国、李科：未成年人犯罪不起诉标准初探，载人民检察2002年第1 期；2 李忠诚主编： 人民检察院刑事诉讼规则释义与法律文书适用指南，中国检察出版社 1999 年 5月版；3 陈岚：论检察官的自由裁量权，载中国法学2000年第 1期；4 熊选国主编：刑事诉讼法司法解释释疑，中国法制出版社2002年 4月版，第187页；5 宋英辉： 日本刑事诉讼的新发展，载诉讼法论丛（第 1 卷） ，法律出版社1998年版，第 159页；6 陈光中主编：刑事诉讼法，中国政法大学出版社1997年版，第333页；7德克劳思罗科信：刑事诉讼法，吴丽琪译，第69页；8 刘桃荣： 对暂缓起诉制度的质疑，载中国刑事法杂志2001年第 3期；9 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