我国地方财政的困境及解困之道

我国地方财政的困境及解困之道改革开放以来，地方政府承担着提供地方基础设施和公共服务责任，但与此同时，地方政府的财政收入占全部财政收入的比例明显偏低，地方政府财政收支不平衡现象突出，地方财政在实际运行过程中面临困境，地方财政如何解困是重要的现实经济问题。一、地方财政运行困境1994年分税制改革以来，地方政府财政收支不平衡现象突出，在相应事权的压力下，地方政府自主开辟了许多融资途径，造成了地方政府债务规模过大，地方财政风险不断加大的局面。地方财政在实际运行过程中面临困境。其突出表现在三方面：（一）地方财政收支差距不断扩大。1994年的分税制改革规范了中央地方财政分配关系，提高了国家财政收入，强化了中央财政的调控能力，但地方财政预算收入明显下降，根据统计年鉴的数据，地方财政支出规模从1994年的4038.19亿元上升到2009年的61044.14亿元，平均每年增长40%以上，快于全国财政支出增长速度和GDP增长速度，分税制改革以来地方财政支出占全部财政支出的比重一直稳居在70%左右，2004年以后还有不断上涨的趋势。但从地方财政的收入方面来看，分税制改革以后，财权向中央政府集中的趋势明显。地方政府承担更多事权的同时，地方财力并没有相应增大，分税制改革以后，地方财政的收入占财政总收入的比重迅速下降，1994年以后一直保持在47%左右，明显低于地方财政支出占全国财政支出的比重，即地方财政要用不到50%的财政收入支撑70%以上的财政支出数。地方财政的收支不平衡不断扩大，在实际运行过程中面临着收不抵支的困境。（二）财政资金支出规模及结构不合理。从横向的比较来看，中国地方财政支出结构中教育经费支出和社会福利等支出与美国等发达市场经济国家比还有较大差距，据测算，在1991年美国地方政府的教育支出占本级政府支出的39.9%，而2009年中国地方政府教育支出数为9869.92亿元，占整个支出比例为16.2%；根据世界银行WDI 数据库的数据，2006年人均医疗支出数世界上高收入国家平均达3998美元，中国为94美元，为美国的1.4%，是日本的3.4%，也远远低于韩国、新加坡等国人均水平。中国的环境问题不容乐观，需要中国各级政府增加财政支出，采取有效措施，切实承担起保护资源，加强生态环境建设的责任。基于地方政府更好履行其基本职能的角度出发需要中国地方财政在此不断加大支出力度。地方财政支出结构则是指地方财政支出总额中各类支出的组合比例。根据中国统计年鉴的数据，地方政府支出中其它支出一项占的比例过大，不少年份里超过了基本建设支出的比重，文教科卫事业费占地方财政支出比重不断下降，行政管理费占整个财政支出的比重虽有下降趋势，但规模和比重还是较高，20002006年间年平均在10%以上，抚恤和社会福利救济费所占的比重一直偏低，规模较小，城市维护建设费支出有所增长，由此可见，地方政府的财政支出结构比例关系并没有充分体现和保障地方政府提供地方公共设施的服务，促进地方经济社会稳定发展的应有基本职能，地方政府应改进其支出结构，以便更好地发挥其基本职能。（三）地方政府融资问题多，地方债务风险加大。现阶段我国地方财政的收支不平衡在不断扩大，在巨大的资金需求面前，地方政府采取了各种各样的融资方式进行融资，形成了多头举债的局面，造成了地方债务规模难以控制，不断扩大膨胀的局面和趋势。据审计署2011年的审计结果，截至2010年，全国地方政府性债务余额近10.7万亿元。许多地方政府在既不能直接发债融资又不能向银行借贷的情况下寻求各种变通、非正规的融资方式实现筹集资金的目的，通过这些非正规渠道获取的资金在使用过程中随意性较大，缺乏有效监管，资金的使用效益差。而地方政府融资信息披露机制不完善，许多地方债务资金没有纳入财政预算管理，游离于现行财政体制之外，其准确信息难以被掌握，利益相关者都无从了解其中准确信息，地方人大、审计监督部门难以对其形成有效监督。其结果造成了地方政府债务规模过大，债务隐蔽性强、难以有效监管，地方债务风险不断加大的局面。二、地方财政的解困之道（一）进一步深化分税制财政体制改革。1994年分税制改革以来，地方财政收入不平衡现象突出。在当前应进一步深化分税制财税体制改革，明确科学划分中央和地方的事权和支出范围，避免出现事权边界不清、责任不明，地方事权过重等情况。与此同时，应深化税收体制改革，科学划分和确定中央和地方分税的税种和比例，完善地方税收体系建设，加强地方主税税种建设，积极推进新税种如遗产税等新税种的开征，推进资源税改革等，加大地方税收收入，形成地方稳定规范的财政收入来源。另外应规范地方政府非税收收入，明确界定地方政府的收入来源和支出范围，提高地方财政透明度和规范性，使地方财政资金从一般性竞争领域退出，充分发挥市场在其中的调节作用，而将支出重点投向地方基础设施和公共服务支出项目建设中去。中央应建立起规范的转移支付制度，合理确定转移支付力度，调节地区间发展差距，增强地方财力。（二）积极探索发展地方公债融资。在现代社会，地方政府在地方基础设施建设，地方公共服务提供方面扮演着越来越重要的角色。同政府税收相比，用举债方式筹集地方公共建设资金更为合理，它将公共项目建设成本分摊到项目受益的若干时期内，实现了成本与收益相匹配，应积极探索地方政府发行地方公债来为地方公共基础建设项目筹集资金。发展地方公债融资有利于增强地方政府提供公共品和公共服务的能力，规范地方政府的融资行为，防范地方债务危机，是发展趋势所在。我国现阶段初步具备了发展地方公债市场的一般条件，通过地方公债来为地方公共建设筹集资金具有一定的市场基础和现实条件。我国应在借鉴美国等发达国家发展本国地方公债的实践经验教训基础上积极探索适合我国国情的地方公债发展道路。（三）明确地方政府职能，提高地方财政收支效率。地方政府需要明确其职能定位，一是中央与地方政府的职能划分问题，地方政府是一国政府体系的重要组成部分，地方政府在其职能范围内承担相应的职能。中央与地方政府的职能划分突出反映在相应事权的划分上，中央与地方的事权划分应合理，规范，明确；二是地方政府与市场之间的职能划分问题，地方政府应界定好其职能范围，从一般性竞争领域退出，充分发挥市场机制在其中的调节作用，而将支出重点投向地方基础设施建设和公共服务支出项目中去，在一些市场机制发挥不充分，市场调节作用不明显的领域，财政资金应尽可能地发挥其带动作用，以实现以较少的财政资金带动大量的市场资金参与其中的效果。此外，还应明确地方政府债务偿还责任和公共项目建设投资责任等，建立有效机制，使其对其发行的债务和进行的投资项目负责，承担相应的责任。（四）建立地方政府多渠道规范的融资体系。在现阶段，在财政收支差距不断扩大的情况下，许多地方政府采用非正规的融资渠道去获取建设资金，造成地方政府债务规模不断膨胀，债务风险不断增加，资金使用缺乏监督等问题，为此应规范地方政府融资行为，建立起规范的地方政府融资体系。地方建设中难以用当期税收来支持承担的资本性支出项目可用发行地方公债筹资的方式来筹集资金，以实现成本与收益相匹配，因此应发展地方公债市场，使之成为地方政府融资的有效渠道。另外，还应创新发展项目融资、资产证券化融资和股权融资等融资方式来为特定的地方公共建设项目融资。此外，还应对当前地方政府普遍使用的土地融资、融资平台融资等融资方式进行规范整顿，以促进其健康发展。C29C91AFE4CED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFEDD1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF95AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795A1AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED1D91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C871AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8791AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED15AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED195AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF795AD9C91FE4CED1B6C8795ADD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF29C91AF4CED1B6C8795AD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD29C91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C9D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF1AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1BD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF4CED1B6C8795AD29C91AFE4CED1B6C8795ADC6F554C62