义务教育均衡发展的现状与政府效能改—基于湖北省的数据分析

义务教育均衡发展的现状与政府效能改基于湖北省的数据分析 摘要:义务教育均衡发展体现了一种追求公平的思想，同时也是我国教育资源配置的一个原则。木文以湖_匕省义务教育生均经费为主要考察对象，分析了该地区近五年义务教育均衡发展的状况，发现当地教育投入的城乡差距和地区差距少没有明hi.iv改善。同时在实证分析和理论分析的基础上，从义务教育供给质m:和效率方而提出了对策建议。关键词:义务教育;均衡发展;政府效能木世纪初，教育均衡发展问题引起了社会广泛重视，中央政府也明确提出，应促进基础教育的均衡发展，将其纳入公共则政保障范围，实现农村义务教育的均衡化，让每一个农村孩子都能享受平等的受教育权利和教育机会。基础教育均衡发展的主要目的是为了促进不同地区、学校和社会群体之间的均衡发展;实现均衡发展的主要手段是在教育资源的分配上向弱势群体倾刹-重点提高农村和薄弱学校的办学水平。这不仅是各级政府义不容辞的贡任，也是当前乃至以后一段时间我国各级政府的一项重要任务。 但从目前看，农村义务教育发展山于受到经费短缺的制约，在学术JI一究和实践中存在一种以增加农村教育经费投入取代一切的倾向，但这种做法未被广泛认同。瑞士教育家胡安卡洛斯特德斯科在总结过去几十年教育改革过程中所取得的主要教训时就谈到，人们在解释教育行动的效果不佳时最常使用的理山之一就是资金短缺，然而“国际比较表明，即使是在资金充足的情况卜，教育的结果也同样不能令人满意。，l山此可以看出:资金是教育改革必要的但非充分的条件。2005年国家教育督泞团的调查报告同样指出，虽然近几年国家对农村和贫困地区的投入不断增加，但从有些指标来看，义务教育阶段的地区差距和城乡差距继续扩大。2可见，为了促进义务教育均衡发展，要从新的视角来阐释义务教育差距持续拉大的现象，不是仅仅向现有的教育系统不断投入资金，而是必须彻底改变花钱的方式，对地方政府的供给管理激励机制进行分析。一、义务教育均衡发展进展缓慢 从全国来看，地区之间义务教育资源投入严重不平衡，而日在一个省区范围内同样可以看到这种差距。木文主要以省为分析的基木单元，对义务教育阶段的生均经费和生均公用经费的差距进行测量，主要考察2000-2004年的极差和极差率的变化有无缩小的趋势。极差用于测量教育发展水平最高地区的某一项教育发展指标与教育发展水平最低地区该项教育发展指标的绝对差异，反映的是绝对差异的极端情况。极差率主要用于反映相对差异，与极差相结合，可以全而反映地区间教育发展差异的极端情况。文中数据主要来自2001-2005年中国教育经费统计年鉴、湖北则政统计年鉴、湖北省教育统计年鉴。 1.生均教育经费城乡差距与绝对差距 2000年湖北省小学生均教育经费为295元，其中农村小学为228元;2004年全省平均值为853.66元，其中农村小学为774元。2000年小学生均经费的城乡差额为67元，到2001年扩大至136.1元，为5年内最大值，之后逐渐回落，但2004年的差额仍高于2000年，为79.66元。 2000年湖北省初中生均教育经费为557元，其中农村初中为453元;2004年全省平均值为994.07元，其中农村初中为891.91元。2000年初中生均经费的城乡差额为104元，2001年增至239.7元，2002年卜降至96元，2003年卜降至5年内最低点为80.79元，2004年又开始增大，达到102.09元，相对2000年仅缩小1.01元如图1所示)。 从近5年湖北省各地生均教育经费的统计看，相对于2000年，湖北省小学生均教育经费的极差率有所卜降，从2000年的4.76卜降至2004年的2.77。而初中生均经费的极差率并没有发生太大变化，从2000年的2.73卜降至2004年的2.64,最大差距维持在2- 3倍如图2所示)。2.农村义务教育生均经费的相对差距 从极差率来看，2000-2004年农村小学生均经费一直保持在2.0以上4.0以卜，变动相对比较平缓，且有卜降的趋势;2004年的极差率为2.74，稍高于2001年而低于2000年和其他年份的水平;农村生均公用经费的极差率除2002年和2003年在9.0以上，其他3年均在4.0以卜,2004年的极差率为2.74，稍高于2001年而低于2000年和其他年份的水平，这表明到2004年农村小学经费充裕程度的地区两极差异有一定程度的缩刁飞如图3所示)。 同样从极差率来看，农村初中生均经费2000-2004年一直保持在1.7以上3.0以卜，变动相对比较平缓，且呈现出逐年扩大的趋势，2004年的极差率为五年之中的最大，表明农村生均经费的地区两极差异在扩大。生均公用经费的极差率变动起伏较大，相对2003年，2004年有所卜降，但极差率仍然高于2000年和2001年的水平。这表明农村初中教育经费充裕程度的地区两极差异有缩小的趋势，但两极差异仍然比较大如图4所示)。图4 a.-2.年湖北省农村初中生均经费极差率 以上数据分析显示，2000-2004年湖北省义务教育均衡发展的进程十分缓慢，生均教育经费的城乡差距相比2000年并没有明显缩小，几乎是维持不变;农村义务教育生均公用经费的相对差距波动较大，以2000年最为明显，小学和初中的相对差距达到近5年内的顶峰。可见，政府促进义务教育均衡发展的工作效果并不十分显著。一、义务教育供给体制的缺陷 从历史上看，农村义务教育投入不足、城乡教育差距显著不仅与农村社会经济发展水平相关，也与教育投入缺乏可靠的制度保障以及则政投入及其管理体制不健全直接相关。因此，强调国家及中央承担农村义务教育投入的主要职贡，是促进义务教育均衡发展的有力手段，众多学者大多也是以此为出发点提出了相应的对策建议。 但笔者认为，义务教育供给体制中存在的缺陷，直接泞致义务教育投入的相对差距在一定时期内Jl=没有缩小，也就是说中央对地方则政转移支付的增加Jl二没有使得县级政府对教育投入的努力程度增加，Jl二日不同地区县级政府对教育投入努力程度的差异也与转移支付的差异无关。相关研究表明，虽然山于上级政府转移支付的增加，教育经费总量没有减少，但是县级政府普遍降低了对教育投入的努力程度，教育经费在则政支出中的比例有明显卜降，所提供的农村义务教育服务的质量在降低。3山此可见，我们首先要分析为干么地方政府对促进义务教育均衡发展缺乏一定的动机。 1.地方政府的工作目标与中央政府不一致 在现行的激励机制卜，地方政府奉行“向上负贡”的原则，政府官员关心他们在任期内的政绩，热衷于建立某些标志性的政绩工程去获取上级政府的认可和赏识。山于义务教育投入对经济发展的效应不是立即见效的，因此教育则政分权体制Jl=不能保证地方政府有足够的激励来增加教育支出。相反，当增加则政收入与提高教育水平两个目标争夺则政资源时，地方政府尤其像县级政府会降低对教育投入的努力程度。 所以说，如果中央政府能够追求整个社会目标的话，地方政府往往只追求当地的目标，甚至仅仅追求作为一个独立主体的私利，例如地方政府的则政收入最大。如果中央政府简单地采取则政转移支付的方式来保障义务教育供给水平的话，那么地方政府完全有可能通过夸大地方的教育成木来争取史多的中央补贴，相应减少当地政府的支出，而当地教育投入的总量Jl=不一定能有效地增加。 2.从成木一收益角度来看，义务教育的收益Jl=不完全山地方政府享有 从表而上看，义务教育具有地方性公共产品的特征，但山于受“就近入学”的限制，教育机会只能为当地的居民所享有。而地区间的人口流动所造成的义务教育投资在地区间的外部性，又降低了人口流出地投资教育的积极性。义务教育山地方负贡的前提是当地的教育投资所带来的回报全部属于当地居民。现实的情况是，山于地区之间人口流动的存在，人口流入地虽然未对流动人口进行基础教育投资，但却享有了这部分人口的人力资木回报，而人口流出地政府未能充分享有流出人口的人力资木回报，这就泞致人口流出地政府投资于教育的积极性不足。这在我国地区经济发展不均衡，人力资源配置不合理的情况卜尤为突出。所以，义务教育的受益通常超出了地区的界限，具有很大的外溢性。即使地方具有提供义务教育的全部则政能力，从利益最大化的假设来看，地方政府也不会拥有较强的意愿来提高义务教育的供给水平。在考虑了以上各种因素之后，简单的教育则政分权便不能支持义务教育有效率的发展。 虽然中央政府把义务教育的“双基达标”作为行政任务来强行推进，大大强化了各级党政领泞发展农村教育的政府行为，也的确推动了农村教育的超常规发展，但这种为了完成“达标验收”而建校办学的政府行为，往往带有功利性。而在有些地方，“达标验收”手段又被异化为办农村教育的目的，成为体现政绩的形式与工具。比如，义务教育等公共服务的一个突出特点就是“可度量性，低，也就是说，要比较精确地度量这类服务的质量和需求方的满意度会非常困难。在这种情况卜，地方政府只关注义务教育的普及率和入学率等硬性指标，只发教师的国标工资，至于“验收”是否实事求是、当地教育是否满足了人们的教育需求、乡村学校到底在如何运行这类问题Jl=不总是被地方官员关心。对于一些地方政府来说，只要“达标验收”，政府对义务教育的任务就完成了。因此，农村教育的绝对贫困Jl=不可怕，最令人担忧的是我们看不到卓有成效地提高教育质量的努力。 3.地方政府也会出现败德行为 教育是社会公益事业，其供求不能完全山市场来调节，于是公共权力介入教育资源的配置成为必然。不过，山于与公共权力相关的信急在民众、政府与教育部门之间分布的不对称，加之公共权力的委托代理双方都只具有有限理性和有限计算能力，双方都难免产生机会主义倾向。在公共权力的委托代理关系运行中，谁对公共权力运作拥有的信h,多，谁就在这种隐含的委托代理契约及其执行中拥有潜在的优势。这就存在着权力的所有者与权力的行使者之间的分离。只要两者处于分离状态，在尚未建立起有效的权力监督机制时，权力的滥用和权力的商品化等行为就会发生。 美国经济学家安德烈施莱弗和罗伯特维干I一尼曾提出i二分析了分别以“扶持之手”、“看不见的手”和“掠夺之手”为名的二种政府模型。+扶持之手”模型是一个规范性模型，它假定政府会追求社会福利的最大化，把各种政府干预政策说成是对市场失灵的实际反应。“看不见的手”模型的出发点是市场运转良好，无需任何政府，政府只需要执行一些市场经济赖以运行所必需的基木职能。“掠夺之手”模型的出发点是政治家们的把社会福利最大化，追求自己的私利作为目标，而不考虑社会福利最大化，这种模型可以对许多政府弊病给出正确的答案。目前我国各级政府间的则政转移支付行为在支付总额和使用分配上缺少刚性监督和资金使用的全程评估机制，为转移支付资金的划拨和使用埋卜了极大的隐患。据部分地市县教育局长们反映，则务不透明和监督机制不健全是泞致转移支付资金被挪用和挤占的根木原因。许多地方政府官员史重视有利于其政绩考核的“短平快%形象工程”，为了达到目的，便会挪用和挤占教育转移支付资金和其他专项教育经费来发展“形象工程”。据有关统计数据，2003年全国查处的各种教育违规收费中，地方政府行为占34.61 070，学校自身行为占49.74 X70，社会有关部门向学校乱摊派和搭车收费占15.65070 0山此可以看出，政府也会出现败德行为，木应为教育发展提供经费支持的地方政府却从教育部门去获取利益，不仅题，Jl二将保证弱势群体的受教育权利当作头等大事来对待呢?在实地调JI一中，我们发现一些县、乡的教育发展水平不与当地的经济状况直接相关，义务教育办得好坏主要与地方领,.人的贡任心和使命感有密切关系，其重要原因就是发展义务教育缺乏有效的激励和督,.机制。二、完善义务教育供给绩效管理机制长期以来，义务教育供给质量的高低i=不与政府负贡人的利益相关，与政府机构和官员自身利益相关的主要山追逐则政收入最大化、官员职位的升迁、经济利益的大小等。山于义务教育收益与地方政府自身利益不太吻合，因此，义务教育往往处于不利的地位。而当前挪用教育经费的现象仍很严重，这也,.致教育资源利用效率低卜。为了避免中央政府增加义务教育转移支付后，消除教育经费的挤出效应，需要对义务教育供给的考核监督体制做出调整。 1.义务教育供给应引入问责制山于地方政府与纵向管理部门间的利益目标不完全一致，产生这样那样的冲突在所难免。从激励的角度讲，政府工作效率在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性，即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利性行为能体现公共利益目标，如果将政府体制视为基于等级结构的多重委托一代理关系，那么从激励理论的角度讲，解决政府官员道德风险问题的关键在于是否能设计出有效的政府治理结构，而日这种治理结构可以激励和约束官员们的行为，使其自利行为基木能体现公共利益目标。需要强调的是，政府部门中的激励机制设计应受到政府目标的制约。我国对地方政府义务教育供给考核是来自上级政府，具体表现在“普九”的各种达标活动。地方政府的决策是为了完成上级的指令，它提供义务教育之后获得上级政府的肯定，完成上级政府规定的达标任务等等，而“普九”的检验标准主要都是下限式的设计，侧重供给数量的目标，例如入学率和辍学率等等，所以在基木目标完成之后很难动态反映出地方政府努力程度的变化。在义务教育数量供给基木充足的情况卜，关于义务教育的考核标准应该是全方将发展教育的贡任转嫁到社会方而，史将教育事业当作是一个摇钱树，从学生和家长那里谋求不法私利。 在现行的义务教育供给体制卜，山于地方政府是义务教育的供给者、管理者和监督者，政府逾越规则的限制为自身谋取私利时，这种行为经常会披上合法外衣。这种情况卜，又怎么能期望地方政府重视解决义务教育发展中的质量低卜和差距过大问位的，侧重教育质量的提高。在“普九”任务完成之后，可构建义务教育质量评价体系，从而对各地义务教育发展水平做出客观的判断，Jl二以此为新的工作目标，指泞地方政府发展义务教育，在评价地方政府的努力程度时义务教育质量的提高程度作为判断依据。在此基础上，对义务教育供给与管理引入问贡机制，对直接负贡的主管人员和其他直接贡任人员依法给子奖励或惩罚。 2.义务教育供给过程中应加强社会监督 为了解决委托人与代理人之间信急不对称问题，就必须促进委托人与代理人之间的信h,沟通。从理论上讲，在完全信h,条件卜，代理人方能达到最理想的工作绩效。推行政务公开，加强社会监督相对而言是较为简中一而有效的方式。教育需求方与供给方的地位是不平等的。政府作为供给者处于优势地位，之所以会出现教育经费的挪用现象，主要是因为政府工作透明度不高，广大群众对教育经费的来源与去向Jl=不清楚，从而泞致暗箱操作。此外，山于农村学校对教育资源分配的影响力较低，在获取教育资源时处于不利地位，为了实现教育资源效益最大化，对教育资源的分配和使用情况也需要公开。如果不扩大群众对教育决策的影响力，那么弱势群体的呼声就只能处于弱势地位，其权益必然难以保障。因此，要让人民群众真正成为政府工作绩效的直接受益者和最终评判者，就要扩大公众的参与度，让群众鉴别和检验政府政绩，让人民群众有知情权、参与权和监督权。 总之，义务教育的均衡发展，在当前我国从一元社会向现代社会迈进、全而建设新农村与和谐社会过程中，具有基础性、先导性和全局性的地位、作用和影响。鉴于此，当务之急是进一步改革和完善农村义务教育供给体制，加快义务教育均衡发展的工作进程。参考文献1联合国教科文组织.为了21 u_L.的教育:问题与展望。北京:教育科学出版社2002.672国家教育督导团.国家教育督导报告2005教育发展研究, 2006,(5 .3张强.等.农村义务教育税费改革下的政策执行北京:中国社会科学出版社.2004.1464安德烈施莱弗.罗伯特维不尼.掠夺之手政府病及其治疗协，北京:中心出版社I:, 2004.35薛凯.触R惊心的教育腐败。半月谈.2003,( 19) .