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单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,2021/3/3,#,公共管理学（第,3,版）,第七章 公共政策的,设计、执行与评估,一个有为有效的政府应当具有回应性,(responsiveness),、代表性,(representation),、责任性,(responsibility),及可靠性,(reliability),。回应性是指政府必须回应民众的需求；代表性是指政府的所作所为须代表大多数民众的需求；责任性是指政府应承担义务，履行职责；可靠性是指政府的施政措施必须具有执行的可靠性及可能性，使民众对政府有信心，政府具有公信力。而此四性的实现，与政府的公共政策关系甚密。,目 录,/,CONTENTS,公共政策的性质、类型与周期,01,公共政策规划,03,公共政策问题的建构,02,公共政策执行,04,05,公共政策评估,06,公共政策制定的现代化,公共政策的性质、,类型与周期,Part.01,7.1.1,公共政策的性质,有学者从广义的角度去界定公共政策，认为“公共政策是政府所选择去做或不做的任何事情”。有学者从狭义的角度去界定公共政策，认为公共政策是“执行公共计划以实现社会目标的政治决定”。,政治学家伊斯顿则认为，公共政策是政府对社会上的价值所做的权威性的分配,(authoritative allocation of value),。此外，所谓的“价值”系社会上一般人认为有价值、想得到的有形或无形的东西，诸如权力、财富、技能、知识、安全与声誉等。,在本书中，我们倾向于这样去界定公共政策：公共政策是公共权威当局为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。由此定义，我们可以理解公共政策的性质为：,公共政策乃是公共权威当局所进行的活动,公共政策的选择行动是一种有意识的行动,公共政策是问题导向的,公共政策包括公共权威当局的作为或不作为的行动,7.1.2,公共政策的类型,为了帮助政府政策制定者了解不同政策的性质与特色，提高政策制定的品质，通过类型建构,(typology construction),对公共政策进行分类乃是必要的。,公共政策学者罗威,(Lowi),将公共政策分为管制性政策、分配性政策、再分配性政策。另外，索尔兹伯里,(Robert Salisbury),再加上自我管制性政策。现将四种类型的公共政策介绍如下：,管制性政策：,这种政策类型是指政府设定一致性的管制规划和规范，以指导政府机关和标的团体,(target groups),从事某种活动和处理不同利益的政策。,分配性政策：,这种政策是指政策将利益、服务和成本，义务分配给不同的政府机关和标的团体享受和承担的政策。,再分配性政策：,这种政策是指政府将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的团体享受或承担的政策。,自我管制性政策：,这类政策是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的游戏规则，由各政府机关和标的团体自行决定采取何种行动，而政府不加干预的政策类型。,7.1.3,公共政策的周期（,1,）,从,20,世纪,50,年代起，在政策分析领域，许多学者将公共政策的过程视为由不同阶段所构成的一个政策周期或政策。,政策周期框架或主张为人们理解公共政策过程提供了一个基本模板或启发性的范式。,将政策视为由不同阶段所构成的一个过程，最早是由拉斯韦尔（,Lasswell,）提出的，其初衷在于建立一门跨学科性质的政策科学。他将政策过程划分为七个阶段，即情报、推广、处方、启用、应用、终止和评估，这一模型在政策分析领域影响巨大，成为以后各种政策过程理论研究的起点。,在此之后，人们提出了各种关于政策阶段的理论，如梅和瓦尔达夫斯基的政策循环理论、詹金斯的政策循环理论等。如今，议程设定、政策制定、政策执行与政策评估等已经成为基本的政策过程。,7.1.3,公共政策的周期（,2,）,公共政策周期包括了下述几个主要的阶段：,公共政策问题的建构,Part.02,何谓政策问题，对此人们一直存在着争论。政策分析学者琼斯,(CDJones),认为，问题是人们的需要、受剥夺或不满，可由自己认定或他人代为认定，且要加以解决。学者史密斯,(Smith),认为，问题系某种状况或情境，造成当事人提出某种需求，或因而引起损失与不满，导致采取可行措施予以解决的现象。学者斯佩克特,(Spector),与基苏斯,(Kitsuse),将公共问题界定为“向某些认知情景发出抱怨或要求的一组活动”。简单而言，所谓的政策问题，就是经由政策制定者（或分析者）认定，进入政府议程而欲加以解决的公共问题。,对于政策问题的性质，传统的政策分析者通常将公共问题视为封闭问题,(close ended problem),或第一类问题,(first type problem),，或称之为“温顺的问题”,(tame problem),。,对此，学者里特尔,(Rittle),认为，,这类问题具有下列特征,：,事实上，当代政府所遇到的治理或政策问题，其性质是复杂的，在范围上亦日益广泛。依政策分析学家邓恩,(Dunn),的看法，,当代的政策问题的性质有下列特性,：,当代政策科学家通常认为政策问题是一种开放问题,(open ended problem),、复杂的问题,(complex problem),或者是“恶劣的问题”,(wicked problem),。,学者里特尔认为这类问题的特性为,：,7.2.1,政策问题的性质,学者里特尔,(Rittle),认为，这类问题具有下列特征：,（,1,）有明确的问题形成与界定；,（,2,）问题解决阶段可以明确划分；,（,3,）解决问题的答案可加以考验，故能分辨出解决方案的对与错；,（,4,）能针对任何问题找到最后的答案，问题解决过程可以找到确定的结束点；,（,5,）可以列举所有解决方案；,（,6,）可以针对应然与实然间的差距进行清晰的诠释；,（,7,）每个问题皆能从现实世界中加以抽离，并予以解决；,（,8,）每个问题都能有明确的、可以认定的与自然的分析形式；,（,9,）温顺的问题可以复制；,（,10,）纵使解决问题会得到某些人的支持，但当问题解决失效时，则没有人需要负责,政策分析学家邓恩认为当代的政策问题的性质有下列特性：,（,1,）互赖性,(interdependence),。,政策问题并非是单独存在的孤立实体，事实上，某一领域的政策问题经常影响另一领域的政策问题，因而发生纵横交错的复杂关系，增加了解决问题的难度。在解决政策问题时，必须采取整体的观点，将问题视为整体问题不可分割的一个组成部分。,（,2,）主观性,(subjectivity),。,政策问题是人类对环境所采取行动的思考产物。虽然政策问题有其客观情势，但它更是人类以概念诠释问题情景的感觉产物，是人类心智的产物,(mental artifacts),。由于政策问题的主观性，政策问题的解决必须有人文的关怀，政策问题解决的方法和知识也必须重视心灵的感受和设身处地的理解。,（,3,）人为性,(artificiality),。,政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人；因此，政策问题是基于社会需求而建构的、维持的与改变的。政策问题的人为性使得我们重视政策利害关系人的重要性，当我们分析一项政策时，千万不能忘记公共政策的制定可能影响人民的权益，也有人、企业影响公共政策。,（,4,）动态性,(dynamics),。,政策问题的情境不同，问题自然也不同。一个政策问题可能具有不同的答案，答案本身也很可能转变成一个问题，因此，问题与解决方案经常互相流动。如果问题未被正确加以陈述，则解决问题的方案会逐渐失去其时效。,学者里特尔认为这类问题的特性为：,（,1,）没有明确的问题形成与界定；,（,2,）问题形成即是解决方案的分析，了解问题就是解决问题；,（,3,）没有单一的标准能辨别出解决方案的对与错；,（,4,）恶劣的问题没有停止的规则；,（,5,）无法列举所有解决方案；,（,6,）应然与实然间的差距可能有许多不同的诠释；,（,7,）每一个问题欠缺明确的与自然的分析层次；,（,8,）每一个问题必须有一箭中的的运作，没有尝试错误的机会；,（,9,）问题是独特的、无法复制的；,（,10,）解决问题者没有错误的权利,(no right to be wrong),。,7.2.2,政策问题建构的方法（,1,）,公共政策所处理的问题大多数是结构不良的问题，今天政府所面对的也多属于结构不良的政策问题。结构不良的政策问题，实际上无法加以解决，充其量只能认定出其真正的性质，因此，必须采用革新性的问题建构方法。这种分析方法的特质是：政策科学家在认定政策问题时，必须扮演相当积极的角色，以具有创意的判断力和洞察力体会问题的情境，以掌握解决问题的基本方向。,当认定政策问题时，我们所感受到的政策情境必须符合人类的认知与感受，我们所搜索到的问题特征也必须与实际问题的性质相符合。如果在这些过程中，发生了认定错误的现象，将是相当可怕的，政策学者雷发,(Raiffa),把这称为第三类型错误,(errors of the third type),。雷发认为：第三类型错误乃是政策分析与规划过程中相当致命的错误，因此，一位好的政策制定者与政策分析家，必须尽量避免陷入此种错误。,我们究竟如何建构政策问题？我们可以从分析方法与实质内涵两个角度加以说明：,(1),四种分析方法：问题感知,(problem sensing),、问题搜索,(problem search),、问题界定,(problem definition),与问题陈述,(problem specification),；,(2),四种实质内涵：问题情境、后设问题、实质问题与形式问题。结合方法和内涵，问题建构的程序如下：,1,.,以“问题感知”体悟“问题情境”：,此阶段中，我们的目标并不是发现一个单独存在的政策问题，而是企图发现政策利害关系人所共同感受到的问题情境形态。,2.,以“问题搜索”认定“后设问题”：,此阶段中系以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能处理的后设问题。政策分析家经常面对着相互纠葛的问题系统，他必须依据政策科学的理论找出结构不良的政策问题，以形成政策分析家感兴趣的后设问题。,3.,以“问题界定”发现“实质问题”：,此阶段系以专业知识来判断究竟该问题是属于哪一个政策领域；若是属于经济学的范畴，则从供需法则的角度加以分析；若是属于政治学的范畴，则从权力与影响力的角度加以分析。不论是选择哪一种概念架构，这个阶段反映出政策分析家的世界观、观点或意识形态。,4.,以“问题陈述”建立“形式问题”：,此阶段须以建构语言的方式，将实质问题转化为以数学语句或专业术语为表达方式的形式问题，但这种形式问题必须明确反映政策问题本身的性质。,7.2.2,政策问题建构的方法（,2,）,常言道，理解和把握问题便是成功地解决问题的一半。而在现实中，政策问题在诊断时，可能遭遇到许多误差，从而导致对政策问题不能正确地分析与了解。公共政策学者斯塔林,(Starling),曾指出，问题诊断时可能遭遇到的误差因素有以下九个来源：,1.,组织结构,(organization structure),2.,意识形态,(ideology),3.,无知,(ignorance),4.,信息太多,(babel),5.,噪声干扰,(noise),6.,时间落差,(lag),7.,逃避问题,(avoidance),8.,隐蔽问题,(masking problem),9.,虚假问题,(pseudo problem),7.2.3,政策问题诊断的误差,公共政策规划,Part.03,7.3.1,政策规划的特性,政策规划乃是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程。依据政策专家罗伯特,迈耶,(Robert Mayer),的看法，政策规划主要有以下五个特性：,政策规划的目标取向,政策规划的变革取向,政策规划的选择取向,政策规划的理性取向,政策规划的
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