城市公共交通财政补贴机制改进

城市公共交通财政补贴机制改进城市公共交通行业在很大程度上承担政府公共投资品的供给任务，无论在哪个国家都具有经济性和社会性的双重特点，公交企业不仅要考虑经济效益，更要考虑社会效益。这一特性决定了公交企业不能像一般的市场化企业走完全市场化的道路。政府必须对公交企业进行一定的管制，以保证企业社会属性的实现。同时为了管制下的公交企业能够维持正常运转和提高社会服务能力，政府必须建立相应的补贴机制，对公交企业的政策性亏损进行补贴，从而既确保企业公共目标的实现，同时又能激励企业提高运营管理效率。一、 我国公共交通补贴政策我国很早就相继出台了一系列体现“公交优先”的政策、措施，通过政府在财政及交通政策上的支持，以保证公交企业在低票价情况下仍能维持正常运营。2002年，建设部发布的关于加快市政公用行业市场化进程的意见中提出市政公用企业通过合法经营获得的合理回报应予与保障。若为满足社会公众利益需要，企业的产品和服务定价低于成本，或企业为完成政府公益性目标而承担政府指令性任务，政府应给予相应的补贴。2004年，建设部发布的市政公用事业特许经营管理办法中规定“获得特许经营权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿”。2005年9月，国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知，明确了公共交通的社会公益性。城市公交企业因价格限制因素造成的政策性亏损、承担社会福利（包括老年人、残疾人、学生、伤残军人等实行免费或优惠乘车）和完成政府指令性任务所增加的支出，政府应该应予补贴。2006年，建设部、国家发展改革委、财政部、劳动保障部等四部门共同印发了关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见。要求：加大城市公共交通的投入；建立低票价的补贴机制；认真落实燃油补助及其他各项补贴；规范专项经济补偿等。在国家“公交优先”大的战略方向指引下，我国很多城市也都陆续出台地方性的公交补贴管理办法，对公交企业进行财政补贴，比如在去年，上海市对上海市公共汽车和电车客运管理条例进行了重新修订，明确规定政府对公共汽车和电车客运的资金投入纳入公共财政预算体系，为公交企业财政补贴提供了稳定的资金来源。二、 我国城市公共交通补贴形式我国对城市公共交通补贴主要是采取显性补贴，即以财政资金直接拨付的方式来实现的。显性补贴又可再细分为“建设投资补贴”和“运营补贴”。建设投资补贴是对公交企业的基础设施建设和大的资产成本（如车辆、场地及新技术设备投入等）给予直接的资金援助。运营补贴则主要是对由于公交服务的社会效益造成过高成本，超过合理收入部分给予的补贴。具体的补贴方法（或者说依据）主要有以下几种：1、根据企业申报的上年度财务决算和本年度运营计划确定补贴额。这种补贴方式简单明了，在过去被一直沿用的。但是这种公交企业亏多少就补多少的粗放的补贴方式，使企业降低成本和增加收入的积极性荡然无存，反而造成了越补越亏的尴尬境地。并且政府和公交企业之间信息的不对称，导致政府难以确定企业上年度财务决算的准确性，更无法保证企业将补贴用于更新改造、提高服务质量。从而导致该种补贴方式效果欠佳。2、车公里补贴。按运营里程和运营车辆数的综合水平确定补贴额。这种方式可能导致企业单纯追求行车里程，忽视服务质量和客运量。3、人公里补贴。按运营里程和客运量的综合水平确定补贴额。企业为提高人公里数会注重服务质量以吸引更多的乘客，使补贴发挥积极作用，但公交企业可能会忽视冷僻线路，有损公益性。4、包死基数。这种方式的补贴额若干年(一般为3年左右)不变，亏损增加不追加，亏损减少不退缴，能鼓励企业减亏增效，为目前许多城市所采用。5、对公交企业的生产要素进行补贴。比如在石油价格大幅上扬的情况下，可以对企业进行燃油优惠或补贴，可以明显降低其运营成本，提高利润。由于生产要素的耗用量基本上和服务的提供量成正比，所以这种补贴方式能促使企业提供更多、更优的服务。6、对公交运营线路进行补贴。公共汽车在不同线路上行驶的收益水平差异很大。客流量大的线路能获得较大利润，冷僻线路会则会出现较大亏损。对不同的线路给予不同的补贴标准，能使补贴更加的准确和精细化，同时也能充分考虑到公交的公益性和福利性。除了显性补贴以外，一些城市也会配套的使用一些隐性补贴的方式，即从税费、政策、规划等方面对公交企业予以支持，通过非金钱补贴方式改善公交企业的经营环境，增强公交企业在市场上的竞争力。例如公交企业营业税率为3，远低于其它企业实行的520的标准，且免交养路费以及其他一些行政性收费。一些地方政府还对公交企业购置客运车辆的贷款给予一定的优惠，对公交企业营业税进行减免等。三、 国外公共交通补贴机制1.美国公交补贴机制近些年，美国在努力通过大力发展公共交通以改变人们过度依赖小汽车的出行方式。政府对公共交通的补贴力度很大，财政补贴收入占到了企业经营总支出的75%以上。美国对于公共交通的补贴主要通过投资公交基础设施建设、车辆购买、票价补贴等方式实现。政府对公交补贴主要有两种形式：一是财政拨款；二是由依法专为公交设立的资金提供补贴。即联邦汽油税对每加仑汽油加收5美分，其中1美分进入公共交通帐户，使公共交通的资助有了固定来源。公共交通基础设施建设由政府予以资助，该项资金的来源在联邦法律中有明文规定：来自联邦政府的款项不能超过工程费用的80，其余费用由州政府和地方政府负担。一般情况下，联邦政府资金占54，公交管理机构从各种税费中自筹22，州政府资金占13，当地政府资金占11 数据来源：李瑞敏，“国外城市公共交通财政补贴政策研究”，城市发展研究，2002年第3期。2、法国公交补贴机制法国对公交企业补贴有以下几种：一是在10万人口以上城市中，凡拥有9名雇员以上的企业均需按工资总额提取1.22的公共交通税，巴黎市区交通税率为2.4。交通税征收后，由巴黎交通管理委员每月分配给公交总公司、国铁等交通企业。交通税是公交企业弥补亏损的重要来源，在省级政府的财政预算中约占13。企业征收公共交通税以外，法国政府还规定企业要支付员工公共交通黄票(类似于月票)成本票价的一半。二是国家财政拨款补贴，如巴黎市，国家补贴费占全部补贴费的21；三是地方当局补贴，在巴黎市占总补贴额的10；四是其他收入，占总补贴额的6。由于以上政策，公交公司每年的实际亏损都得到政府的足额补贴。3、德国公交补贴机制德国对公交企业的补贴主要通过税费优惠等隐形补贴实现。对公交企业减少公共交通销售税(增值税) 的50 %和完全免收公共交通的车辆税,另外还减收公共汽车的用油税。为了支持公共交通的建设, 德国联邦政府制定了乡镇社区交通资助法和区域化法，规定了联邦政府在推行公交优先政策及推动德国公交建设中的投资数额，以及公交建设资金的分配和使用细则。该部分资金主要来源于征收的石油税，通常能占到公交企业亏损总额的30%以上。4、巴西库里蒂巴市的公交补贴政策巴西库里蒂巴市是巴西东南部的一个大城市。其优先创立了公交共同体的公交运营模式，并取得了很大的成功。该市参与公交运营的10家公交公司均为私营，各公交公司在政府指定线路运营，各公司收入不与票款收入挂钩。政府对公交经营活动进行管理，即负责线路规划、调整、公交基础设施建设和组织购买车辆，并委托“公交管理公司”严格按该市规定的公交条例分配各公司收入，政府予以财政支持。此外，还有其他一些国家和地区主要通过投资补贴来支持公共交通的发展。例如，日本在新建公共交通设施时，中央政府资助50-60%。欧洲国家的很多城市政府对购置公交车辆和公交专用道的修建都给与了巨额的财政补贴。比如法国、荷兰、西班牙、英国的公交企业购买公交车通常都享受100%的财政补贴。四、 我国公交补贴机制改进建议1、从政策、税费和资金来源等多方面进一步加大公交补贴力度加大对城市公交补贴的支持力度，是实施城市公交优先发展战略的重要措施之一。由于城市公交运营兼容经营性和社会性以及其产生的正外部效应的特点，在市场经济下，不可能完全依靠市场机制的调节来实现公交企业的良性发展。因此，政府加大对城市公交的补贴力度则是实现公交社会效应，保证公交企业正常运行的重要条件。一方面可以通过制定和修改与城市公交相关的法律法规，明确政府财政对城市公交补贴的只能，并纳入公共财政体系；另一方面进一步加大对公交企业税费减免以及提高私家车出行成本，改善公交企业的经营环境，提高公交企业的运营收入；同时政府还需拓宽公交补贴资金来源渠道，通过制定相应的优惠政策，鼓励企业搞多种经营，以副补主，或建立专项补贴基金，以保证补贴资金能及时到位。2、合理确定补贴范围和建立补贴考核标准，保证补贴资金效用最大化由于公交企业所承担的社会属性，对其进行财政补贴是必要的，但是财政补贴只是一种辅助性的工具，仅能提供维持运营的基本条件，真正的改善和发展还要靠企业自身的努力。补贴过度会造成资源浪费和企业效率低下，必须制定合理的限制条件加以避免。对城市公共交通企业给予相应的财政补贴，要区分公益性客运服务与经营性服务，对应经营服务所产生的亏损不应纳入财政补贴范围，使财政补贴做到有的放矢。同时为了更好的核实政策性亏损，应建立一些切实可行的考核指标，对公交企业的合理成本和服务质量进行考核，将考核指标的结果与补贴额度进行结合，从而使财政补贴能真正起到促进企业提高效率，提供更好的社会服务的目标。3、建立公交企业信息披露机制，完善公交财政补贴的监督考核合理有效的公交补贴机制至少需要保证企业提供信息的真实有效以及完善的资金监管机制。因此政府应当以法律法规的形式规定企业真实地披露信息，使公众享有充分的知情权，一方面可以改善政府与公交企业信息不对称的情况，另一方面也可以发动群众对公交企业进行监督，从而规范补贴资金的使用行为，提高补贴资金的使用效率。政府应建立完善的财政补贴核查制度。对企业补贴资金的利用进行监管。建立监督机制，政府派驻监督人员进入企业或者定期通过中立的审计机构对企业的财务进行审查，监督企业的经营情况。