金融支持弱势群体对策研究

2012-07-02#2012-07-02#2#0#1#2#-07-02#张延平 1郝建明 1李洪恩 2( 1.中国人民银行邯郸市中心支行, 河北 邯郸 056002; 2.中国人民银行广平县支行, 河北广平 057650)弱势群体的发展问题是实现国家提出的均衡发展, 构建和谐社会战略目标重要内容之一, 如何改善对弱势群体的金 融服务,帮助弱势群体摆脱困境,成为金融部门面临的一个具 有重大现实意义的研究课题。群体融资难, 成为构建和谐社会潜在的障碍。一、弱势群体的现状( 一) 弱势群体的概念、特征和构成弱 势 群 体 , 也 叫 社 会 脆 弱 群 体 、社 会 弱 者 群 体 , 简 单 地 说, 弱势群体主要是指在社会经济 生活中处于低收 入 的 人 群。2002 年 3 月, 朱镕基总理在九届全国人大 5 次会议上所 作的政府工作报告使用了“弱势群体”这个词, 从而使得弱 势群体成为一个非常流行的概念, 引起了 国内外的 广 泛 关 注。弱势群体的基本特征一般来说表现为经济上 的 低 收 入 性、生活上的贫困性和政治上的低影响性。弱势群体的具体 构成大体上包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、 贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者 以及在劳动关系中处于弱势地位的人。( 二) 弱势群体的现状由于我国经济总体发展还较为落后, 城市与农村经济发 展存在较大的差距。城市中, 由于社会体制转轨产生的下岗失 业人员, 造成目前我国弱势群体的数量相当庞大。据资料显示, 约占我国人口总数 70%以上的农村居民、在校学生 30%以上的 贫困学生以及约占职工总数 5%的下岗失业人员都被列为弱势 群体。这些人群在经济活动中收入较少、经济实力不强, 在市场 竞争和社会经济活动中处于相对弱势的地位。表现在这部分二、金融支持弱势群体的现状分析( 一) 金融支持弱势群体相关政策1.农户小额信用贷款和农户联保贷款业务。1999 年, 人 民银行和其他政府部门在认真研究和 总结各类小额 信 贷 模 式的经验教训的基础上, 推出了由农村信用社办理农户小额 信用贷款和农户联保贷款的新模式。农户小额信用贷款和农 户联保贷款是农村信用社以农户的信誉为保证, 它采用“ 一 次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的方式, 根据农户的 生产周期确定不同的贷款限期, 手续简便, 利率优惠。此项业 务的开办, 解决了农民用于生产、经营资金需求, 促进了农村 经济发展和农民增收。2.下岗失业人员小额担保贷款业务。为了妥善解决下岗 职工再就业问题, 2002 年以来, 中国人民银行先后联合劳动 和社会保障部、财政部等部门制定下发了下岗失业人员 小 额担保贷款管理办法、关于进一步推动下岗失业人员小额 担保贷款工作的通知和关于改 进和完善小额担保贷款政 策的通知等一系列政策文件, 人民银行各分支机构还结合 辖区实际情况, 联合有关部门, 制定出台了具体的实施细则。3.国家助学贷款和生源地助学贷款。国家助学贷款是由 政府主导、财政贴息 , 银行、教 育 行 政 部 门 与 高 校 共 同 操 作2012-07-02#2012-0-02#2#0#1#2#-07-02#收稿日期：2008- 08- 19摘 要: 弱势群体的发展问题是实现国家提出的均 衡发展,构建和谐社会战略目标重要内容之一。本文通过 邯郸市金融支持弱势群体的现状、存在的问题, 提出了如 何改善对弱势群体的金融服务,帮助弱势群体摆脱困境政 策建议。关键词: 金融; 弱势群体; 对策研究中图分类号: F830.1文献标识码: A文章编号: 1006- 6373( 2008) 09- 0012- 04201要2办理-贷0款7担-保0或2抵#押#, 但#需#要#承#诺#按#期#还#款#, 并2承0担1相2关-07重-要的0作2用#。#2#0#1#2#-07-02#法律责任。借款学生通过学校向银行申请贷款, 用于弥补在校 学 习 期 间 学 费 、住 宿 费 和 生 活 费 的 不 足 , 毕 业 后 分 期 偿 还 。生 源 地 助 学 贷 款 : 为 了 进 一 步 帮 助 经 济 困 难 学 生 顺 利 完 成 学 业 , 各 省 根 据 国 务 院 办 公 厅关 于 进 一 步 完 善 国 家 助 学 贷 款 工 作 若 干 意 见 的 通 知和关 于 进 一 步 推 进 国 家 助学贷款业务发展的通知等文件精神, 相继制定并完善了 生源地助学贷款管理办法和操作规程, 并积极有 效 地 进 行 推广。生源地助学贷款业务 是对国家助学贷款业务 的 重 要 补充和完善方式, 是建立健全家庭经济困难学生资 助 政 策 体系的重要举措。4. 农 民 工 金 融 服 务 。 近 年 来 , 中 央 和 地 方 相 继 出 台 了 一 系 列 加 强 和 改 善 农 民 工 金 融 服 务 的 政 策 , 农 民 工 金 融 服 务水平得到较大的改善。如中国人民银行关于改进和加强 对农民工金融服务工作的指导意见、河北省人民政府关于 解决农民工问题的实施意见和中 国 人 民 银 行 石 家 庄 中 心 支 行 关 于 加 强 和 改 善 农 民 工 金 融 服 务 工 作 的 实 施 意 见等 一系列文件。5.小额扶贫贴息贷款。扶贫贴息贷款主要用于国家扶贫 开发工作重点县, 支持能够带动低收入贫困人口增加收入的 种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业和市场流通企业, 以及基础设施建设项目。( 二) 邯郸市金融支持弱势群体现状邯郸各金融机构认真贯彻落实 金 融 支 持 弱 势 群 体 相 关 政策, 不断加大对弱势群体资金支持和改善金融服务等。目 前 , 邯 郸 市( 县) 辖 金 融 机 构 面 向 弱 势 群 体 开 办 的 金 融 产 品 有: 国家助学贷款、国家生源地助学贷款、农户小额贷款和农 户联保贷款、城镇下岗失业 人员小额担保贷款、小额扶贫贷 款等信贷产品。促进邯郸辖区弱势群体的发展, 推动了辖区 均衡和谐发展的战略目标。三、金融支持弱势群体存在的问题( 一) 金融体系不完善、金融机构缺位, 金融服务弱化, 与 弱势群体金融需求偏离1.农村地区银行业金融机构服务网点减少。一是农业银 行由于实行扁平化管理, 农村乡镇的营业网点全部撤销, 仅 在县城设有 12 家营业机构; 二是农村信用社为了防范风 险, 2005 年在省联社的统一布置下, 设在各村的代办站全部 撤销, 农村机构网点大量缩减。如邯郸辖区农村金融网点由2002 年的 4, 849 个减少到 2007 年有 569 个。2002 年至 2007 年邯郸辖区农村营业网点调查表单位:个2.信贷业务逐步萎缩, 对弱势群体的支持减弱。农业银行信贷逐渐向大城市、优势行业和大企业、大项目转移, 县级机 构的信贷权限逐步上收。县级机构目前的主要业务是存单质 押贷款、存款、结算、代理保险、基金、国债等中间业务 , 信贷 业务逐渐萎缩, 对弱势群体特别是小额扶贫贴息贷款大量减 少; 农发行作为农村唯一一家政策性金融机构, 其业务正 面 临着由政策性向商业化经营转变, 对弱势群体的支持仍然空 白; 而农村信用社, 一方面在省联社成立后, 信贷资金投向上 也逐渐向城市、大企业、大项目转移, 对农村、对弱势 群体的 支持在逐渐减弱, 另一方面由于代办站撤销, 也对农村小 额 信贷业务的开展产生不利的影响。如在邯郸辖区, 平均每个 信用社有职工 68 人, 其中信贷员 23 人 , 平 均 每 个 乡 镇 人口约 3 万人, 农户 78 千户, 每个信贷员平均要面对 3 千 农户, 约 1 万多农民, 面对成千上万个农户, 信贷人员显得有 些力不从心, 严重制约着农村小额信贷业务的开展。3.农村保险体系不健全。目前我国涉农保险机构少,业 务品种单一, 由于农业生产周期长、抗灾害能力差、收益差别 较大、保费低和理赔率高等原因, 保险机构对农村传统农 业 和种养殖业保险业务开展不积极, 农业保险业务发展呈现严 重萎缩甚至停滞态势, 致使 农业保险覆盖率低, 加大了农民 金融资产的风险, 影响了金融支持农业、农村和农民的 积极 性, 制约着金融对农民的资金投入。( 二) 社会信用环境差、信用体系建设滞后一是社会信用环境差, 诚实守信观念淡薄, 金融部门产生 “惜贷“”惧贷“”慎贷”心理。二是目前农村信用村镇、信用户建 设和城镇社区建设工作滞后, 影响农户小额信贷贷款、小额扶 贫贷款和城镇下岗失业人员小额贷款工作的开展。三是社会征邯郸市( 县) 弱势群体信贷投放统计表单位: 万元注: 农村小额信贷包括农户小额信用贷款和农户联保贷款( 三) 金融支持弱势群体的现实意义一是弱势群体的发展问题是 实 现 国 家 提 出 的 均 衡 发 展, 构 建 和 谐 社 会 战 略 目 标 重 要 内 容 之 一 。 二 是 从 国 际 经 验 看 , 有 效 解 决 再 就 业 问 题 , 仅 仅 依 靠 政 府 的 力 量 是 不 够信体系建设滞后, 存在银行与借款人的信息不对称问题。的 , 需 要 全 社 会 的 大 力 支 持 。 金 融 是 现 代 经 济 的 核 心 , 在201现2代市-场0经7济-基0础2条#件#下#, 金#融#业#掌#握#着#巨#大#的资2源0,1在2推-07-( 0三2) 扶#持#政#策#2缺#乏0和#1地#2方#-财0力7不-足,0政2策性#金#融#与#商#业#性#项 目农村小额信贷下岗失业人员 担保贷款国家助学贷款和 生源地助学贷款小额扶贫贷款备 注余额发放额余额发放额余额发放额余额发放额2002 年39, 81049, 941320591, 00514, 4462003 年53, 61448, 84452521, 0478172, 74122, 5112004 年73, 40480, 2314954431, 1011374, 27812, 7642005 年85, 012105, 5057422741, 2244462, 7356, 9472006 年85, 05363, 6264401681, 8677772, 6002, 7072007 年73, 98278, 8341, 0158602, 7561, 0312, 9001, 0072002 年2003 年2004 年2005 年2006 年2007 年农行营业网点1018973574947农信社营业网点4, 7484, 7484, 5013, 253793521合计4, 8494, 8374, 5743, 3108425692012商-业0银7行-追求0的2是#商#业#利#益#, #其#目#的#是#实 现#利2益0最1大2-0成7合-力0。2基#层#小额#扶#2贫#0贷#1款#2涉#-及0的7管-理部0门2有#人#民#银#行#、财#化, 也只有实现利益最大化, 才能 实现商业经营的可持续发展。而弱势群体金融支持是政策性业务, 也是一项政治任务, 其社会效益要高于经济效益, 且弱势群体存在规模小、效 益 低、货币收入不确定性等特点。从两者的特性来看是相互矛 盾的, 两者的有效结合存在一定的障碍, 如果这个障碍 得不 到有效的解决, 直接影响金融支持弱势群体业务的开展。1.农村信用社发放小额信贷缺乏扶持政策和地方财力支 持, 业务发展缓慢。农民是最大的弱势群体, 解决好农民的生 产、经营问题关系社会稳定。农业生产既是一个高风险、低收 益的行业 , 又没有农业保险的保障, 农村信用社发放的小 额 信贷面临着较大的风险, 地方财政没有对农村信用社发放农 户小额信用贷款给予一定的资金补助, 没有建立相应的风险 补偿机制, 也没有给农村信用社在税收上一定的优惠政策, 农村信用社发放农户小额信用贷款积极性不高。2. 财 政 补 贴 低 , 运 行 成 本 高 , 小 额 扶 贫 贴 息 贷 款 到 户 率 低。小额扶贫贴息贷款由农行来发放, 对农行来说, 是一项政 治任务, 又是一项责任, 而农行又是商业银行, 从自身商业利 益出发, 为了提高信贷资产质量、降低资产损失, 把“放得出、 收得回、有效益”作为放贷的重要标准。虽然国家对发放小额 扶贫贴息贷款给予一定的财政补贴, 但由于以贫困户为对象 的小额扶贫贴息贷款业 务, 面大点多, 数额少、环节多、管理 成本高, 基层农业银行倾向于把小额扶贫贴息贷款投向农村 有实力的龙头企业、专业户和能人, 一些真正需要资金的 贫 困农户得不到资金。3.县域下岗失业人员小额担保贷款担保机构缺位, 县域 内下岗失业人员不能享受小额失业担保贷款。由于目前我市 县级财政多数为吃饭财政 , 财政资金不足, 多数县因为担 保 基金难以落实, 担保业务难 以在县域真正开展, 县域内下岗 失业人员不能享受小额失业担保贷款政策。4.农业保险缺乏政策的扶持和地方财力的支持, 多数保 险机构不愿意开展涉农保险, 导致农业保险覆盖率低。( 四) 金融支持弱势群体政策存在制度性缺陷1.国家助学贷款和生源地助学贷款方面。制度规定, 国家 助学贷款和生源地助学贷款执行基准利率, 不上浮, 而农 村 信用社利率可以上浮 130%, 以一笔贷款 6, 000 元, 期限 8 年 为例, 信用社每发放一笔生源地助学贷款, 一年将少收利 息582.66 元, 8 年共少收 4, 661.28 元, 减少了农村信用社的收 益, 影响农村信用社贷款的积极性。2.农户小额信用贷款和小额扶贫贴息贷款期限和额度与 需求不相匹配。农户小额信用贷款在制度设定上一般在 3, 000 元左右, 最高不超过 5, 000 元, 期限不超过一年; 小额扶贫贴息 贷款规定首次贷款一般不超过, 5, 000 元, 期限不超过 1 年, 两者共同特点是贷款额度小、期限短。而随着农业产业结构政部门、地方扶贫办、农行和乡镇、村等部门。各部门分工不同、职责不同, 造成: 一是扶贫贷款到户率低, 扶贫贷款真正 用在贫困农户身上的仅占很少一部分; 二是扶贫贷款投入行 业偏离, 扶贫贷款一部分投入到工业、电力、通讯、交通等基 础性和竞争性行业, 而用于扶持农户的小额贷款逐年萎缩; 三是有的资金被地方政府部门挪用; 四是有的地方扶贫资金 出现扶富不扶贫“马太效应”, 真正需要资金的贫困农户却得 不到扶贫资金。4.信贷约束机制与激励机制不配套。一方面, 各金融机构 都对贷款实行严格的责任追究制度, 实行终身追究, 谁发 放 贷款谁负责收回, 到期收不回的轻则扣工资, 重则下岗清收。 信贷人员对发放贷款顾虑重重, 宁可少放或不放, 也不去“冒 风险”。另一方面, 各金融机构在强化信贷风险约束的同时, 没有建立相应的激励机制, 导致贷款管理中激励机制和约束 机制不配套, 信贷人员所承担的风险和收益不对等。( 五) 农村金融服务水平低、弱势农民难以享受到先进的 金融服务1.农村金融支付结算服务体系建设落后。农村支付结算 工作是满足农村地区多层次的支付结算需求, 更好地服务农 民的基础性服务工作, 但目前农村地区金融机构支付结算网 络建设发展不平衡等问题已严重影响到农村支付 结 算 服 务 质量和效率。2.农村金融产品严重匮乏。目前在农村乡镇金融网点主 要是农村信用社, 农村信用社金融产品单一, 主要办理存、贷 款业务, 不办理消费贷款、银行卡、代销国债、基金、家庭理财 等业务, 农民除了享受存款、贷款业务外, 享受不到其它先进 的金融服务和产品。3.农村金融宣传不到位, 农民对现代金融知识和投资理 财产品掌握的较少。( 六) 农村资金外流严重, 加剧了农村市场资金供求的矛盾 近年来, 随着国有商业银行经营战略重心向城市转移,再加上邮政储蓄体制改革进展缓慢, 农村资金大量向城市集 中,县域存贷差逐年扩大, 农村资金供求矛盾日益突出, 直 接 影响对弱势群体的信贷支持。县域金融机构资金存贷差情况表单位:亿元四、金融支持弱势群体发展的对策和建议( 一) 地方政府和金融机构要高度重视弱势群体的发展弱势群体的发展问题是实现国家提出的均衡发展, 构建调整和现代农业的发展, 农户小额信用贷款和小额扶贫贴息和谐社会战略目标重要内容之一, 各级地方政府一定要提高20贷1款2在-期0限7、额-度0上2越#来越#不#适#应#农#户#生#产#、经#营#的2需0要。12-0思7想-认0识2, 站#在#讲#政#2治#0的#1角#度2,#-高0度7重-视弱0势2群#体#的#生#活#、生#2002 年2003 年2004 年2005 年2006 年2007 年存款余额266.7310.2365.3437.5501.5552.4贷款余额224.9242.2257.8280.6323.0349.8存贷差41.868107.5156.9178.5202.6201金2融机-构0也7要-重0视2弱#势#群#体的#发#展#问#题#, 要#研#究#制2定0适1合2弱-07的-同时0,2对#正当#的#民#2间#0金#1融#2行为#-以0适7当-的0保2护。#4. 进一步完善信贷风险约束 和 激 励 机 制 , 提 高 信 贷 人 员工作的积极性。一是加强思想教育, 提高信贷人员政治素质, 树立爱岗敬业的观念; 二是完善贷款责任追究机制, 废除 贷 款终身责任追究制度; 三是建立激励机制, 要结合实际, 科学 制定贷款发放、管理和收回责任目标及考核奖惩措施 , 以充 分调动基层信贷人员的积极性。( 四) 加大政策支持和财政资金投入力度, 实现弱势金融 服务体系的可持续发展1.加大政策扶持和财政投入, 全面推动县域下岗失业人 员担保业务的开展, 积极支持下岗失业人员再就业工作。2.积极发挥财政资金的作用, 对农村信用社发放农户小 额信用贷款和联保贷款, 地方财 政应给予一定的贴息、并减 免相关税费, 建立风险补偿机制, 促进农村信用社小额贷款 业务的持续发展。3.逐步提高对农业保险、失业保险、社会最低生活保障等 资金投入, 通过上述方式, 以加大对弱势群体、弱势产业和落 后地区的转移支付, 增强其抗风险和偿付能力, 为金融的有 效偿付提供必要的政策支持。4.建立奖励机制。制定金融支持弱势群体的考核办法, 对 完成好的金融机构, 给予一定的奖励, 以激励金融机构支 持 弱势群体的积极性和主动性。( 五) 优化金融环境, 加强信用制度建设, 创建金融安全区 一是加强宣传教育, 树立诚实守信的思 想 观 念 ; 二 是 积极 开 展 农 村 信 用 村( 镇) 和 信 用 社 区 建 设 , 构 建 信 用 评 价 机 制; 三是地方政府各职能部门要提高认识, 严厉打击各种 逃 废 银行债务的行为, 创造良好的信用环境; 四是加快个人信 贷登记咨询系统的建设, 有效防范信贷风险。( 六) 建立农村资金返还机制, 缓解农村资金紧张的矛盾 一是邮政储蓄银行加快信贷义务发展步伐, 积极研究开发适合农村地区的金融 产 品 , 提 高 邮 政 储 蓄 在 农 村 地 区 的 资 金 投 入 , 支持农村经济发展; 二是制定国有商业银行存 款 返还比例,通过立法的方式, 将金融机构新增存款的一定比例 返还农村, 支持地方经 济发展; 三是农村信用社要树立服务 “三农”的意识, 加大支农力度。要将新增存款的一定比例用 于农民的生产、经营资金需求, 有效遏止资金外流。势群体需求的信贷产品, 成立专门的部门和队伍, 不 断加大对弱势群体的信贷投入, 不断改善弱势群体的金 融 服 务 水 平, 实现国家提出的均衡发展,构建和谐社会战略目标。( 二) 不断完善金融组织体系1.充分发挥政策性银行的作用。目前我国政策性银行共3 家, 分别是国家开发银行, 中国进出口银行和农业发展银 行, 主要承担着国家政策性业务, 其经营不以营利为目的, 与 弱势群体金融服务特性相一致, 由政策性银行来承担弱势群 体金融服务不存在制度障 碍, 特别是农业发展银行, 要充分 利用其网点多的特点, 积极为弱势群体开展金融服务 , 如发 放小额扶贫贴息贷款, 下岗失业人员小额担保贷款, 生源 地 助学贷款等业务, 充分发挥政策性银行的作用。2.积极研究、探索发展社区银行, 完善弱势群体金融支持 体系。社区银行是以盈利为主要经营目标, 经营范围局限于 一定的区域, 服务于当地社区经济的现代商业银行, 它具有 成本低、人缘地缘、灵活便捷、集中经营和体制上的优势。在 当前, 要积极研究、探索以发展 农村和社区银行为中心来带 动相关金融机构、金融市场和金融监管的改革, 最终构建 我 国的弱势金融体系。所以, 发展社区银行就成为我国构建弱 势金融体系的主要着力点。3.鼓励设立多种经济成分的金融机构、激活农村金融市 场。大力扶持一批适合当地特点的农村村镇银行、农村互助 组织和小额贷款公司, 激活农村金融市场, 加大对农村弱势 群体的金融支持。4.积极发展农村保险市场, 降低农业生产风险, 为弱势金 融服务提供必要政策支持。保险监管部门应降低在农村地区 设立保险的门槛 , 地方政府也要在政策上扶持, 财政上大 力 支持, 促进农业保险的发展 , 以提高金融机构支持弱势农民 群体的积极性。( 三) 加强金融产品和制度创新、推动弱势金融的健康发展1. 要认真总结商业保险引入生源地助学贷款的先进经 验, 推动弱势金融的发展。要认真总结商业保险引入生源地 助学贷款的先进经验, 将这一经验引入农村小额信用贷款、 城镇下岗失业人员担保贷款和小额扶贫贴息贷款中去, 促进 农村小额信用贷款、城镇下岗失业人员担保贷款和小额扶贫 贴息贷款业务的持续、健康发展。2.进一步改进和完善农户小额信用贷款管理办法和小额 扶贫贴息贷款管理办法。一是 提高贷款额度和延长 贷 款 期 限, 以适应现代农业生产资金的需要; 二是改变小额扶贫 贷 款承贷主体。由农村信用社取代农业银行作为发放小额扶贫 贴息贷款的承贷主体 , 充分发挥农村信用社点多 面 广 的 优 势, 或者借鉴国家助学贷款 招标的办法, 通过招标来确定承 贷主体。参考文献: 1 中国人民银行金融市场司.下岗失业人员小额担保贷款政策 问答 M .中国金融出版社. 2 宋焱.重视构建弱势金融体系着力推动和谐社会建设 N .金 融时报, 2007- 04- 20. 3 黄丽珠.弱势支持 : 中国金融业未来发展的要务 N . 金融时报, 2007- 03- 05.责任编辑: 贾怀德3. 加强对民间金融的规范和引导, 通过完善法律规定, 在2012-07-02#2012-07-02#2#0#1#2#-07-02#