事业单位养老保险改革研究.pdf.doc

河北大学硕士学位论文事业单位养老保险改革研究姓名：王晓亚申请学位级别：硕士专业：社会保障学指导教师：成新轩2011-05 摘要摘要事业单位养老保险制度是整个社会保障体系的重要组成部分，我国现行的事业单位养老保险制度仍沿用了计划经济体制下的离退休制度，然而，这很难适应社会主义市场经济的发展，事业单位的离退休制度不仅制约了全国统一养老保险制度的建立，而且加重了国家的财政负担，阻碍了社会主义和谐社会的建设。在 1991年，我国就开启了事业单位养老保险改革之旅，但是，至今仍停留在地方试点的探索阶段。在改革难以推进的情况下，本文将以事业单位养老保险改革受挫原因为着眼点，来探索我国事业单位养老保险的改革路径，这对于完善事业单位养老保险体系具有十分重要的理论价值和现实指导意义。本文主要以福利经济学中的帕累托改进原理和社会公平理论为基础，首先分析了事业单位养老保险的相关概念及内涵；其次，通过追溯事业单位养老保险的改革历程，并分析五个试点地区改革的进展情况，从而找出阻碍事业单位养老保险改革的具体原因，针对这些问题，在借鉴国外改革经验的基础上，重点分析了“名义账户”制不仅对我国事业单位养老保险改革具有宏观和微观上的适用性，而且具有解决转型成本的优势；最后提出了事业单位养老保险改革的目标是建立全国统一的养老保险制度，其改革的具体方案即建立基本养老保险的“名义账户”制和具有补充养老保险特性的职业年金制，以体现养老保险的刚性原则，增强构建全国统一养老保险制度的实效性。关键词事业单位养老保险改革职业年金名义账户I AbstractAbstractThe Pension system of institutions is an important part of the whole social securitysystem, the current of which still follows the retirement system under the planned economicsystem. However, it is difficult to adapt to the economic development of socialist market.Retirement system of the public institutions is not only restrict the establishment of unifiednational pension system, but also increase the financial burden of the country, and hinders theconstruction of socialist harmonious society. In 1991, China opened the public institutions forold-age insurance reform tour, however, up to date, which still remains in the exploratoryphase. In the case of the reform is difficult to promote, this article will focus on the frustratedof this reform of pension insurance institutions; afterwards explore Chinas reform of pensioninsurance institutions path. It is very important for improving the pension system ofinstitutions in theoretical and practical significance.This article is based mainly on the Pareto improvement in welfare economics and socialequity principles. First, this paper analyzes the concept and connotation of relevant pensioninsurance institution; second, by tracing the reform process of the pension insuranceinstitutions and analyzing the reform progress of the five pilot areas, in order to identify thespecific reasons for hindering the pension reform of institutions. To solve these problems, onthe basis of the reform experience from abroad, the analysis shows that the NominalAccount system is not only applicable the reform of pension insurance institutions with themacro and micro, but also has the advantage of address transition costs. Finally, theinstitutions pension reform is to establish a unified national pension system. The specificprogram of reform is that establishing Nominal Account” of basic old-age insurance andpension system which has the characteristics of supplementary pension insurance. Whichreflect the rigidity principle of old-age insurance, and make unified national pension systemmore effective.Key words Institutions Pension reform Occupational pension Nominal AccountII 第1章 导 论第 1章导论1.1选题背景关于事业单位养老保险制度的研究可追溯到上世纪 50 年代，我国养老保险制度的改革在 80年代就开始启动，但主要在企业中开展，直到 1993年，我国各地人事部门因地制宜在 28个省市陆续开展了事业单位养老保险改革试点工作。但改革情况不尽人意，各地制定的试点方案各不相同，改革仍处于试点阶段。并且最近的国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度试点方案的通知（国发200810号文）确定在山西、上海、浙江、广东、重庆 5省市先期开展试点。由于缺乏理论指导，试点地区的改革还没有起动，当前事业单位养老保险改革仍处于探索阶段。由于计划生育政策和过去中国人口的过快增长，中国老龄化危机的出现不可避免。“全国老龄工作委员会办公室发布的中国人口老龄化发展趋势预测研究报告显示，从 2001年到 2020年，我国平均每年将新增 600万老年人口，年均增长速度 3.28，大大超过总人口年均 0.66的增长速度。到 2020年我国的老年人口将达到 2.48亿，其中80 岁以上的高龄人口将达到 3000 万，到 2060 年才渐趋稳定。”1然而，我国现行事业单位的离退休费用基本上由国家财政统包，并实行 90%-100%的养老金替代率，这让国家难以承受人口老龄化带来的财政压力。因此，无论是从理论需求层面来考虑，还是从解决现实困境角度出发，探索事业单位新型养老保险模式迫在眉睫。1.2研究目的及意义1.2.1 研究的目的本研究主要侧重于理论分析，试图为事业单位养老保险改革提出理论上的建议和对策。在分析我国事业单位特征的基础上，充分借鉴国外公职人员养老保险制度改革和我国企业养老保险改革的成功经验，探索构建中国事业单位双支柱养老保险模式。此研究的具体目标为：第一，为应对中国老龄化危机，探索建立事业单位职业年金制度，以减轻政府的财政压力；第二，为了化解转型过程中的“隐性债务”问题，引入“名义账户”制度；第三，根据国际上社会保障统一模式的发展趋势和我国事业单位养老保险的发展现状，建立基本养老保险与强制性职业年金的双支柱模式来保障事业单位职工的退休待遇不降低。1 河北大学管理学硕士学位论文1.2.2 研究的意义探索事业单位养老保险改革的研究意义主要表现在以下三方面：第一，在理论层面上，本文属于事业单位养老保险的理论研究，通过与国外公职人员养老保险的横向比较研究，以及对中国事业单位养老保险发展历程的纵向研究，最后探索出一条适合中国国情的事业单位养老保险改革之路。本研究将有助于丰富社会养老保障理论体系。第二，在人事制度的层面上，通过职业年金的建立来推进事业单位养老保险制度改革，不仅有利于事业单位吸引和留住高端技术人才，还有利于提高单位的工作效率等现实意义。第三，在经济、社会发展的层面上，建立健全事业单位养老保险制度在扩大养老保险覆盖面的同时，也应对了人口老龄化挑战，减轻了财政负担。在战略意义上符合国家的政策导向。由此可见，事业单位养老保险改革研究对解决当前所面临的人口老龄化危机和政府财政困境的问题上起了很大的推动作用，具有理论指导价值和现实意义。1.3国内外研究现状1.3.1 国内研究现状随着2008年国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度试点方案的通知（国发200810号文）的下发，事业单位开启了新一轮的养老保险改革之旅，学术界对事业单位养老保险改革的研究涉及各个层面，处于百花齐放状态。通过对文献资料的分析与总结，发现其研究成果主要集中于以下几方面：第一，对事业单位养老保险的现状及存在问题的研究从事业单位养老保险的现状研究引出其改革的必要性，主要文献有：闰新生、朱云祥等（2006）指出“我国这些年养老保险制度改革，一直采取的是企业先行、机关事业单位滞后的“非均衡发展”的做法，从而导致企业职工与事业单位职工在养老保险待遇上的差异，引发了许多社会矛盾。”2毛秉焱（2005）指出我国事业单位养老保险改革缺乏明确的政策、法规支撑。3即在改革方案中没有明确规定改革细则，致使事业单位养老保险改革五花八门。分析事业单位养老保险制度现存问题的文献有：任闽育（2007）认为我国事业单位养老保险制度中“参保人员缴费与养老保险待遇脱节、参保对象较少且2 第1章 导 论覆盖面较窄、政策不统一、参保人员合理流动时转续不畅” 4的现状阻碍了改革的进行。黄健元、马冲（2006）认为，“我国事业单位养老保险制度存在的主要问题是：养老金实报实销，影响财政支出；养老金增长与经济水平不协调；单位缺乏自我保障意识；单位自己管理退休人员，影响行政效率；职工待遇水平不衔接，影响人员合理流动；保险金支付压力大。”5第二，对事业单位养老保险宏观改革及建设方面的研究在事业单位养老保险改革的宏观框架层面上，华迎放（ 2008）认为“在事业单位养老保险改革过程中，应该建立多层次、多支柱的养老保险体系，并一步到位地实行全国统筹，提高改革效率。”6同时，在葛延风老师（2003）所著的中国机关事业单位养老金制度改革研究一书中，论述了机关事业单位养老金制度应该包括三个支柱：基础养老金、个人账户养老金和补充养老金即职业年金。在基础养老金费用承担问题上，魏经会，赵子友（2004）认为：“应建立基本养老保险费由国家、单位和个人共同负担的社会统筹机制。”7在养老保险制度的衔接问题上，周康（2009），认为“当前应统筹推进事业单位养老保险制度改革，加快建立并完善事业单位职业年金制度，以妥善处理新旧养老保险制度的过渡衔接。”8第三，对事业单位养老保险改革对策的研究首先，在探索事业单位养老保险制度方面：赵淑霞（ 2003）认为“社会统筹与个人账户相结合的统账结合模式是当前机关事业单位养老保险制度改革的最佳方式。”9王卓超（2007）建议，“逐步将机关事业单位养老保险制度纳入统一的养老保险制度，研究出与企业职工基本养老保险制度相衔接的办法，实现社会保险统一管理，以改变当前机关事业单位社会保险各行其是、参差不齐的碎片化现状。要做到这一点仅靠当地政府是无法解决的，必须由国家制定专门针对机关事业单位养老及其他险种的法律文件，将机关事业单位社会保险纳入法制化、规范化的轨道。”10其次，在目标替代率方面：赵俊康（2004）提出了老年社会保险中目标替代率的确定方法，建立了养老金替代率的 “贡献模型”，并对我国未来的养老金目标替代率进行了统计分析。 11再次，在建立职业年金方面：中国社科院拉美研究所所长郑秉文教授（2009）认为，建立事业单位职业年金制度可以使退休人员的收入多元化，保证单位退休人员收入的稳定性。康民（2009）认为，把事业单位基本养老保险改革降低的一部分收入，通过职业年金的形式补回来，无需政府财政更大的投入，通过市场化运作的途径即可，这样有利于推动全国范围内的事3 河北大学管理学硕士学位论文业单位养老保险改革。12通过分析国内学者的研究文献，可以看出针对机关事业单位养老保险改革的研究已在相关学术领域全面展开，并对一些问题的看法达成了共识，这些研究成果为以后的研究工作提供了文献参考。但是，目前的文献资料主要侧重于理论层面，且过于琐碎，没有形成完整的理论体系；针对改革所提出的对策过于表面化，缺乏深层次的具体研究。因此，对于事业单位养老保险的改革还需进行深入研究，以期在理论上形成体系，并探索在实践中具有可行性的对策。1.3.2 国外研究现状由于政治体制不同，“事业单位”是中国特有的概念，事业单位养老保险便与国外“公共部门养老保险”相对应。中国事业单位的工作人员，就是国外所谓的公职人员，国外公职人员养老保险制度改革的研究成果主要集中于以下方面：第一，政府主导，立法先行纵观各国公职人员养老保险制度的发展历程，可以发现政府在其制度发展中起主导作用，并坚持立法先行的原则，目的是通过法律来规范公职人员养老保险制度。西南交通大学史燕丽在其 2008 年的硕士论文中对国外公职人员养老保险立法进行了统计，即“在世界 167 个国家中，有 68 个国家单独颁布公职人员养老保险立法，占总数 41，OECD国家有 11个国家单独对公职人员颁布立法，占总数 38。”13这充分显示出国外对立法的重视性。如：加拿大的公务员养老保险法，法国的文职人员及军人退休金法等。第二，建立职业年金以应对人口老龄化危机20世纪 80年代初，拉美国家开始了社会保障私有化的改革，社会保障私有化降低了公共养老金的替代率，而职业年金是作为公共养老金的补充存在的，人们为了抵消公共养老金的降低，便对职业年金产生了很大的需求，这一改革间接推动了职业年金的发展。职业年金的建立可以使政府摆脱向雇员支付退休金的责任，从而减轻政府的财政压力。1994年，世界银行在其研究报告防止老龄危机：保护老年人和促进增长的政策中提出了由公共养老金计划、私营的职业养老金计划和个人储蓄计划组成的三支柱的养老保障模式。美国是三支柱养老保障模式的倡导者和实践者，因此，“美国经验”被4 第1章 导 论世界银行等国际组织认为是应对全球老龄化危机的“标准处方”。美国经济学家费尔德斯坦（MFeldstein）在 1998年出版的privatizing social Security指出：“退休制度的转变方式中所存在的问题主要集中于由非基金制度向个人储蓄账户转变过程中。”14美国经济学家戴得（Diamind）也对养老保险的私有化多有论述。谢尼亚舍尔-阿德龙（Xenia Scheil-Adlung）编的建立社会保障私有化的挑战（2004年版，中国劳动社会保障出版社）一书中，从社会保障的组织原则、管理控制水平等角度讨论了社会保障私有化过程中所面临的挑战，得出社会保障私有化的必然趋势。15阿克塞尔H伯尔施-苏潘和克里斯蒂那B威尔克在德国公共养老金制度：怎样成为一个类似的名义账户制度一文中指出，德国的公共养老金支出占 GDP的 11.8，它是 OECD国家中第二大养老金预算国，仅次于意大利（占 GDP的 14.2）。据OECD的最新预测，德国到 2030年的老人赡养率几乎要增加一倍，从 2000年的 24增加到 2030年的 43.3。文章最后提出“以职业养老金为第二支柱”的多支柱养老金制度可以解决公共养老金制度所面临的老龄化危机。16瑞典经济学家林德白克（Lindbeck，1994）指出了瑞典社会福利模式难以应对和化解老龄化危机的“病症”：“经济领域中最明显的体制失败可能是：公共开支过高、社会保障过于慷慨等”。因此，瑞典于 1994年实施了养老金制度改革，一个新的可持续的养老金制度于 2001年正式运行，主要由现收现付制的国家基础养老金名义帐户和一份与收入挂钩的国家补充养老金构成了双支柱养老金模式，其第二支柱由公共养老金和团体职业养老金构成。第三，养老保险计划由分立模式向统一模式发展公职人员养老保障制度和国民养老保障制度在退休待遇、养老金替代率方面存在差异，各国为了实现制度的公平和稳定社会，纷纷探索公职人员养老保险制度改革的路径。例如：美国在 1984年就发起了两者相互融合的改革，随后阿根廷和秘鲁在 1994年也加入了融合改革行列，以及 2006年土耳其的养老金统一改革等，这些国家把单独设立的公职人员养老保险统一到基本养老保险制度中，最终实现公职人员养老保险与企业雇员养老保险的统一。通过系统分析国外文献资料和研究现状，可以看出公职人员养老保险改革研究主要集中于两个方向：一是在应对老龄化危机方面，引入职业年金计划以构建多支柱养5 河北大学管理学硕士学位论文老保障模式；二是在解决待遇差距问题上，各国的公职人员养老保险改革趋向于统一模式。但是在分解政府、雇主和雇员三方责任的问题上，各国之间仍存争议。在系统研究国外公职人员养老保险的发展历程的基础上，积极探索总结其改革思路，客观总结对中国事业单位养老保险改革的启示，具有理论与现实上的双重意义。1.4研究方法与创新点1.4.1 研究方法本文采用的主要研究方法有经验总结法、探索性研究法、比较研究法、定性分析和定量分析相结合法。经验总结法，是通过对实践活动中的具体情况，进行归纳与分析，使之系统化、理论化，上升为经验的一种方法。文章通过分析 1993 年以来事业单位养老保险改革的成果与存在问题，进行归纳总结使其理论化，为当前事业单位养老保险的改革提供经验借鉴。探索性研究法，是用已知的信息，探索、创造新知识，产生出新颖而独特的成果。文章首先分析了事业单位养老保险改革的障碍因素，其次研究了不同专家学者提出的改革方案，并借鉴了国外的改革经验，试图探索出一条适合中国事业单位养老保险改革的道路。比较研究法，是通过分析两者的相同和不同，而加以借鉴采用的方法。文章在探索事业单位养老保险改革的过程中，试图通过建立职业年金制度来弥补改革带给员工的损失，这与企业中的企业年金制度具有异曲同工之意，通过二者的比较研究来制定事业单位职业年金的实行措施。定性分析和定量分析相结合法，定性分析法就是对研究对象进行“质”的分析，文章通过对事业单位养老保险改革的本质进行分析，设计改革方案；而定量分析法可以使人们对研究对象的认识进一步精确化，本文以养老金替代率为定量分析的载体，通过检验改革方案，使人们清楚地认识到所设计方案的可行性。1.4.2 创新点本文的研究有两个创新点：首先，本研究引入检验模型，该模型以养老金替代率水平为载体，通过对改革方案的检验来确定其是否具有可行性，这对实际操作具有指导意义，具有一定的创新性；其次，本研究从经济学、社会学、政治学、管理学等多个视角，6 第1章 导 论对老龄化时期事业单位养老保险改革进行较为系统、全面的分析研究，属于多学科交叉研究，具有一定的开拓性。7 河北大学管理学硕士学位论文第 2 章事业单位养老保险改革的理论基础及原因事业单位养老保险的建立与发展最早可以追溯到建国初期，其发展进程以 1978 年改革开放为界分为两大历史阶段：一是从新中国成立到改革开放之前（ 19491977），事业单位养老保险在计划经济体制下具有传统的单位制色彩；二是从改革开放至今（1978至今），事业单位养老保险已发展成社会化的模式。其中，在 20 世纪 90 年代就展开了事业单位养老保险改革试点工作，其改革以 1997 年为界分为地方和中央两个层面。因此，通过纵向梳理事业单位养老保险的发展历程，按其演变发展的时间顺序，可分为三个阶段，即初创探索阶段（ 1949-1977），发展成型阶段（1978-1990），改革试点阶段（1991-1997）和（1997至今）。在回顾事业单位养老保险历史沿革的基础上，通过界定相关概念、阐述事业单位养老保险改革的理论基础，从而探寻事业单位养老保险亟需改革的原因。2.1相关概念的界定2.1.1 事业单位、企业与国家机关根据我国宪法和有关法律，我国的社会组织共有六大类，即：国家机关、军队组织、政党组织、企业组织、事业组织、社会团体。17对事业单位、企业和国家机关进行概念界定，不仅有利于推进事业单位养老保险改革，还利于行文过程中的概念一致。事业单位这一概念经历了不同的历史发展阶段。在计划经济时期，主要从经费来源和编制角度来界定事业单位。1963年 7月发布的国务院关于编制管理的暂行规定将国家编制划分为行政、事业、企业三种，规定 “凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制”。随着社会主义市场经济体制的建立，事业单位的发展加快了其社会化进程。在其概念界定时，开始注重事业单位在社会生活中的独立地位。1998年 4月国务院发布的事业单位登记管理暂行条例首次从法律上明确界定了事业单位的概念，即事业单位（Institutional Organization）是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”18事业单位具有公益目的性、社会效益性和知识密集性等特性，并且还是独立的法人组织。在这些特性上，中国的事业单位与国外的非盈利组织（NPO）和非政府组织（NGO）具8 第 2章 事业单位养老保险改革的理论基础及原因有相对性。通过事业单位与企业的区别可以界定企业的概念。企业与事业单位的主要区别在活动性质与目的方面，企业生产活动的性质是提供物质产品，并以盈利作为其生产活动的目的。由此可见，企业（Enterprise）是指依法设立的以盈利为目的，从事商品的生产、流通、经营和服务性活动的独立核算的法人或非法人经济组织。通过事业单位和国家机关在性质与职能方面的区别可以界定国家机关的概念。第一，在性质方面，国家机关是代表国家行使国家权力的机构；事业单位是从事某一特定领域社会服务活动的实体组织。第二，在职能方面，国家机关的主要职能是依法管理国家和社会事务；事业单位的职能是提供某种服务满足人民的社会文化生活需求。但是，其相互间是独立的实体组织，二者之间不存在隶属关系。可见，国家机关（State Organs）是指从事国家管理和行使国家权力的机关。包括国家元首、权力机关、行政机关和司法机关。2.1.2 社会保障、社会保险和养老保险社会保障（Social Security）一词最早出现在 1935年美国罗斯福新政时期颁布的社会保障法（Social Security Act of 1935）中。1952年第 35届国际劳工大会专门通过了社会保障公约，规定了社会保障的基本准则，从此，社会保障制度为各国所采用。在中国首次使用社会保障一词是在 1986 年第六届全国人民代表大会第四次会议通过的中华人民共和国经济和社会发展第七个五年计划中。虽然社会保障制度的发展已有100多年的历史，但是社会保障制度的建立存在国际化背景差异，因此，国际上还没有权威的、统一的定义来界定社会保障，下面将列举几个国内外具有代表性的定义。国际劳工组织对社会保障的界定，“社会保障是指社会通过它的一系列处理经济和社会灾害的公共措施，为它的成员提供保护。否则，这种灾害将导致实际收入的减少、或因疾病、生育、工伤、失业和死亡导致实际收入的减少；医疗照顾的提供以及对有子女的家庭提供的津贴也起着同样的功能。”19著名经济学家贝弗里奇在其社会保险及其相关服务报告中将社会保障视为一项以国家为主体的公共福利计划，认为社会保障是指：保障人民失业、疾病、伤害、老年退休、家长死亡后、工资中断时生活费用的保障，以及辅助其生育、丧偶时的意外或必要的费用。在贝弗里奇的理论中，社会保障是作为一种国民收入再分配的手段，确保最低生活的安全。209 河北大学管理学硕士学位论文郑秉文教授在社会保障分析导论中认为 “社会保障是与社会主义市场经济的体制基础相适应，国家和社会依法对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度”。 21郑功成教授认为“社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统；在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称”。 22通过分析国内外对社会保障不同层次的界定，本文认为，社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予物质保障的一种社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平，进而促进社会稳定发展。社会保障一般包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置四部分，其中社会保险是社会保障制度的核心。社会保险制度起源于 19世纪 80年代初期的德国，随后其他国家也纷纷效仿，目前，世界大多数国家都已经建立了社会保险制度。在我国相关的文献资料中，对社会保险概念的界定有：刘泽民把社会保险定义为：社会保险作为国家的一项基本制度，是依据国家法律、法规和制度的规定来筹集资金，对劳动者暂时失去或永久性丧失劳动能力和待业时给以物质帮助，保障其基本生活。23潘英对社会保险的界定：在既定的社会政策指导下，由国家通过法律手段对全体社会劳动者强制征缴保险基金，用以对其中丧失劳动能力或失去劳动机会的成员提供基本生活保障的一种社会保障制度。24中国大百科全书对社会保险的解释：国家和社会通过立法，在劳动者或全体社会成员中的年老、疾病、伤残人员或由于其他原因而丧失劳动能力的人生活发生困难时，向其提供物质帮助，以保证其基本生活需求的一种保障制度。25通过总结文献资料对社会保险的定义，并根据其自身的发展与实践，可以对社会保险做如下界定：社会保险(Social Insurance)是指以国家为主体，以劳动者为保障对象，通过设立保险基金等方式，当劳动者在年老、患病、生育、伤残、死亡等暂时或永久丧失劳动能力时，由社会给予物质帮助和补偿的一种社会保障制度。社会保险一般包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五个保险项目。养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。关于养老保险概念的界定，国内学者基本形成共识：养老保险（Endowment Insurance）是指国家通过立法强制建立养老保险基金，劳动者达到法定退休年龄并退出劳动岗位10 第 2章 事业单位养老保险改革的理论基础及原因时，可以从养老保险基金中领取养老金，以保证其基本生活的一种社会保险制度。262.1.3 职业年金与企业年金随着 2009年 1月 28日事业单位养老保险制度改革方案的正式下发，事业单位的职业年金计划也浮出了水面。2010年 4月，在召开的人力资源与社会保障部一季度新闻发布会上，新闻发言人尹成基透露， “目前正在拟定事业单位养老保险改革试点的相关配套政策，重点研究基本养老金计发办法和职业年金试行办法。 ”可见职业年金计划已经提上日程。职业年金在中国是指公职人员基本养老保险之外的补充养老保险，当前中国只实行事业单位的养老保险改革，公务员的养老保险改革还未启动，因此，中国当前的职业年金制度指的是事业单位的补充养老保险。职业年金可定义为：事业单位在国家相关部门法律的指导下，以单位为主体建立的一种额外福利计划，既不同于国家举办的基本养老保险，也不同于体现个人责任的商业保险，是一种具有互济性和强制性的社会保险计划。事业单位建立补充养老保险制度（即职业年金制度）的目的旨在提高职工退休后的生活水平，但前提是在参加国家基本养老保险的基础之上，因为职业年金制度是基本养老保险的补充。基本养老保险制度体现了公平性与统一性；职业年金制度应体现出不同类型事业单位的差异性和效率性。企业年金又称“私人退休金计划”，在内涵上与企业补充养老保险相同，中国在 1991年就采用了企业补充养老保险的概念，而企业年金概念首次提出是在 2000 年，当年国务院颁布了关于完善城镇社会保障体系的试点方案，规定企业年金采用个人账户管理方式，实行市场化运作。关于企业年金概念的界定，目前还没有严格统一起来。劳动保障部在 2004 年 5 月 1 日颁布的企业年金试行办法中规定，企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。27杨燕绥（2003）在其企业年金理论与实务著作中，集中探讨了企业年金的基本概念，对企业年金的理解可概括为，“企业年金，其实行主体是企业，可以是各种类型的企业，客体是年金。”28企业年金既不是基本社会保险，又不属于商业保险，它是多层次养老保险体系中的第二支柱。通过上述相关概念的界定，可以用表 1来说明各个概念之间的相互关系。在分析的基础上得出事业单位养老保险的含义：以国家和社会为主体，依据相应的政策规范，为事业单位退休人员设置的一种社会保险。而事业单位养老保险改革就是要改革国家、事11 河北大学管理学硕士学位论文业单位和员工分别在养老保险中的责任比重，以缓解政府财政支出压力，体现养老保险的社会责任。表 2-1：各个概念之间的关系社会组织事业单位职业年金企业国家机关社会保障企业年金社会保险养老保险2.2事业单位养老保险改革的理论基础事业单位养老保险改革的目标不仅仅是减轻政府的财政负担、维护社会稳定，更重要的是保障不同工作性质职工间的公平性。为了顺利推进事业单位养老保险改革，应该明确与此相关的一些理论问题。2.2.1 帕累托改进原理以社会保障和经济福利问题为主要研究对象的福利经济学，是西方社会保障制度的重要理论基础。新福利经济学派的先驱是意大利经济学家帕累托 (Vil-fredoPareto，1848一 1923)。为了使闲置资源得到充分的利用，帕累托提出了帕累托改进（ ParetoImprovement）和帕累托最优(Pareto Efficiency)改革标准。帕累托最优是指在不减少一方福利的情况下，就不可能增加另外一方的福利，是社会资源配置达到的一种最优状态。29帕累托最优的要求标准比较苛刻，在现实社会中难以达到，通常通过帕累托改进的方式，向帕累托最优的标准靠拢。帕累托改进是指在不减少一方的福利时，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利。事业单位养老保险资源配置的帕累托改进是通过养老保险制度的政策规定来实现的。具体措施是通过对在职职工间，退休职工间，以及代际12 第 2章 事业单位养老保险改革的理论基础及原因间的利益关系实现帕累托改进，以促使资源配置的公平与效率。2.2.2 社会公平理论社会公平是从社会伦理道德角度提出的概念，它是指社会收入的分配应使社会成员从中获取的福利水平尽可能均等。30古人云：“不患寡而患不均”。社会公平体现为机会均等、过程公平和结果公平。就养老保险来说，机会均等是指由于老年风险是同在的，因此人人都应享有养老保险；过程公平与结果公平是指一个人退休前无论身居何职，对社会都是有贡献的，因此，退休后应享有相近的养老金。在社会公平理论视角下改革事业单位养老保险，如何实现养老公平呢？如果用“木桶理论”来看中国目前的养老公平问题，我们发现中国城市养老这个木桶上的木板是长短不齐的，公务员最长，事业单位次之，企业最短，而且长短悬殊。由于养老保险具有刚性，因此，要保障养老公平就应该加长短木板，而不是截短长木板。可见，事业单位养老保险改革应坚持公平与刚性的理论原则。一方面，改革只有建立在养老公平的基础之上，才会被多数人接受；另一方面，改革应坚持养老金的刚性原则，这样才能使各方的福利都有所增加，符合帕累托改进，便于改革顺利推行。2.2.3 两种制度的再分配效应社会保障是一种典型的公共产品，是政府调节收入再分配的主要手段之一。社会保障制度主要是通过缩小因初次分配所带来的巨大收入差距，来保障公民的公平生存权。养老保险作为社会保障制度的一种，也具有再分配的福利效应。从保险资金的筹集方式看，养老保险体系可采用现收现付制和基金积累制，然而，这两种制度在代际再分配效应上起着完全相反的作用。现收现付制的特点是“代际瞻养”，体现了横向平衡，即用下一代人福利的减少来增加上一代人的福利。基金积累制遵循“同代自养”原则，体现了纵向平衡，即一代人的福利减少来保证下一代人福利不受损失。在人口老龄化趋势日益严重的情况下，现收现付养老模式面临严峻挑战，现收现付制向基金积累制转变已成必然。但是，基金积累制削弱了收入再分配效应和风险分担功能，因此，在事业单位养老保险改革的资金筹集方式上，应充分考虑再分配效应，建立兼有现收现付制和基金积累制特征的养老保险名义账户制，从而解决社会统筹与个人账户制带来的资金分散问题。2.3事业单位养老保险亟需改革的原因长期以来，我国事业单位的离退休费由国家统包，实行现收现付制，没有基金积累13 河北大学管理学硕士学位论文制。但是，随着人口老龄化的到来，再加上养老金的支出具有刚性，就出现了政府财政负担过重、难以持续的局面。政府财政吃紧的主要原因就是事业单位养老保险的社会化程度低，而社会化程度低又将导致政府与企业间退休待遇的不公平现象，因此，事业单位养老保险的现状亟需改革，关键是提高事业单位养老保险的社会化程度。本文将从以下三方面来描述事业单位养老保险亟需改革的原因：一是，政府财政吃紧、难以为继；二是，事业单位养老保险制度社会化程度低；三是，退休待遇“政企不公”。2.3.1 财政吃紧、难以为继从事业单位养老保险费的征收与给付两方面来说明国家财政的支出压力。一方面，事业单位养老保险费用征收难。31首先，养老保险费用的征收机构由本部门的保险经办机构同时担任，没有专门的征费机构，因此，在征收力度上大打折扣。其次，事业单位养老保险资金是以“规费”的形式来筹集的，缺乏法律依据。再次，由于事业单位人员长期以来不用缴纳养老保险费而又有养老保障，因此，参保缴费的意识淡薄，使养老保险费用征集更加困难。另一方面，事业单位养老保险金给付机制不完善。退休金主要来自于国家财政拨款和单位事业费支出，而退休金替代率一般高达 85%-95%。由此可见，事业单位养老保险的高额给付标准与养老保险费征收难形成鲜明对比，又由于社会保障支出具有刚性，因此，这势必对国家财政带来支出压力。表 2-2：中国人口老龄化现状及抚养比0-14岁65岁及以上年份老年抚养比（%）人口数（万人） 比重（%） 人口数（万人） 比重（%）20052006200720082009265042596125660251662466320.319.819.419.018.510055104191063610956113097.77.98.18.38.510.711.011.111.311.6数据来源：中国统计年鉴 2010，3-3人口年龄结构和抚养比。从历史数据可以看出政府财政支出压力呈上升趋势。在退休金支出方面：1990年机关事业单位离退休总费用是 81.8亿元，到 2005年增加到 1827.7亿元，16年间增加了21倍，年平均增长率为 23.6。32在事业单位人员数量方面：到 2005年底，全国仅事业单位达 125万个，工作人员超过 3035万人，是国家公务员的 4.3倍，占全国财政供养人数的近 80。1997年自收自支事业单位养老保险工作刚刚启动时，参加养老保险的14 第 2章 事业单位养老保险改革的理论基础及原因事业单位在职人数与离退休人数的比例大约是 6.4:1，到 2007年，这一比例已达到 3.2:1。离退休人数的相对增加加重了养老保险基金支出的负担。33由于计划生育政策的实施，使年轻人口逐年下降，而 65岁及以上的人口逐渐增加，这种反向增长趋势加快了人口老龄化的速度，使得老年抚养比（ODC）也逐年升高。（老年抚养比是指 65岁及以上老年人口与 15-64岁劳动人口的比例）如表 2-2所示，到 2009年末，老年抚养比已增至 11.6%，也就是 8-9个劳动人口对应 1个老年人口。随着我国人口老龄化社会的到来，退休人员比例逐步加大，对退休金的需求也不断提高，因此，退休金在财政和单位的开支中所占的比例越来越大。在一些困难地区和单位已发生拖欠养老金现象，在一些事业单位养老保险改革试点地区甚至出现了“空账”现象。所以，现行的事业单位退休制度的改革势在必行。2.3.2 社会化程度低中国事业单位养老保险制度实质上是“单位保险”，还远未实现“社会保险”。 34事业单位养老保险“单位保险”的本质特性通过以下两方面表现出来。第一，在制度层面上各行其是。一些事业单位仍实行传统的退休制度，还没有建立起用于社会统筹的个人账户制度，从而在养老保险制度衔接问题上限制了各个行业间的人员流动。由此可见，事业单位养老保险制度具有单位局限性，社会化程度低。第二，社会化管理程度低。事业单位养老保险社会化程度的高低由养老金社会化发放方式来体现，然而，养老金社会化发放的前提是必须实行全额征集养老保险费。因此，通过分析养老保险基金的筹集和发放两方面，来说明事业单位养老保险社会化程度的高低。首先，在保险基金筹集方面：个人不缴费，退休费用完全由国家财政拨款和单位费用支出来承担。退休费完全由单位负责，还未实现社会化全额征集养老保险费。其次，在待遇计发方面：待遇与缴费无关，体现不出个人责任，但是待遇和工作年限挂钩，以单位为主体，按退休时工资的一定比例计发，表现出退休金调整的随意性较大，即社会化程度较低。养老金的社会化发放是指社会保险经办机构在国有商业银行或邮局为企业离退休人员建立基本养老金帐户，按月将规定项目内的应付养老金划入帐户，保证离退休人员能够按时支取养老金。但是，只有少数地方的事业单位采取社会化发放方式，大多数地方仍由参保单位把养老金发放给离退休人员，容易造成不能按时足量发放养老金的现象，这充分体现出“单位保险”的特性。15 河北大学管理学硕士学位论文2.3.3 退休待遇“政企不公”事业单位与企业间的退休待遇水平差距越来越大，这不仅没有体现出公平与效率，而且引起了社会矛盾，影响社会稳定与和谐。“政企不公”主要表现在缴费与待遇两方面：在缴费方面，体现个人责任的个人缴费部分，企业职工按其工资总额的 8%缴纳，事业单位职工一般只缴纳其工资额的 2%，但是在待遇方面却体现不出权利与义务的对等性。机关事业单位退休人员的月平均养老金在 1600元以上，而企业职工退休后的养老金只有 500-800元左右。企业退休人员认为，同样是参加养老保险，在缴费上高于事业单位职工，然而在待遇上却远远低于事业单位退休职工，太不公平。表 2-3： 企业、事业单位与国家机关在不同年份退休金待遇的差别（单位：元）年份单位企业事业单位国家机关1990200120041664657380811889200611324149111221516532资料来源：高宁会,试论事业单位养老保险制度的现状与体制改革存在的问题J.经济研究导刊,2010,1.据统计数据显示：1993年以后，由于事业单位与企业的退休机制不同，事业单位退休金替代率为 90左右，而企业只有 60左右。35从 20世纪 90年代开始，事业单位职工与企业职工的退休待遇差距在逐步加大（如表 2所示）。到 2001年，在退休金对比差距上，企业退休人员相当于事业单位退休人员的 53.8，可见差距有所加大；到 2004年，企业人员的年人均退休金净增长 1500元，而事业单位人员的退休金净增长 3578元，差距进一步加大。国家建立社会保障的目的就是为了保障社会公平、维系社会稳定，而这种差距在社会中造成了同劳而不同酬的不公平待遇，与社会保障的基本目标相违背。因此，事业单位养老保险的发展现状亟需改革，以实现社会公平性。16 第 3章事业单位养老保险改革进展第 3 章事业单位养老保险改革进展我国事业单位在 1991年就开启了养老保险改革之旅，但到目前为止仍没有形成统一的养老保险制度。任何改革都是建立在一定理论基础之上的，本章将以 2009年 1月28日正式下发的事业单位工作人员养老保险制度改革方案为主线，分别围绕改革试点方案的争议、五省市试点情况展开分析事业单位养老保险的改革进度。3.1事业单位养老保险改革试点方案引发的争议2009年 1月 28日，新成立的人力资源与社会保障部正式下发了事业单位养老保险制度改革方案,将山西、上海、浙江、广东、重庆五省市列为试点地区。 36试点方案的主要内容有：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。然而对这一改革方案却存在多方面争议。3.1.1 关于改革目的的争议政府改革的目的是“甩包袱”呢，还是建“新机制”呢？这引起了各界的广泛关注。37如果政府的改革是由财政负担过重引起，那么改革的目的就是“甩包袱”。但是，国家财政支出项目很多，难道就单纯的事业单位养老保险导致了财政的不堪负重吗？如果以牺牲事业单位职工的利益来减轻财政负担，这就会引起新的社会不公现象。如果政府的改革要体现出个人的缴费义务，那么改革的目的就是建“新机制”。在建新机制过程中，应根据帕累托改进原理，在不损害他人利益的情况下，通过改变资源的现有配置而提高至少一方的福利，这样的改革才会顺利推行。事实上，在试点方案中要求事业单位养老保险向企业看齐，可见改革是以部分人的利益受损为代价的，并非帕累托改进，势必导致改革受阻。在政府改革的目的中，无论是“甩包袱”还是建“新机制”，试点方案措施都达不到这样的改革目的，可见，改革目的与方案措施的矛盾性惹人争议。3.1.2 关于改革公平性的争议在宏观方面，制度设计显失公平。在养老保险改革方案中，只改事业单位人员不改公务员，显然违背了公平正义原则。我国的公务员在道德水准、知识水平和工作能力上与事业单位人员、企业职工没有本质的区别，那为什么公务员享受的退休待遇就高于事业单位和企业的职工呢？这彰显出制度设计的不公平性，改革方案的设计者公17 河北大学管理学硕士学位论文务员群体本身未能成为改革对象，致使公众对改革的公平性争议不断。在微观方面，改革举措加剧了社会不公。事业单位养老保险水平并不是很高，从表面上看，事业单位养老金总额攀升幅度很大，比 1990年增加了 20多倍，但是，我们应考虑到国内生产总值从 1990年增长了斤 17倍这样一个事实，事业单位养老金的攀升幅度只是中国经济发展的成果，并没有远远超过经济发展的步伐。把不是很高的事业单位养老金水平降低到企业养老保险的水平，这样就使公务员养老保险待遇远远高于事业单位和企业职工的退休待遇，进一步加剧不公平性。3.1.3 关于财政负担问题的争议事业单位养老保险改革的目的之一就是要减轻财政负担，但是按照试点方案的要求，在事业单位养老保险与企业并轨过程中，这会产生 “中人”的过渡性养老金和“老人”的