中国产业政策取向应做重大调整

中国产业政策取向应做重大调整：从直接干预市场到增进与扩展市场 本文为李平研究员主持国家社科基金重大招标项目“重点产业结构调整和振兴规划研究”（批准号10zd&026）的阶段性成果。部分内容发表于中信出版社比较2012年第3期（总第60辑）。江飞涛 李晓萍 内容提要：21世纪以来，中国产业政策进一步强化了行政性干预措施的运用，体现出强烈的直接干预市场特征。然而，大量研究文献表明，以直接干预市场为特征的选择性产业政策，无论其理论依据还是实施效果都受到广泛的质疑。本文在重新认识市场机制与“市场失灵”的基础上，进一步反思产业政策的理论基础与政策取向。在发展和转型国家存在的所谓“市场失灵”，实则多是“政府失灵”或“制度失灵”，实施直接干预市场型的产业政策只会使问题更为严重。本文在借鉴市场增进论和深入探讨政府与市场关系的基础上，试图构建产业政策新的思考框架，即:产业政策应当以维护市场竞争、增进市场机能与扩展市场范围作为基本取向，并以此促进产业与国民经济的健康发展。一、引 言长期以来，产业政策以各种理由广泛存在于中国经济各领域中。进入21世纪，中国政府运用产业政策手段对于微观经济活动的干预明显加强。自2000年以来，中国的产业政策几乎涵盖所有产业，更多地表现为对产业内特定企业、特定技术、特定产品的选择性扶持以及对产业组织形态的调控。2009年，中国陆续颁布实施十大重点产业调整与振兴规划，与之配套的实施细则多达160余项，涉及到产业活动的各个方面。重点产业调整振兴规划及其实施细则的颁布实施，意味着金融危机以后政府政策部门进一步强化了产业政策的运用。从政策的实施手段上来看，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化，对微观经济的干预更为广泛、细致和直接，从而体现出强烈的直接干预市场、限制市场竞争和以政府选择代替市场机制的管制性特征和浓厚的计划经济色彩（江飞涛，李晓萍，2010）。然而，这种限制市场、干预市场与替代市场的产业政策模式，无论在理论依据还是具体实施效果的认识上都面临严峻的挑战和质疑。这类政策的倡导者认为，为了弥补发展时期大量存在的与协调资源动员、投资分配和促进技术追赶相关的“市场失灵”，政府必须替代市场实施产业政策对经济活动进行干预。松山公纪（1998）对这一观点提出了根本性质疑：生产可能性是由追求理性的经济主体大量试验以后发现的，没有人确切知道经济发展的边界在哪儿，最好应容许多样化的协调试验存在，以免错过发现经济发展更高境界的机会，当采用以政府的选择、干预来代替市场的协调实验时，那么发现更富效率机制的可能性也将大为减少。世界银行（1991）对直接干预市场机制以达到矫正市场失灵的做法提出质疑：政府和其他经济参与者同样面临激励和信息约束，以政府为信息交流的媒介实现对预期活动的协调，未必达到矫正市场失灵的目的，并且在技术前景和市场机会存在不确定性的情况下，反而会导致政府失灵。鲍威尔 ( Powell，2005)指出，政府无法代替市场来“正确”选择应该或者不应该发展的产业或者技术等，因为“正确”选择所需要的知识只有在市场的竞争过程中才能产生和获得，其中分散的私人信息是不能加总、统计和用于经济计算的。在干预市场、替代市场的产业政策模式下，政府被赋予了大量干预微观经济活动与分配资源的权力，政策部门难以避免强大利益集团的游说与影响，也难以避免政策部门把产业政策作为谋求自身利益的手段。随着民主力量在东亚的发展，政府对微观经济干预所导致的大量腐败也暴露无遗（沙希德尤素福，2003）。 霍布斯等人( Hobbs et al.，1991)则进一步指出，发展中国家的确存在着市场失灵，但这主要是政府干预的结果。市场体系促进效率的能力，总是受到市场运行所赖以依存的制度体系的制约，所谓“市场失灵”，并非市场本身存在内在局限与不足，其实质在于市场赖以存在的制度前提之失败（王廷惠，2005）。中国现阶段仍处于经济转型过程中，市场机制并不完善，许多看似“市场失灵”现象，往往是经济体制不完善与政府直接干预微观经济的结果，其实质是“制度失败”或“政府失灵”。直接干预市场、替代市场为取向的产业政策，只会导致更为严重的“制度失败”和所谓的“市场失灵”。青木昌彦、奥野正宽等（1998）提出了市场增进论，并以此诠释东亚发展中政府的作用。他们认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅作为相互排斥的替代物，解决协调失灵问题不再是政府的责任，政府的职能应是协助民间部门的制度发展，凭此解决（市场）失灵问题。世界银行（1997）和Chhibber(1997)指出市场和政府是互补的，政府必须为市场提供合适的制度基础。政府行为所具有的动态效率特征，主要是通过改善和扩展市场表现出来。这些研究为我们重新认识产业政策中政府与市场的关系以及产业政策的取向和作用，提供了有益的思考方向：产业政策可以通过维护竞争、改善和扩展市场的方式来促进产业发展和推动经济增长。本文试图全面、深入地反思产业政策中政府与市场的关系，在重新认识市场机制与“市场失灵”的基础上，尝试构建思考产业政策的新框架。二、中国产业政策的任务、措施和干预微观经济的特征2000年以来，中国政府强化了产业政策的运用，颁布了的一系列产业政策，政策调整的对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业，政策的内容也更为细化，针对单个行业而制定的产业政策数量显著增加，政策措施也更为具体，对市场的直接干预明显加强。1产业政策的主要任务2000年以来，中国产业政策的任务主要集中在促进产业结构调整和抑制部分行业过度投资、产能过剩两个方面。一直以来，促进产业结构的调整就是中国产业政策的重要任务之一，进入21世纪以后，政策部门更加重视产业结构调整，许多政策都是围绕促进产业结构调整而制定。例如，当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）、促进产业结构调整的暂行规定、汽车产业发展政策、钢铁产业发展政策、水泥工业产业发展政策、十大重点产业结构调整振兴规划等等都是把产业结构调整放在极为重要的位置上。不同于20世纪80、90年代产业政策在国民经济中挑选重点发展产业或支柱产业的做法，2000年以来的产业政策在促进产业结构调整中，更为关注的是产业内结构调整。当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）涉及到28个领域，几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并在这些大类行业中详细列出了526种鼓励发展的产品、技术及部分基础设施和服务项目；产业结构调整指导目录（2005年本）鼓励类中共涉及到26个领域，同样几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并分类列出了539种鼓励发展的产品和项目。因而，这两个目录主要是指导各行业内部的产品升级和技术发展，更多的是促进各产业内部的结构调整。随后，发展改革委发布一些行业的结构调整指导意见，进一步加强了对于问题行业产业结构调整的指导。从陆续颁布的产业政策文件来看，产业结构调整主要集中在行业内产品结构调整、产业组织结构调整、产业布局调整以及产业技术升级四个方面，产业组织结构调整又以扩大优势企业规模、提高集中度为核心。我们不难看出，近年来产业政策中“产业结构调整”被赋予了广泛的涵义，几乎涵盖了产业政策各方面的内容。2003年以来，部分行业的盲目投资与产能过剩问题引起政策部门的高度关注，政府相继出台了一系列的产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。例如：2003年11月，国家发展改革委员会等部门共同制定的关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见、关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见、关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见；2006年，国务院发布国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知，随后，国家发展改革委出台了国家发展改革委关于汽车工业结构调整意见的通知、关于钢铁行业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知等政策；2009年9月，国家发展改革委出台关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见，以治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题。2产业政策的主要措施2000年以来产业政策，一方面强调要发挥市场在资源配置中的基础性作用，一方面又强调要加强国家产业政策的引导，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理(淘汰落后产能)等行政性直接干预措施进一步被强化，而深化市场体制改革、促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施相对较少。（1）在21世纪以来的产业政策中,目录指导是一项重要的政策措施。2000年颁布了当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订），19992007年期间相继发布了四个版本当前优先发展的高技术产业化重点领域指南，这是鼓励类的指导目录；19992002年期间相继发布的三批淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录则是淘汰类目录。2005年颁布产业结构调整指导目录（2005年本）进一步详细分列了鼓励类、限制类和淘汰类的目录，根据促进产业结构调整的暂行规定，对于鼓励的产品和项目，相关部门在项目审批与核准、信贷、税收上予以一定的支持；对于限制类的新建项目则禁止投资，投资管理部门不予审批，金融机构不得提供贷款，土地部门不得供地等等；对于淘汰项目，不但要禁止投资，各部门、各地区和有关企业要采取有力措施，按照规定限期淘汰。2009年以来推行的重点产业调整与振兴规划中，将调整产业结构调整指导目录和外商产业投资产业指导目录作为两项重要的内容。由此可见，中国当前实施的目录指导远远不只是“指导”那么简单，而是直接与项目审批和核准、信贷获取、税收优惠与土地优惠政策的获取等紧密相关，同时限制类目录和淘汰类目录具有强制性实施的特性。因而，在中国的产业政策中，目录指导是具有强烈直接干预市场性质的政策措施。（2）投资审批与核准和市场准入是中国推行产业政策具有较强约束力的重要手段。2004年关于投资体制改革的决定与政府核准的投资项目目录则为政策部门审核和管理各产业内的企业投资提供了依据，这种投资核准也成为推行产业政策的重要措施。在钢铁产业发展政策和汽车产业发展政策中，投资核准和行业准入对于推行产业政策具有重要作用。产业发展政策中，是否获得投资核准是严控土地和贷款的唯一标准。2006年的国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知和2009年颁布的关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见中，严格行业准入、严格项目审批和严格控制固定资产投资作为极为重要的政策措施。2009年以来，作为重点产业调整与振兴规划实施细则的重要措施，政策部门出台一系列行业准入政策。在这些政策中，政府对行业准入的行政管理显著加强，制定了严格的管理程序，政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外，还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。需要进一步指出的是，符合核准条件和准入条件并不必然被政策部门准入或者核准，政策部门在采取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间，更接近于审批的性质。（3）近来强制淘汰落后产能成为推行产业政策极为重要的措施。虽然淘汰落后产能包含在此前的产业发展政策和抑制部分行业产能过剩政策中，但这种措施只有通过行政体制的强力推动，才会具有一定的效力。2009年以来，政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的使用，并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施 见钢铁产业调整与振兴规划、有色金属产业调整与振兴规划等重点产业调整与振兴规划文本，以及关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见。在2010年2月颁布的国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知中，淘汰落后产能工作被赋予了极为重要的意义，强调“采取更加有力的措施，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”，并进一步加强化了问责制的实行和行政上的组织领导。3中国产业政策强烈干预微观经济的特征中国的产业政策一直以来就具有较强直接干预市场的特征，对于微观市场的直接干预措施是产业政策最为重要的手段。2003年以来，随着政府对企业微观经济活动的行政干预，在“宏观调控”的名义下明显加强，“宏观调控要以行政调控为主”成为正式的指导方针（吴敬琏，2009）。抑制部分行业的盲目投资、产能过剩是产业政策的重要内容，同时也是“宏观调控”政策的重要组成部分，在抑制产能过剩的产业政策中行政直接干预微观市场的措施被明显强化，这种趋势同时也体现在随后制定的产业发展政策、产业结构调整政策和重点产业调整振兴规划中。2003年，政府发布的关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见、关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见和关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见，这三个意见显著强化了这三个行业的项目审批和行业准入制度，并要求国土部门、银行严格按照产业政策、行业准入和项目审批加强供地和信贷管理，对违规审批的项目进行强制性清理；关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见甚至直接规定“国家和各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目”。随后颁布的钢铁产业发展政策和汽车产业发展政策中，行业准入和投资核准、审批的规定更为严格也更为细化，直接干预市场的措施显著加强。2006年以来，一系列抑制部分行业产能过剩、促进产能过剩行业产业结构调整的一系列政策中，行业准入和投资核准、审批进一步加强，“行政调控”被进一步强化。重点产业调整振兴规划延续了直接干预微观市场的特征。船舶产业调整和振兴规划、钢铁产业调整和振兴规划、有色金属产业调整和振兴规划中都规定不再核准或支持单纯新建、扩建项目，钢铁产业调整和振兴规划和有色金属产业调整和振兴规划还规定所有项目必须以淘汰落后为前提。淘汰所谓落后产能也主要靠行政手段推行，钢铁产业调整振兴规划和有色金属产业调整和振兴规划都强调的“严格实行节能减排、淘汰落后问责制”就是行政问责制，“继续实施有保有压的融资政策”实际上是强调以是否获取行政审批作为金融企业发放贷款的标准。在抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见中明文提出要采取必要的行政手段，实际上这一政策实施主要依赖行政手段。中国产业政策较强干预微观经济的特征，还体现在政策部门在一些行业实施限制竞争的政策，即：保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业），限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团；提高市场集中度，避免过度竞争”为理由。这类政策的做法有：制定有利于在位大型企业的行业发展规划；制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核准条件；制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入；在项目审批和核准过程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目，对中小企业的项目进行限制。在钢铁产业和汽车工业的产业政策中，限制竞争的特征尤为突出。以汽车产业为例，汽车产业政策为在位大型企业提供了严格的保护，竞争很大程度上受到限制。在汽车产业发展政策中第五章准入管理规定，建立统一的道路机动车辆生产企业和产品的准入管理制度，国家发展改革委联合国家质检总局对道路机动性车辆进行强制性认证，并发布道路机动车辆生产企业及产品公告，不在名录中的企业不得生产、销售机动车辆。这种名录管理制度赋予国家发展改革委对汽车行业准入有最后的决定权，并不是符合准入规定的企业和产品就能进入公告目录，而是必须得到国家发展改革委的批准和支持。汽车产业发展政策第十章第四十五条的规定使大型汽车企业集团在获得项目审批具有很强的特权，第四十六条的规定，为潜在进入者进入汽车行业设定非常高的进入壁垒，也为非轿车类汽车企业进入轿车行业设立了非常高的进入壁垒。在汽车工业相关产业政策体系下，新的企业进入几乎不可能，不同产品类型汽车生产企业进入不同产品领域开展竞争的行为也几乎被禁止。在汽车产业政策体系中，合资企业成立的审批也是一项重要内容，特别是在乘用车领域。由于国内在技术和车型开发上与发达国家存在巨大差异，与国外先进企业合资权以及合资车型的多寡、合作的广度和深度，在很大程度上决定了国内汽车企业的市场份额和发展空间。国家在合资审批过程中，几乎是一面倒的倾向于其重点扶持的大型企业集团，规模略小的汽车企业无论在获得合资审批的机会上还是合资的范围都受到极大地限制。三、政府直接干预型产业政策倡导者的基本观点和依据20世纪60年代以来，以日本、韩国、中国台湾为代表的东亚国家和地区国民经济持续高速增长，引起国际社会的广泛关注，世界银行称之为“东亚奇迹”。东亚大部分国家和地区实施以积极干预经济为特征的产业政策，“东亚奇迹”似乎为产业政策的有效性提供了有力的证据，部分学者据此认为正是政府通过产业政策积极干预经济造就了“东亚奇迹”(Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，2004等)。一些经济学家提出战略性贸易政策理论、以协调失灵、信息不对称与信息外溢等为主要内容的市场失灵理论，作为政府直接干预型产业政策的微观理论基础。这些政府干预与产业政策的倡导者对于“东亚奇迹”中政府和产业政策作用的认识，及其提出的产业政策理论对于中国学术界和政策部门产生了广泛而又深远的影响。然而，无论是对于“东亚奇迹”中政府与产业政策所起作用的认识，还是对于产业政策倡导者所提出的理论基础，都存在广泛的争论和质疑。因而，系统回顾并重新审视政府直接干预型产业政策倡导者的基本观点、理论依据与事实依据是非常必要的。1. 政府直接干预型产业政策倡导者的基本观点产业政策的支持者认为，日本、韩国和中国台湾为代表的东亚国家和地区在政府主导下实现了持续三十年的增长，如果产业政策能够得以正确实施，有益于经济发展(Pack and Westphal，1986；Rodrik，1996；Stiglitz，1993，2001)。Johnson（1982）和Wade（2004）把东亚经济的成功归功于强势政府普遍的产业政策干预弥补了市场失灵的缺陷。南亮进（1992）和沃格尔（1985）以日本发展的成功经验为案例，认为后发国家可以借鉴先行国家的经验，发挥“后发优势”，通过政府的积极干预及产业政策，主动推动产业结构的调整和升级。麻省理工学院的研究报告美国制造：如何从渐次衰落到重振雄风（1998），更是高度评价了日本产业政策在提高日本产业竞争力的作用功效，将日本模式推崇到极点。Johnson（1982）对日本经济、Amsden(1989)对韩国经济、Wade(2004)对中国台湾经济的研究，也持类似的观点，都认为这些经济体从政府产业政策中获益。在这些支持政府以产业政策为工具对经济进行干预的研究中，代表性的观点包括Johnson(1982)、Wade(2004)等。Johnson认为日本发展经济的主要动机是通过参与工业文明建设，获取其他国家平等对待自己的资格，而产业政策正是经济民族主义的反映，而民族主义则被理解为本国利益优先。由此，实现整个国家利益就为产业政策以各种形式和措施广泛存在提供了合理性存在的基础，对于产业政策存在性的质疑就被“不在于是否应该实行产业政策，而在于这个政策应该如何实行”所代替，政府的相关政策部门的主要职责就是寻求最合意的产业政策，而非辩论政策存在的应然性。事实上，如果采用市场调节的效果更能达到民族主义的目标，那么它的应然性就是令人怀疑的。在Johnson看来，日本的产业政策不仅包括旨在改善私人企业经营的能力而采取的对企业经营细节方面的政府干预，也包括对各产业在国家总生产中占比的调控；在环境保护、投资效果、出口前景等因素方面的干预同样存在，但这些干预主要用于推行产业结构政策，其目标是决定相关产业的前景而非为围绕市场经济的良好有序运行提供支撑。Wade（2004）认为产业政策在发达国家实现目前所及的完善市场经济之前是普遍存在的，发展中国家政府可以(主要通过产业政策)“驾驭市场”（governing the market）来促进经济发展，张夏准（2003）亦持类似看法。此前文章分析东亚模式惯常从制度或者政治安排蕴含的政府能力和私人部门相互之间的互动关系进行切入，把分析放在外部性等微观方面，或者投入产出方面的中观分析，Wade的分析重点放在说明动机良好的政府在促进产业发展方面的学习型的指导者角色，而并非全知全能的指导者，进一步对政府“驾驭市场”的动机来源、政府优势所在、政策的可信度的建立等方面进行分析，以及产业政策和经济绩效之间的相关性的探讨。在Wade看来，台湾、韩国和日本以及新加坡等均实施了相似的产业政策，政府主导资源从效率低下的部门转向高效益的生产部门，从而以扭曲市场的方式实现创租（creating rents）。这种产业政策对于政府主导下的经济发展具有重要意义：诱导更多的投资活动以促进经济转型；通过租金创设形成支持产业政策的政治联盟，这些政府一致具有“强政府”的特点，为政治寻租行为给予约束；以实现高度统一的民族发展目标作为政府以产业政策为手段干预经济的逻辑前提。Amsden（1994）认为东亚在经济发展方面取得的成就离不开政府无处不在的、对微观层面的干预；并且，如果不只是单一使用促进宏观经济稳定的政策，而结合鼓励人力资本投资等方面的支持性政策使用，经济增长速度会进一步得以提高，产业政策就成为推动经济发展的灵丹妙药 (Amsden，1989；Lall，1997)。2. 政府直接干预型产业政策倡导者的理论依据上世纪80代初，以传统发展经济学中的工业化理论为基础的产业政策理论面临严峻的挑战和质疑，政府干预型产业政策的支持者又提出了新的理论基础，最具代表性的是战略性贸易政策理论和“市场失灵”理论。（1）战略性贸易政策理论Brander and Spencer是战略性贸易理论的始作俑者，他们在两篇颇有影响力的论文(1983，1985)证明，当某产业部门存在规模经济和不完全竞争时，出口补贴、进口限制、投资或研发补贴等产业政策可以起到保护本国企业抢先进入某些特定产业部门以及打击别国竞争对手的作用。外部经济效应是战略性贸易政策的又一理论基础，Krugman（1997）引例说明规模经济、“干中学”以及研发中的外部性在现代产业竞争中的重要性。Laussel et al.（1988）发现，对战略性产业或部门的支持，即使没有得到静态分配效率理论的支持，但从动态的角度来看则是正确的，因为这些产业对于国家的经济增长、创新能力和竞争能力都很重要。Foray et al.(1999）也持有相同的观点，他们强调对于战略技术产业或部门给予公共支持的影响，必须从动态角度而不是从静态角度来考察，因为战略产业要求长期的积累效应和递增的规模收益。对于一个具有强烈学习效应的产业，保护国内市场将具有一种乘数效应，进入该市场的特权可以确保国内企业的学习曲线进一步下移，产生动态的规模经济效益。战略性贸易理论为政府实施产业政策提供了理论依据，但显而易见的是，战略性贸易理论显然并没有为中国式直接干预和管制（国内微观经济）市场的产业政策提供直接理论依据 战略性贸易理论为实施贸易保护、税收减免、出口补贴等保护和促进幼稚产业和战略产业发展的政策提供了理论依据，但是并没有为中国以广泛干预国内经济主体微观经济行为特征的产业政策提供理论依据。（2）“市场失灵”相关理论“市场失灵”及其相关理论是政府直接干预型产业政策最为重要的理论基础。以新古典经济学中一般均衡理论，以及与此理想状态对比不吻合的状态评判为“市场失灵”，即在市场经济条件下，由于外部性、市场势力、信息不完备和公共物品等而不能通过自由竞争实现资源的优化配置，在此情况下，政府以产业政策作为工具干预市场以起到纠正市场低效率的作用。Stiglitz（1993）等人还进一步指出，由于市场失灵（如信息不对称，不完全竞争，外部性等）在金融市场的存在比其他市场更为广泛，金融市场不良运行的责任在于政府管制不当，而政府对金融市场的合理干预，不仅可以促进金融市场更有序运转，而且可以提供稳定的宏观经济环境，实现整体经济绩效的提高。对于金融市场及产业发展而言，政府干预是必要的，重点在于如何制定适当的干预目标以及干预工具的合理有效利用。现代产业政策理论拓展了传统“市场失灵”理论，认为一般意义上存在两种类型的市场失灵：“协调失灵”和“信息外溢”，正是由于存在这两种市场失灵，市场才无法对资源进行有效的配置，才产生政府运用产业政策的需要。（Hausman and Rodrik，2003）。Pack and Westphal(1986)认为工业化进程中在促进投资方面存在广泛的金钱外部性，需要在投资者之间进行明确的协调以实现产出最优。Okuno-Fujiwara(1988)探讨了基于外部性存在所蕴含的政策意义，认为政府可以通过提供信息交流以协调具有外部性的相关部门，而外部性和协调失灵的广泛存在意味着政府在工业化过程中进行大量干预的必要性。Rodrik（1996）沿着Okuno-Fujiwara的逻辑，建立相应模型说明（上下游）企业之间存在投资互补性时，即当一家企业投资收益取决于其它投资者是否投资时，可能会出现协调失灵情况，在理论上政府可以通过执行产业政策引导市场主体采取某一行为，甚至代替市场直接执行某种投资。但是，Rodrik同时指出，政府在解决协调失败而进行干预时必须持谨慎的态度，因为通过政府干预解决协调失败“是一个冒险的策略判断”。在现代产业政策理论看来，信息外溢是导致市场失灵的另一重要原因。Hausman and Rodrik (2003)特别强调了自发发现（self-discovery）过程中的知识外溢，即企业在搜寻生产某种新产品的成本结构过程中会出现知识外溢，当企业发现盈利机会并实现盈利时，将会被其它的进入者模仿，当进行尝试的企业发现不盈利时，该企业必须承担所有的搜寻成本。正因如此，进行创新企业的收益将低于社会收益，市场为进行“自发发现”的创新活动提供的激励不足。其政策含义是政府应当补贴创新者，使其收入与社会收入相吻合。科技研发中存在的正外部性是一种典型的信息外溢，一直是各国对科研活动实施支持政策的重要原因。近年来，随着科技在现代经济发展中所起的作用越来越重要，发达国家更加重视采用功能性产业政策促进科学技术的研究和开发。Pack and Saggi（2001）指出政府应主要通过对企业在进行创造新知识、发现更好的生产技术方面给予补贴，给予企业更多时间和机会以发现新想法和新知识或新技术的社会价值，并通过观察市场中新技术是否可被有价值的利用，从而实现面对不确定性环境时对知识和技术的使用进行自觉的纠错过程。三、政府直接干预型产业政策及其相关理论面临的质疑与挑战长期以来，干预市场与替代市场类型的产业政策模式，其理论依据和实施效果都面临强烈的质疑。1.政策实施效果面临的质疑（1）干预市场型产业政策无效论。针对产业政策效果的实证研究和理论分析中，有大量研究表明东亚的产业政策并不是东亚产业发展的主要原因。Ito（1994）指出，东亚经济的发展归功于实行的开放措施和出口推动策略。倘若没有政府的选择性干预，日韩两国的经济也许发展的更快。在宏观经济稳定、汇率稳定、高储蓄和高投资等条件下，政府对微观经济进行干预有损于经济发展(Trezise，1983；Wolf，2007)。Krugman（1997）则认为，东亚经济发展的主要原因在于政府积极推动人力资本投资和提升，而并非亚洲政府在提升特定产业和技术方面的做法；事实上，亚洲政府根本不知道自己在做什么。Heo and Kim（2000）同样质疑东亚直接干预市场的政策模式，虽然他们承认东亚政府发展人力资源、推动开放和支持出口促进了经济发展，但是他们进一步指出政府通过实施产业政策以试图达到对挑选的特点产业进行扶植，不仅没有成功而且毫无价值，其实证研究还表明日本、韩国等被扶植产业TFP，与政府干预之前的情况相比，并没有出现明显变化。今井贤一（1988）认为，对于日本而言，产业的发展虽然处于政府的压力之下，但基本上是遵循市场机制才得以发展的。产业政策只是从侧面支援了以市场机制为基础的充满活力的经济发展（植草益，1984）。“外国对日本产业政策的实际状况和效果普遍存在着评价偏高的倾向”（小宫隆太郎等，1988）。（2）日本并没有实施所谓积极干预市场的产业政策。对于干预市场型产业政策的支持者而言，“产业政策有效发挥作用，对战后日本经济的高速发展做出巨大贡献”是最为重要的事实依据。然而，这个所谓的事实依据可能在历史上根本就不曾发生过。三轮芳郎(2002)在其著作日本产业政策论的误解中，对于“产业政策有效发挥作用，对战后日本经济的高速发展做出巨大贡献”的观念及其事实依据，进行详细的解析和检验，认为这个观念是没有根据并与事实不符的错误说法。三轮芳郎对于经济政策史翔实的研究表明，通产省并没有对民间经济主体实施有效并具有重大影响力的政策手段；日本政府对于实施直接干预市场的政策抱着极其谨慎的态度；被冠以各种名号的“产业政策”，在几乎所有情况下不仅缺乏明确具体的“政策目标”，并且缺少可供实施的政策手段；日本并没有实施并称之为“产业政策”的干预主义政策，而是通过自由经济市场，实现了战后经济的高速增长。三轮芳郎进一步指出，在某种意义上来说，日本的“产业政策”并不是失败了，而是从未被真正实施过。（3）直接干预市场型的产业政策导致不良效果。一些研究甚至表明，干预市场型的产业政策不但不是推动产业发展的主要原因，还导致不良的政策的后果。伊藤元重（1984）认为至少从学术界的立场来看，对产业政策存在的意义似乎持否定性的看法比较多。如小宫隆太郎对日本产业政策的看法，认为“日本在各个时期并未提出明确的理论依据或指导思想，而只是在议会制民主主义原则的政治压力下，有目的的推行了一系列内容庞杂的中小企业政策”。Beason and Weinstein（1996）通过严谨、全面的计量研究指出，日本的产业政策对于日本各主要工业部门生产率并没有显著的影响，对电气、通用机械以及交通运输机械等行业而言，产业政策对生产率还产生了负面的影响。竹内高宏(2002) 在产业政策论的误解一书中，对日本在国际上成功的20种产业和失败的7种产业进行了详细比较后，也认为日本成功的产业大多没有产业政策的支持，而失败的产业恰恰是产业政策管束过多、特别是限制竞争较多的部门。2中国产业政策的实施效果同样面临严重的质疑中国产业政策的实施效果同样令人质疑。江小涓（1999）指出中国实施政府干预型产业政策的效果多不理想，许多行业高速发展的过程，就是不断突破有关部门预测、脱离其规划、摆脱其干预的过程，如果政府的干预大部分得以实现，这些行业的发展就会被进一步延迟。李平、简泽和江飞涛（2012）采用企业微观数据表明，直接干预市场与限制竞争的产业政策使得钢铁、汽车、石化、船舶等重要行业优胜劣汰机制难以发挥作用，并严重阻碍这些行业效率的进一步提高。江飞涛等人（2007）、刘世锦(2008)、焦国华等人（2007）、江飞涛（2008）、李平等人（2010）、曹建海和江飞涛（2010）等人亦指出中国干预型的产业政策效果并不理想，并导致了不良的政策效应，并各自提出了相应的理论依据和经验研究依据。对于中国产业政策实施效果的质疑，可以总结为以下几点：（1）采取广泛干预微观经济的产业政策，带来较为严重寻租和腐败行为，加剧收入分配的不平衡，并降低整体经济体系的活力。对微观经济的广泛干预，极大地扩大了行政力量配置资源的能力和手段，强化了中国寻租活动的制度基础，寻租规模亦不断扩大，腐败现象更加严重。规模巨大的租金总量显著加剧了中国社会的贫富差距，大量租金的存在还扭曲了企业的行为，诱导企业经营者将更多的精力配置于寻租活动，相应的减少了适应市场、降低成本、提高产品质量、开发新产品等方面的努力，进而降低了整体经济体系的微观活力。（2）中国在汽车、钢铁、石化等重要行业实施严格的投资审批、核准政策及市场准入政策，具有限制竞争、扶大限小的特征，对行业效率的提升产生了显著的负面影响。采用工业企业微观数据的实证研究表明，这些政策使得汽车、石化、钢铁、船舶等行业中优胜劣汰机制严重受阻，不利于行业效率的改进，这表现在以下三个方面：在位大企业由于受政策扶持且缺乏竞争压力，生产效率偏低且改进缓慢，但市场份额却不断扩大；一些具有较高生产效率且效率改进速度较快的中小企业或新进入企业，但受政策限制却难以进一步成长和扩大市场份额；由于市场竞争受限，一些低效率的企业长期存活在市场中，不能被淘汰出市场。还需要指出的是，不必要的投资审批和核准（除生态环境保护之外）还阻碍了企业对市场需求增长和结构变动做出迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难，也带来设租、寻租等一系列问题，进一步降低行业整体效率。（3）目录指导成为政策部门以自身的判断和选择来代替市场机制的工具，导致不良政策效果。目录指导实质上是政策部门从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和产品进行扶植，并挑选出落后的技术、工艺和产品进行限制和淘汰，需要政策部门对上百个细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确的判断和预测，而这是一项政策部门根本不可能完成的工作。目录指导政策制定和实施中往往超越我国经济发展阶段而片面追求发展高新技术产品和工艺，同时把本来具有市场需求的产能看作落后产业并加以淘汰。例如，近年来多晶硅、风电设备制造业的产能过剩问题，钢铁行业部分高端产品设备能力过剩问题；以及前些年由于限制线材、螺纹钢产能等低端产品的政策，导致建筑钢材市场供应相对短缺。目录指导应重在指导，即为企业提供关于未来市场和产业发展趋势的重要信息，应对企业加以引导而不应具有强制力。（4）片面强调市场集中度、企业规模，导致大量低效率重组行为。中国在重要行业实施的产业组织政策及促进兼并重组政策，均将提高市场集中度和打造大规模企业作为最为重要的政策目的，从政策诸多方面扶持大企业并限制小企业。这种政策模式导致大量地方政府主导它非市场导向的兼并重组，这些重组大多效率较低。这种政策模式将市场结构与市场绩效简单对应，忽略了市场竞争过程作为一个筛选机制和发现过程，让具备效率优势的企业能够生存和发展，市场份额总从缺乏效率的企业转移到更具效率的企业，脱离开这一过程，去强调集中度、企业规模的效率是毫无意义的。对于兼并重组政策而言，应淡化集中度和企业规模目标。其最为重要的意义应在于通过构筑有利于兼并重组的制度和市场环境，改善和强化市场的优胜劣汰机制，提高市场的整体效率，为产业的转型升级提供良好的市场环境。试图通过政府主导或者推动的兼并重组来实现产业转型升级的目标，实则是是拔苗助长。（5）以干预微观经济的方式治理产能过剩存在根本缺陷，并会带来不良政策效应。长期以来，我国政策部门干预微观经济的方式治理产能过剩，但这种政策模式的成功需要政策部门能对未来市场做出准确的预测和判断，而这一点恰恰是最让人质疑的。从20世纪90年代以来许多政策文件中对钢铁工业产品市场的预测来看，均与实际情况存在巨大差异，如果这些政策中的控制目标实现，那么将会出现严重的供不应求。现阶段，我国的产能过剩问题主要是体制扭曲下地区补贴性竞争的产物，干预微观经济的政策模式，不但不能从根本上治理产能过剩，反而会导致市场协调困难、市场波动加剧等不良的政策效应。（6）发展战略性新兴产业政策实施中，过于注重补贴生产企业，导致部分新兴产业过度投资，并频繁遭遇国外反补贴调查和制裁。近年来，战略性新兴产业是政策扶持的重点，对于新兴产业企业的财政支持和税收优惠则是重中之重，地方政府更是采取低价供地、直接提供财政补贴等方式大力推动战略性新兴产业发展。然而，这种过于注重补贴生产企业的措施，直接导致多晶硅、风电设备等新兴行业出现比较严重的产能过剩，并导致太阳能电池板、风电设备等产品相继在欧、美市场遭遇“双反”调查。更为重要的是，对于生产企业和生产环节提供大量补贴还会诱发企业的寻租行为，而不是把更多的投入放在研究开发和技术工艺的改造升级上，这也会使得新兴行业中企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。3. 政府直接干预型产业政策相关理论面临的质疑从反对政府直接干预型产业政策的研究来看，政府直接干预型产业政策在理论上存在以下三个方面的主要问题：（1）产业政策中存在的最优选择问题。Klimenko（2004）和Lall（2001）质疑政府是否有能力挑选出最应该发展的产业。Klimenko指出，政府作为面临严重信息约束的政策制定者，选择的最优产业（最应该发展的产业）往往是并不具有比较优势的部门，并可能最终放弃具有“真正”的比较优势并最应该发展的产业。Lall认为由于知识并非如新古典理论所说的纯机械式的信息传播方式，而是以大量的默会知识存在，并具有集体性、累积性和路径依赖等特性，政府将面临严重的信息制约而难以选择真正应该发展的产业。政府的政策重点不应该是在挑选目标产业，而应与民间社会和私营部门彼此协作，培育有助于“创造赢家”的市场环境。而实施产品、技术和工艺的选择的产业政策，需要关于生产成本、消费者偏好、开发新产品及实现技术创新的完全知识，而这些知识只能依靠市场过程的展开而逐渐显示和暴露出来，在市场过程产生这些信息之前获取它是无法实现的（Lavoie，1985）；并且这些知识具有的主观性、私人性和分散性、默识的和与特定时空有益的，是无法进行汇总的知识（哈耶克，2003），实际上政府无法选择应该发展和不应发展的产业、应该开发或者不应该开发的技术，这些只能在市场竞争过程去完成（江小涓，1996）。 （2）政府信息不完全和有限理性问题。关于产业政策的研究中，对于政府完全信息和完全理性前提的反对最为强烈。Krueger（1974）认为政府要实现对经济的有效干预，必须具备相应的条件，诸如以公民最大化利益作为政府的目标函数、充分信息的掌握、政策实施的无成本等，但是很显然，现代经济的复杂性导致信息广泛散布，而信息的质量相对于信息的数量而言，更超出了不必对经济决策负责的政府官员能有效处理的范围。因而，产业政策的有效性难以得到保证，并且往往沦为政府寻租的工具。Krueger and Tuncer（1982）进一步指出政府干预发展暗含的假定“将公民的最大化利益纳入其目标函数、决策者具备充分信息、无需成本就可提出和实施政策”是不现实的，政府干预应主要集中在自己具有比较优势的领域，即公共品领域。在实际的经济运行中，政府作为市场参与者，受有限信息和有限理性的约束，并非旨在解决问题的完全中立的机构，而是具有特定利益和动因的内在参与者，产业政策制定过程中存在诸如标准确定困难、政府设租偏好、政策实施手段困难及其政策实施效果难以判断等困难（江小涓，1996；青木昌彦，1998）。具体而言：现实经济中，由于受有限信息与有效理性的制约，政府推行产业政策的能力受到限制；政府受自身动因的驱使而进行干预，诱发政府自身和企业的不当行为，如设租和寻租行为；政府失灵同样广泛存在，市场低效率的存在并不意味着对政府干预的必然需要。许多时候，正是政府对产业活动的不当干预，损害了市场机制作用的正常发挥，从而导致了所谓的市场失灵。Klinger and Lederman（2004）提供了系统性证据，指出自我发现过程的受限程度与自由进入壁垒的存在呈正相关，政府对自我发现过程的限制以及对自由进入的限制会导致会加重所谓的市场失灵。对于政府信息不完全问题，更深入的阐述主要是基于奥地利学派的思想。在新奥地利学派经济学看来，在制定选择性(干预市场型)产业政策的过程中，需要关于生产成本、消费者偏好、开发新产品及实现技术创新的完全知识，而这些知识只能依靠市场过程的展开而逐渐显示和暴露出来，这些信息的产生只有通过市场过程才能够实现（Lavoie，1985）。不仅如此，信息自身的默识性和不确定知识的黏性（sticky knowledge）与特定的语境高度相关(哈耶克，2003)，这些缄默知识和黏性知识的存在也导致知识传播的局域性和知识收集的艰巨性，政策制定部门也不可能依据这些知识进行正确的计算和预测。同时，政府不可能具有比企业更高的主动性实现信息的收集、加工和筛选。在政府和其他经济参与者共同面临激励和信息约束，而在政府不能忽略成本和自身利益的情况下对预期活动的协调，试图矫正市场失灵的目标往往难以达到；尤其是和企业同样面临技术前景和市场机会存在不确定性的情况下，反而可能导致政府对特定产业的干预或者不起任何作用或者更为糟糕，如抑制企业家精神而导致市场低效率和市场活力的缺失等。（3）战略性贸易政策理论面临的质疑。张鹏飞和徐朝阳（2007）详细总结了质疑战略性贸易政策理论的主要观点：规模经济和不完全竞争是新干预主义的理论基础，但不少实证研究表明这个理论基础并不成立（Hobbs，1991；Beason and Weinstein，1996）；操作上的困难。战略性贸易政策理论中给出的博弈模型，都假设政府完全知道所有的市场信息以及企业的博弈模式，实际上政府是不可能做到这一点的，严重信息制约条件下，政府采取战略性贸易政策可能导致相反的效果 Eaton & Grossman （1986）指出Brander & Spencer的模型中的双方如果不是按采取古诺竞争的方式，而是采取伯川德竞争模式，那么出口补贴有可能起到完全相反的作用。；寻租问题。战略性贸易政策可能导致保护过度和国内市场垄断，并可能成为利益集团寻租工具，减少全体国民的福利；战略性贸易政策对某个特定产业提供保护和补贴，会增加其它产业部门的成本，这些部门的损失很可能超过扶持特定部门带来的收益； Baldwin（1992）计算巴西政府补贴EMB-120运输机出口的社会福利得失，发现社会总福利存在净损失。实证方面存在的两难困境，东亚国家实施的产业政策与拉美国家并无本质区别，如果战略性贸易政策能够解释东亚经济的成功，又如何解释拉美经济的不成功。需要特别指出的是，在WTO关于补贴和TPIPs协议的规则下，战略性贸易政策的主要政策工具（限制进口、出口补贴、非国民待遇等）已难以继续实施。还有一点需要进一步指出的是,如果一国实施的战略性贸易政策引发其它国家同类政策的实施,那么这种政策所能起到作用将极为有限,并可能导致本国福利上的损失（Helpman and Krugman，1989）。4混淆不同类型的产业政策导致不适当的政策讨论另一个值得关注的问题是，必须明确“产业政策”是一个可容纳多种不同性质行为的弹性词，加强政府干预与强化市场机制都可以是产业政策选择的模式。由于对产业政策具体含义的理解和阐释不同，当人们对推行产业政策表示赞同或提出异议时，并不能确切地知道他们赞同和反对由哪类手段构成的产业政策（江小涓，1996）。因而，在产业政策研究中，必须更为详细地说明不同的研究者或理论是支持或反对的是哪一类政策，研究者也必须明确自己要支持或反对的是哪一类产业政策，不加区分可能导致不适当的政策讨论，甚至可能将支持强化市场型产业政策的理论依据作为支持加强政府干预性产业政策的理论依据。需要进一步指出的是，国内一些支持替代市场与直接干预市场型产业政策的学者或部门，试图从支持产业政策的研究新进展中（特别是Lall、Rodrik的研究）寻求依据。然而，Lall（2001）和Rodrik（1996，2004，2008）研究并不支持这类政策，他们认为市场失灵(或协调失灵)广泛存在，同时也承认存在政府失灵与政府面临严重的信息制约；他们认为政府应当在经济和产业发展中起重要作用，但是他们不赞成替代市场与直接干预市场的产业政策模式，强调政府应当加强与企业的信息交流和策略合作，共同解决发展中遇到的协调障碍，他们所赞同的政策模式更为接近市场增进论中倡导的模式。以Lall和Rodrik的研究作为替代市场与干预市场型产业政策的依据，客观上混淆不同政策模式的巨大差异。五、奥地利学派视角中的市场机制与“市场失灵” “市场失灵”及其相关理论是现代产业政策理论的重要组成部分。随着新古典经济学逐渐成为中国经济学的主流以及教科书中的主要内容，新古典经济学中一般均衡理论及由此派生的“市场失灵”，成为中国产业政策的主要理论基础。从质疑产业政策的主要理论探讨来看，对于政府完全信息和完全理性前提的反对最为强烈，认为：即便在理论上存在“市场失灵”与产业政策作用的空间，但是在现实中由于政府并不拥有所需的完美信息，不可能制定和实施正确的政策干预，产业政策同时还会带来严重的腐败和寻租问题。这些探讨对于深入认识和反思产业政策无疑是至关重要的。这些研究多在新古典理论的框架下集中于政府失灵的理论分析，对于“市场失灵”及其相应理论较少予以正面回应，这并不意味着“市场失灵”及其理论不存在理论上的缺陷。实际上，新古典理论对于市场机制的简单理解，使得“市场失灵”被赋予了不适当的理论意义和政策含义。奥地利学派在基于对市场机制与市场过程深入解析的基础上，对于“市场失灵”及相关理论提出了强有力的质疑和批判，这在很大程度上动摇了现代产业政策理论的根本。然而，这些质疑和批判在很大程度上为产业政策的研究者（尤其是中国的产业政策研究者）所忽略。王廷惠（2005）在其著作中，详细阐述和总结了奥地利经济学派市场过程理论及其对“市场失灵”理论的批判，这一重要的著作并没有引起中国的产业政策研究者应有的重视。本文仅简要阐述奥地利学派市场过程学派质疑与批判市场失灵理论的主要观点详细阐述请参看王廷惠微观规制理论研究基于对正统理论的批判和将市场作为一个过程的理解一书的第三章“市场失败现象的误解与市场失败的不可能性”。1奥地利学派的市场观与竞争观在奥地利学派基于时间、知识和人类行为的认识，将市场理解为动态的争胜竞争过程与探索、发现的过程。市场过程是一个传播和利用知识的强有力机制，鼓励个人寻找机会和通过交易利用机会以增加生产和消费的潜在边界和集合。市场竞争真正的价值在于发现知识与有效地利用分散知识，更有效的实现市场机会。市场过程是一个企业家争胜竞争的过程，同时还是具有真实时间纬度的发现知识的过程，发现的机制和程序就是企业家的争胜竞争过程。敏感机灵的企业家，受到利润的诱惑，总是在寻找新的市场机会，开拓新的要素组合方式，提供新的产品和服务，不断发现并尝试新的企业组织形式和内部管理方式以及合适的企业规模。随着真实时间的展开，风险和不确实性必然伴随着行动主体发现知识的争胜竞争过程。竞争者无法完全准确地预测其行为结果，正是这种无知状态带来的潜在的市场机会激励着他们去发现、尝试和试验。对生产者和消费者而言，竞争过程的发现和探索性质，均为一个获取和扩展信息与知识的学习过程（王廷惠，2007）。2新古典帕累托最优状态不能作为评判现实市场效率的标准在奥地利学派认为，不能以一般均衡理论的非现实条件为参照判断真实世界中市场运行效率，也不能以一般均衡理论的静态效率标准来衡量动态市场的效率。依据新古典一般均衡模型的理想状态去评判现实中的市场效率，现实市场与帕累托最优状态时的假设条件差异越大，现实市场越是被认为缺乏效率，政府干预的空间越大。真实世界里的市场不可能满足帕累托最优时的假设条件，新古典理论的这种效率评判标准，内在隐含了这样的价值判断，政府介入和干预是更为有效的制度安排。实际上，现实市场对理想市场的偏离，只能说明真实市场运行方式不同于理想模型中的虚幻描述，并不能证明现实市场缺乏效率，也不能证明政府施加干预和管制后的市场会具有更高的效率。在新古典一般均衡理论中，只要满足严格的假设条件，借助瓦尔拉斯拍卖人，就能实现帕累托最优。市场被抽象为瓦尔拉斯拍卖人，市场机制被描述为完全信息下制定和调节价格以实现均衡的机械运动，把完全信息条件下实现社会资源的最优配置当作市场的功能。新古典经济学，通过过分严格和极其非现实的假设，将市场经济运行理解为机械和没有真实时间的运动，忽略了最为重要的知识问题。而在奥地利学派看来，经济问题不是完全知识假设下的资源配置问题，而是知识发现