推行代建制促进长三角交通基础设施一体化建设的法律思考

推行代建制促进长三角交通基础设施一体化建设的法律思考上海市建纬律师事务所 陈应春沪苏浙优势互补，实现长三角一体化，打造具有强劲竞争力的都市圈，已成为三地的共同愿望和共同利益所在，也已成为我国区域发展战略的重要组成部分。而长三角的一体化，排在首位的就是交通整合。没有交通的一体化，就不会有长三角的一体化。基于这种共识，长三角交通基础设施一体化的整体规划已成为国家和三地领导及有关专家考虑的重要事项，并已逐步付诸实施。 所谓长三角交通基础设施一体化主要是指在长三角地区建立以高速公路为主的公路网和城际快速轨道系统一体化的运输网络。就外延来说，以高速公路为主的公路网，主要是指苏浙沪三地围绕打造长三角“三小时都市圈”的目标，进行的高速公路网一体化的规划。现在，高速公路网络正在加速成型。据不完全统计，目前苏、浙、沪已建、在建、待建的高速公路有沪宁、宁杭、杭甬等近20条。早在去年，苏、浙、沪就分别提出，到2005年，上海将形成高速公路基础网络以及出市的快速通道网络，上海与苏、浙的高速公路通道将增至7条和4条；浙江在今后5年将投入600多亿元建成1000多公里高速公路，江苏力争3年后全省高速公路通车里程超过2500公里，届时浙、苏之间的高速公路通道将增至4条。1三地还均对自己的公路网络规划进行了调整。就拿对上海的入口规划来说，江苏到上海的高速公路通道规划增加了沿江高速二期、苏沪高速，上述规划高速建成后，将有6条高速公路的6个口子、38条车道与上海相接；浙江通往上海的高速增加了杭浦高速、申嘉湖高速，同时将现有沪杭高速浙江段进行全线拓宽，上述规划建成后，浙江将有3条高速、4个口子、22个车道与上海相接。目前，江苏正在建设和完善沪宁通道、沿江通道、沪宜通道、沿海通道、宁杭通道、沿京杭运河通道和G318通道；上海的“153060”高速公路网也在建设中；浙江的“两纵两横十八连三通道”实施后，与省外连接的十八个高速公路口子中，有八个是与上海、江苏相接。这些公路建成后，将有效地实现长三角公路网络一体化。以沿海通道为例，苏通大桥的建设，跨越了长江天堑，消灭了华东地区沿海的第一道瓶颈，沟通了上海以及苏南地区，同时上海的“一小时都市圈”也将覆盖南通市；杭州湾跨海大桥的建设，解决了华东地区沿海的第二道瓶颈。从苏通大桥到杭州湾跨海大桥，加上苏嘉杭高速、连盐通高速等高速公路以及一些干线公路，共同构成了以上海为核心的一个“扇面”，串接了南通、苏州、嘉兴、杭州、宁波等长三角的核心地区2。 城际快速轨道系统是指在未来形成接驳上海、连通长三角都市圈的区域性轨道交通网。2004年2月22日，国务院讨论并通过的目标定位到2020年的中长期铁路网规划中明确提出“建立省会城市及大中城市间的快速客运通道，以及环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区三个城际快速客运系统”。上海铁路局相关人士也透露，铁道部已经积极与沪、苏、浙协商，共同开展长三角城际铁路规划研究，力争在2010年前建成沪宁、沪杭城际铁路，2010年前实现长三角“无缝接轨”。去年以来，长三角各城市纷纷筹备上马轨道交通项目，苏州、无锡、南京、宁波、杭州、嘉兴等地都编制了各自的“城市轨道交通线网规划”。而这些规划都为其他城市预留了对接口。3 长三角交通基础设施一体化涉及的上述高速公路、城际轨道交通基础设施项目投资巨大，其投资主体必然多元化。但由历史的和现实的条件决定，政府投资或政府出资占主体的投资方式仍将是我国基础设施建设领域的主要方式，长三角交通基础设施一体化建设也不能例外。 以往的政府投资项目，由于建设管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，除易滋生政治腐败问题外，往往导致工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下、成为钓鱼工程或三超工程(即概算超估算、预算超概算、结算超预算)。因此，在长三角交通基础设施政府投资项目上，要寻求一种模式力求避免以往政府投资建设项目易产生的问题，并在合约文件设计时予以注意。根据厦门、北京、深圳、上海、宁波等城市政府投资工程管理方式改革的探索，代建制模式取得良好的成效，成为政府投资建设领域的一个引人注目的亮点。 一、代建制源起、发展(不同地方模式)及性质 1、以厦门北京为代表的政府投资代建制模式(简称北京模式)。 代建制模式源于厦门。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制，制定了厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度，制定了厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法4。 2002年5月24日，宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定发布并实施，规定凡建安工程投资在200万元以上且市财政性资金投入在200万元以上、建设单位不具备自行管理条件的建设项目，都应实行代建制。 从2002年起，北京市发改委在回龙观医院、残疾人职业培训和体育锻炼中心、疾病预防控制中心等项目中实行了代建制试点，并取得良好效果。2004年3月1日，北京市发布北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)并自发布之曰起实施。其要求代建单位必须是具有相应资质、并能够独立承担履约责任的法人。 2002年国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究。 2003年下半年，贵州省政府投资工程领域开始推行“代建制”，贵州省建设厅起草了贵州省政府投资工程项目代建制实施办法、贵州省政府投资工程项目代建制实施办法起草说明、贵州省政府投资工程项目代建协议(示范文本)并报省政府。省政府已批准成立“贵州省省级政府投资工程项目代建中心”。 2003年底，国务院常务会议原则性通过投资体制改革方案，规定要在全国范围内力推“代建制”，“对非经营性政府投资项目加快实行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。” 2004年江苏重点实施10项重大社会事业项目，江苏省发展改革委已拟定关于政府投资项目实行代建制的暂行规定，将选择其中若干重大项目进行试点。 浙江省本届政府提出“确保新建高速公路1000公里、力争新建高速公路1200公里”，同时完成沪杭甬、杭宁、杭金衢等已有高速公路拓宽改造的高速公路建设奋斗目标。为顺利完成建设目标，在广泛调研的基础上，也有实行项目代建制的考虑。 另外，山东、云南、四川、重庆等省市也表示或决定要在政府投资项目中推行代建制。 2、以上海为代表的代建制模式(简称上海模式)。 如上所述，代建制源于政府投资项目。在上海实行代建制过程中，代建制有了新的发展。200 1年底，上海开始在高速公路建设中强制实行代建制，后被广泛推广到其他市政工程建设中。上海市市政局发布了关于本市市政行业开展代建制(工程建设管理)试点方案。大连路越江隧道、北环高速公路、沪闵高架道路二期工程、沪青平高速公路(西段)工程、沪芦高速公路、嘉金高速公路等均是实行了代建制模式。在上海代建制模式中，代建制已不局限于政府投资工程，而推广到社会投资的基础设施工程，对“从未接触过高速公路建设，缺乏高速公路的建设管理经验的投资者，政府为了控制工程建设，决定让熟悉建设市场法律、法规，精通工程建设管理的代建单位帮助业主管理工程建设。”5并且，上海已有的20多家具有资质的代建单位，大多数是与相关职能政府部门脱钩后走向市场化的专业单位，如黄浦江大桥建设有限公司、上海市市政工程建设发展有限公司、上海市建设工程管理有限公司等。 3、代建制的性质 关于代建制，有人认为工程总承包如EPC也属于代建制，这种说法我们认为不妥。工程总承包是直接的承发包合同关系，而代建制从概念和当前国家地方文件规定来看，是一种代理关系，即代甲方(业主)行使权利和义务。我们认为代建制应属于2003年2月13日建设部发布的关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见(建市(2003)30号文)中的工程项目管理。按该文规定，工程项目管理是指从事工程项目管理的企业(以下简称工程项目管理企业)受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。这与目前各地在操作的代建制相符，因此代建制是工程项目管理的一种表现形式。 二、代建制主要合约文件的法律框架设计 如上所述，沪苏浙在代建制上都已有一定实践基础，总结代建制实践中的经验教训，在长三角交通基础设施一体化建设中更好的推行代建制应为可能。 工程建设中会产生大量各种合约，根据代建制模式的性质和特点，代建人招标文件和代建管理合同是代建制模式中特有的主要合约文件，其框架设计中的法律问题应特别注意。 (一)关于代建人招标的文件。 虽然代建人的选择不是法律规定必须招标的内容，但为选择更有经验、更有实力的代建人来完成项目建设，降低风险和费用，采取招标方式来选择代建人一般为代建制中的通例。 在代建人的资格上，各地方文件均规定代建人应是具有相应资质、并能够独立承担履约责任的法人。如厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法规定，可以参与代建的单位应具有“一、二级房地产开发，甲、乙级监理，甲级工程咨询，特级、一级施工总承包其中之一资质的单位。”2003年2月13日，建设部发布的关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见也“鼓励具有工程勘察、设计、施工、监理资质的企业，通过建立与工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，按照有关资质管理规定在其资质等级许可的工程项目范围内开展相应的工程管理业务。”实践中，一般要求代建单位具有相应工程咨询、勘察、设计、施工、监理资质。但是，工程总承包企业不能在同一个工程项目上同时承担工程总承包和代建业务。 代建人招标文件作为要求投标人作实质性响应的要约邀请文件，应对项目业主(甲方)和代建单位(乙方)的权利和义务、项目代建管理费的收取和拨付、奖惩办法等相关事项均作明确规定。设计代建人招标文件时，招标人不应注重最低价中标原则，不应认为代建费取费越低越好。如果代建费很低，又没有担保、保险等相应的配套措施，很可能会将代建单位的风险转嫁到对项目的管理水平上。 (二)关于代建管理合同。 1、代建管理合同的类别。根据代建单位代建项目的阶段，代建管理合同可分为前期工作委托合同、建设实施管理合同、全过程代建管理合同。 前期工作委托合同是指由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理管理；建设实施管理合同是指由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理管理：全过程代建管理合同是指由中标的代建单位对工程从可行性研究报告直至工程竣工验收实行全过程的代建管理。 2、代建管理合同的签约主体。政府投资项目的代建管理合同签约主体一般为项目审批部门(如北京为市发改委)、使用单位和代建单位；社会投资项目一般由投资人与代建单位签署。在签署代建管理合同中要充分考虑设计、施工、监理等合同中代建单位的地位和作用问题，比较好的做法是设计、施工、监理等工程合同由政府部门(或投资人)、代建单位、承包商三方签订的，在工程合同中充分体现了各方的权利和义务。 3、代建管理合同应规定的基本代建管理内容。全过程的代建管理合同，代建单位一般要履行以下职责：(1)依据项目建议书批复内容组织编制项目可行性研究报告；(2)组织开展工程勘察、规划设计等招标活动；(3)组织开展项目初步设计文件编制修改工作；(4)办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续报批工作。(5)组织施工图设计；(6)组织施工、监理和设备材料选购招标活动；(7)负责或协助办理开工报告、建设工程规划许可证、施工许可证、施工图审查和消防、园林绿化、市政等工程实施中有关的手续：(8)负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；(9)审核、鉴证工程进度报表及提出进度拨款意见，提出对签证或索赔的处理意见。(10)按项目进度要求上报年度资金计划，并按月向建设单位和有关部门上报工程进度和资金使用情况。(11)组织工程中间验收和交工验收，按照国家规定对工程质量实行终身负责制。(12)编制工程决算报告，负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编。 4、代建单位管理费计取。根据各地的实际操作，代建单位管理费一般在建设管理费总额中计取一定比例。如一般建设管理费为项目总投资的3，厦门代建单位管理费最高可达建设管理费的100，即项目总投资的3；宁波规定最高不能超过90，北京规定最高可按管理费总额的3：7比例确定。 5、奖励与惩罚。代建制能在造价控制上取得良好成效，一定程度上可说与其奖励与惩罚激励机制不无关系。各地在代建制实行中，一般规定项目建成竣工验收并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，代建单位可参与分成。例如北京、宁波规定其中30左右的政府投资节余资金可作为对代建单位的奖励。但如果代建单位不能按约履行代建合同，也要承担巨大的风险责任，如北京规定：代建单位未能完全履行项目代建合同，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费：项目代建管理费不足的，由代建单位用自有资金支付。 三、代建制的问题和防范 代建制取得了一定经验和成效，但代建制这个新生事物本身还存在一些问题，在实际操作中应予以重视和防范。 1、关于代建人的法律地位。 从事了多起代建人招标工作的北京首建招标有限公司总经理陈向维认为，实践过程中，代建人在国家基本建设程序中没有法律授予或认可的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规委、建委、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽然各方面已经给予了一些变通和处理方式，但实际上仍必须是使用人(即传统上的建设方)出面进行各项手续办理。因此，这需要立法和地方规章的进一步完善。 2、代建费无取费下限和严格的标准，易给推行代建制带来竞争上的无序，又由于没有担保、保险等相应的配套措施，很可能会将代建单位的风险转嫁到对项目的管理水平上。 3、高水准的代建单位还不多，实施代建项目可能遇到代建单位管理不到位的情况。建设部建筑市场管理司招投标监管处对厦门政府投资项目实施代建制的调研报告表明，无论是房地产开发企业还是监理单位，虽然都具有一定的专业水平，但由于项目管理均不是其主业，他们在对项目进行建设组织管理时都有一定的局限性。首先是这些企业从事的主业只是在某一方面与项目管理存在密切联系，而在项目管理的其他方面不很擅长，像房地产开发企业对项目的投资、组织等业务比较熟悉，对具体工程的质量安全管理了解相对较少；而监理单位对项目的质量安全管理比较熟悉，但对项目的前期组织又了解不多。其次是作为副业，这些企业会不会重视项目管理这项业务的发展，如果他们没有把项目管理作为企业一项重要经济来源加以重视，就不会主动提高这方面的业务水平，而项目的建设管理水平也就无法提高了6。 解决此问题，从长远角度看，必须引入和完善项目管理制度，积极培育工程项目管理公司；从短期看，可要求具有不同方面项目管理经验的企业联合组成代建管理实体或提高代建管理费寻求境内外有全面、成熟的项目管理经验的代建单位。 代建制是政府投资工程建设组织实施方式改革的一项重要探索，长三角在交通基础设施一体化建设中对其进一步运用和实践，将为代建制的完善和逐渐成熟，甚至为建设部倡导的项目管理的完善积累重要经验。 1 2004年4月4日，中国经营报“长三角酝酿新路桥运动15城市格局待变”。 2 2003年lO月26日，江苏新闻网，“苏沪浙共商长三角公路交通一体化”。 3 2004年04月04日，中国经营报“长三角酝酿新路桥运动15城市格局待变”。 4 2003年9月1日，中国建设报，厦门开展政府投资工程建设组织实施方式改革情况的调研报告。 5 2003年8月19日，中国交通报，韩杰上海代建制的经济解析。 6 200309O1中国建设报。