(精品)第四节 政策环境

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,*,第四节 公共政策环境,一、公共政策环境的定义,公共政策环境是指作用和影响公共政策的产生、存在和发展的一切因素的总和。,二、公共政策环境的主要内容,1,、一般政策环境,自然环境,政治环境,经济环境,文化环境,社会环境,2,、具体政策环境,三、中国公共政策环境分析,1,、国际因素,-,分析中国公共政策环境的宏观背景；,首先，国际环境正朝着和平与发展的方向演变；,其次，全球化、信息化和市场化成为当代人类社会发展的三大浪潮；,再次，国际组织影响越来越大，民族国家出现“主权淡化”的趋势。,2,、社会转型,-,把握中国公共政策环境的基本维度,（,1,）转型期公共政策环境的特征,（,2,）转型期政策环境对公共政策的影响,吴阳镇殡改众生相,3,年前，村民林姨的婆婆去世，林姨借钱向广东吴川市吴阳镇殡改队,(,殡葬改革执法中队,),送了,2,万元，“买”了一张火化证，然后在大白天将婆婆风光土葬。“大家都是这样做的，尽管是打肿脸充胖子。”林姨回忆。,向殡改队送钱，使死亡的亲人避免火葬，实现土葬，在广东省吴川市吴阳镇远不只是林姨的秘密。已经因收钱被查处的原殡改队长林东晓向记者坦言，殡改队私下收钱默许土葬，已成了当地公认的潜规则。“如果你想赚，不到两年就可以赚一百多万。”林东晓说。,“殡改”敛财者,吴阳镇殡改队在,2000,年成立。在这近,8,年时间里，它都陷在被告状、被调查、被查处的漩涡里。继,2004,年,4,名工作人员,(,包括一名原队长,),获刑之后，今年,8,月，又有,3,名前殡改队长被查处：开除党籍、行政降级。还有一名镇主管官员受到严重警告处分。这,4,名原队长的任期几乎囊括了殡改队的历史。殡改案波及到了政坛。镇党委书记因此被调离。,41,岁的林东晓是任期最短的一名原队长，,2005,年初才任职,70,天，就被吴川纪委认定“在任职殡改队长期间，吴阳出现大批偷葬现象，曾收取两例丧属的钱，共,5000,元，不开单、不设账”。,11,月底，记者见到林东晓时，他正在为不服处理结果而不断申诉。他说钱没有落入自己口袋，而是以“起尸火化押金”的名义被收归镇政府财政。,他展示了,4,张押金收据复印件，都盖有镇政府财务专用章，这种收据他一共有,11,张，其中两张是他所收。他的申诉使殡改案有了“重大突破”。据悉，纪检部门从镇政府查获一份“殡葬收费专用账本”，案件已经交由上一级纪委调查。“这次要比上次,(,指,2004,年,),严重，上次是个人行为，这次是整个殡改队出现了问题。”一名官员透露。,生钱潜规则,这场风波揭示了吴阳镇殡改的乱象。实际上，在处理结果的背后，隐藏着多年来殡改队的潜规则。,1956,年毛泽东在,倡仪实行火葬,上签字，火葬就被作为“平坟还耕”、“移风易俗的社会主义事业”在全国推广。目前，火化率成了基层工作的硬指标，直接影响官员的考核。吴阳镇殡改队是全国,805,个殡葬管理单位之一，职责是在农村宣传和监督火化。对于偷葬，它具有“起尸火化”的强制性权力，并要求丧属缴纳费用。这只是字面规定，实际上收取押金后，等同于默许了偷葬。“对外我们就说不知道偷葬在哪，其实都是知道的。”林东晓说。而且押金只是明账部分，“有的队长实收五六千，只开,3000,元的单子给你,(,意指余下的钱全部私吞,),。”,2004,年,9,月，曾任职,3,年多的原队长黄罗均、副队长和两名殡仪馆收殓工犯受贿罪，被判处有期徒刑，最高的达,7,年,6,个月。他们的敛财途径之一，便是给丧属开假火化证明，达到“假火化真土葬”目的。据林东晓介绍，“殡改队殡仪馆”的利益链条应该没有死灰复燃，“现在吴阳没人敢做这种生意，告状的人太多了。”他笑称。取而代之的是“棺材铺殡改队”的利益链。吴阳镇有,10,万左右人口，在未推广火化之前，棺材铺和仵工行业比较兴旺。目前，在大街上已经看不到棺材铺。但这个行业并没有消亡，而是转入地下，暗中营业的还有,5,家棺材铺。偷葬催生出棺材铺老板主导的地下“一条龙”服务：即丧属交钱给老板，后者提供从打通殡改队关系到偷葬入土的整套服务。“老板都是跟队长有联系的。”原队长林东晓坦言，“由队长确定偷葬费多少钱，一般不低于,5000,块钱。再加上棺木、寿衣、做坟墓、石碑，要,18000,块钱才能搞定。”,“镇政府一年可能有四五十万，流入私人口袋的有一百多万。”林不假思索地说。在民间，殡改队的隐性收入成了公开的秘密，一些消息灵通的村民能明确指出，哪户人家在何时送了多少钱。“商量钱都是很秘密的，事情一过就慢慢透露出来了。”一个村民神秘地说。两年前他的舅父去世送了,13000,元，但殡改队只开了,3000,元收据。,行贿的村民,2006,年，广东省下文明确规定，不准收费默许或批准土葬，持政府财务收据的偷葬行为才逐渐消失。但林东晓称，“很有面子的人仍能开到单子,(,公开土葬,)”,，更多的丧属则靠打通社会关系偷葬。村干部老林讲述了为村民偷葬当中间人的经过。“三四年前，邻居老人死了。找到我，说你是村干部，去帮我说说，看看能不能少点钱。”老林回忆。他打电话给当时的殡改队长：“我有个熟人，他家很困难，能不能少收一点？”当时“行情”是,5000,7000,元，队长答应只收,3000,元，并让丧属在当晚偷偷出殡。,中午，老林在邻居家拿钱送给了队长。他看着队长把钱递给另一个人，收入抽屉，没有开收据。晚上,11,点钟，十几人组成的送葬队悄悄出发。老林看到巡夜的殡改队员站在路旁。“他们装作没有看到你，钻到店铺里面去了。”在举报人眼中，殡改工作几近失控。他拿出一份“偷葬名单”，上面记载着从,2004,年到今年,6,月，共,135,名死者的原住址、性别、年龄、死亡时间，还有“殡改队索贿额”，从,3500,元到,10000,元不等。“名单上的人数只是实际的,1,4,。”举报人说。民政局纪检人员核查了举报名单。令举报人兴奋的是，调查期间，他收到了一名办案官员发来的短信：“经过几周的调查瞭解，你反映的基本属实。”这个名单最后有十分之一被调查组确认。举报人握有一份“吴川市殡仪馆火化登记表”，里面登记了某村,4,年来火化,54,人。他称在村委会核实得知，属该村的死亡村民才,8,人，其他均为捏造。,“火化的大概有这几种人：医院死人、无名尸、疯子、死婴、交通事故、五保户、有工作单位的人，还有在社会上没有面子也没有钱的人家。”林东晓掰着指头说。,11,月,24,日，记者在一些村庄看到，小山丘上密密麻麻都是坟墓，有不少是,2006,年建成的，其中夹杂着一些没有墓碑的坟，这是丧属为避免追查偷葬刻意留白的。,变异的风俗,极少丧属愿意承认送钱的行为。有一名被中间人证实送钱的丧属，也一直嘿嘿笑，只称自己是偷葬，没有送钱。只有不涉及自身的村民，在一旁发牢骚：“有钱人就能土葬，没钱的就拉去火化了。”这个丘陵地形的小镇位于珠三角发达地区以西，一些人闯荡珠三角发财后，成了村里令人敬佩的“老板”。大部分村民依然世代种植水稻、香蕉等营生，自成当地方言体系，普通农民还听不懂普通话。土葬风俗在潜规则下变异了。“火化的人家是没有钱，没有本事。这是很没有面子的。”举报人说。不同村民惟一相同的回答是，只要可能，都愿意让亲人土葬。“老人都想留个全尸。”一个村民说。,村民接受了潜规则，风俗的惯力使丧属更愿意做“共谋者”。一些村民很气愤，因为潜规则成倍增加了丧葬成本，以前几千元可以风光送葬，现在上万元还要偷偷摸摸出殡。偷葬成了不公开的秘密。“早几年,3000,5000,元。不许开单后就私下收钱，反而高了，,5000,10000,元都有人收了。”林东晓说。据举报人说，钱款是因人而异的，有钱人被“敲”得多，最高的有,6,万元。而“大老板”更希望亲人入土为安，不在乎多花钱。,潜规则还要走多远,在风俗力量和管理失范下带来的滚滚财源，使殡改案的查处并未能瓦解顽固的潜规则。,9,月,12,日，吴川市印发了相关文件，以物质奖励、通报批评、年终考核等方式，试图加强对殡葬改革的监管。此后，全市进行了一场整顿工作，共起尸火化一百多例，其中吴阳十多例。然而，据举报人透露，在调查期间，殡改队依然在收取钱财默许偷葬。只不过形式更为隐秘，“现在是先把人埋了，过段时间没有事，再把钱补上。”举报人说。后来，有民政局官员私下也承认，偷葬仍然存在。,吴阳镇近年来火化率一直落后，被湛江,(,下辖吴川,),、吴川两级多次通报批评。今年前,3,个季度，在湛江,87,个乡镇的火化率排名中，吴阳均排在倒数,5,名内。“没有人顾火化任务了。”林东晓说。近几年来殡改队长的频繁更迭，民间对这个职位形成了一种认识：“捞完钱赶紧走人。”调查历时两个月的殡改案没能引起民间的关注。大多数村民的谈资只是集中在，用仕途换取的钱财值不值。当知道有些工资不过千元的原队长能盖起,3,层楼房时，“值了！”有村民啧啧道。这种困局在,2004,年时便已呈现。,2004,年,4,名殡葬工作人员被判刑。吴川市在省纪委、湛江市民政局通报后，曾进行一系列整改工作，包括辞退反映激烈的社会临时工，换成“有编制、素质高、作风正”的人员；调整殡改领导小组；健全内部管理、财务管理、电视监控火化证明等制度。然而效果并不理想。今年被查处的,3,名原队长，均是在,2005,年之后陆续任职的。举报人说，原队长黄罗均是社会上招聘的，该殡改队中，他的威望很高，潜规则的管理比较好。但全部改为政府工作人员后，甚至出现了一户丧属被多名殡改队员各自收钱的现象。,丧属们只能把苦衷咽到肚里。,11,月,24,日，在香蕉林下，林姨低声说，公婆的丧事花费了,3,万多元，其中送给殡改队的就占两万元。这些钱大部分是借的，还了三年还欠,1,万多元。她家靠着租来的三四亩地种香蕉、水稻，她叹气：“我不清楚什么时候才能还完债。”,问题：,殡葬改革是中国政府制定实施的一项重要公共政策，从这则新闻能引发对公共政策环境哪些方面的思考？,