第四讲行政组织与人事要素

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,2006年8月,*,GUANGDONG UNIVERSITY OF FINANCE,第四讲 行政组织与人事要素,2006年8月,1,知识网络图,行 政 组 织,（一）行政组织的含义,（二）我国的行政组织,（三）行政组织的构成要素及特征,（四）行政组织的设计原则,（五）行政组织的类型,政党组织,权力机关,司法机关,社会团体,的区别,领导体制类型,结 构 类 型,权力体系类型,机 构 类 型,（一）国外的主要行政组织理论,（二）马克思主义的行政组织理论,古典的行政组织 理 论,新古典的行政组织理论,现代行政 组 织 理 论,行政组织,概念含义,行政组织,的理论,行政组织,的改革,（一）我国行政组织改革的必要性,（二）解放以来的行政组织改革,1.存 在 的 问 题,2.改 革 的 历 史,3.改革的经验教训,2006年8月,2,第一节：行政组织,第二节：国家公务,员制度,主要内容,2006年8月,3,“20世纪我们成功的根本手段,既不是我们的军事威力，也不是,我们的财富，而是我们最为成功,的社会创造：现代组织。,第一节：行政组织,2006年8月,4,一、行政组织的含义构成要素及特点,（一）组织的含义,1、组织,的原义,在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原,料制成布帛，也就是组合编织的意思。,在西方“组织”(Organization)一词来源于“器官”,(Organ)，即自成系统的，具有特定功能的细胞结构,“Organ”引申到现代社会管理中，专指,人的群体和集合体，用来表示一切由相互,依赖和相互作用的各个部分所构成的，一,个随环境变化而不断进行自我适应与调整,的具有一定功能的完整的有机体。,组织,的含义,2006年8月,5,2、行政组织,行政组织,的含义,广义的,行政组织,狭义的,行政组织,是一种特殊的社会组织，它通常指为行使国家权力，管,理社会公共事务，根据宪法和法律，通过权责分配、层,次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。,指一切具备计划、组织、协调和控制等行政功,能的组织。既包括国家行政部门的组织，也包,括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组,织，还包括企事业、群众团体内部相应的机构,是指政府机构。行政管理学所说的行政组织,特指狭义上的行政组织，即政府机构。是,指依照国家宪法和法律的规定，在行政过程,中为执行公共事务，通过分配任务和责权对,政府机构行政人员所作的系统安排。,2006年8月,6,权威性,强制力,资金来源,于国家预算,3、行政组织,的主要特征,2006年8月,7,行政组织,静态的组织结构,动态的组织活动过程,是国家为执行政务,而依法组建的行政,机关体系，它包括,组织的机构设置、,权责划分、人员配,置等。,是指行政机关为完,成行政管理任务而,进行的合理有效的,相互作用的组织活,动和运行过程。,统一,2006年8月,8,中央人民政府,地方各级,国家行政机关,（二）我国,的行政组织,是最高国家行政机,关，其任务是组织,管理全国政治、经,济、文化和国防等,方面的行政事务；,是在中央人民政府,的领导下，组织和,管理所辖行政区域,内的各种行政事务。,1、中央人民政府地方,各级国家行政机关,2006年8月,9,中央政府的组织机构,2006年8月,10,2、行政组织与政党组织的区别,党组织,行政组织,政治组织,国家机关的组成部分；,政治领导、,思想领导、,组织领导。,凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。,党不能直接行使行政组织的职权,2006年8月,11,行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成局部。,在我国国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。因此，行政机关和权力机关是一种附属的而不是平行的关系。这不同于“三权分立的权力结构。,3、行政机关与权力机关的区别,2006年8月,12,4、行政机关与司法机关的区别,行政机关,司法机关,法院,检查院,管理国家政务,是国家审判机关,是法律监督机关,承担管理国家政务的责任,依法独立行使审判权,依法独立行使检察权,司法机关既无权管理国家政务，也不承担管理国家政务的责任,行政机关无权干涉其审判活动,行政机关无权干涉其检察活动。,2006年8月,13,行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。,社会团体我国境内组织的，不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记前方可进行活动。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。,对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持，使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。,5、行政机关与社会团体的区别,2006年8月,14,（三）行政组织的构成要素及特点,1、行政组织的构成要素,（2）职能范围,（3）机构设置,（4）权责体系,（5）人员构成,（6）物质基础,（1）组织目标,（7）价值观念,（8）规章制度,2006年8月,15,2、行政组织的特征,2、行政组织的特征,(1)政治性,（2）职能的广泛性和服务性。,（3）活动的法制性。,（4）职权的权威性。,(5)机构的动态性。,2006年8月,16,（四）、行政组织的设计原则,（四）、行政组织的设计原则,(1)需要原则,(2)精简的原则,(3)统一的原则,(4)服务的原则,(5)法制的原则,2006年8月,17,国内外的组织设计原则,国内外的组织设计原则,1.精简精干原则,2.权限系统原则,3.幅度适中原则,4.命令统一原则,5.分工协作原则,6.权变原则,7.法制原则,2006年8月,18,（五）、行政组织的类型,1、行政组织,领导体制类型,（1）首长制,（2）委员会制,（3）混合制,2006年8月,19,我国的行政组织体制,委员会制,首长负责制,1954年宪法,1982年宪法,国务院实行集,体领导的原则,国务院实行总理负责制，,最高决策权属于总理,2006年8月,20,2、行政组织结构类型,纵向结构,横向结构,直线-职能式结构,第一，按地域划分,第二，按管理职能划分,第三,按管理程序划分。,综合直线结构和职能结构,基础上形成的一种组织结,构形式，各级部门间既有,垂直领导关系，又有水平,领导关系。,管理层次与管理幅度,是层次节制，只管一个层次，,分层管理，层层负责的原则。,2006年8月,21,中央,人民政府,省、自治区、,直辖市人民政府,自治州、,辖区(县)的,市人民政府,县、自治县、,县级市人民政府,乡、民族乡、,镇人民政府,我国的直线职能式行政组织结构,2006年8月,22,集 权 制,分 权 制,是指决策权集中在上级和中央机关，地方和下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体制。,是指下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级机构对下级机构在其权限内决定的事项不予干涉的组织体制。,优点,缺点,优点,缺点,政令统一，标准一致，力量集中，指挥灵便，可以防止地方分裂，,有利于推行跨区域的大型综合建设项目和社会治理工程；,有利于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。,上级权力过于集中，容易滋生官僚主义，导致独断专行；,上级决策中枢事必躬亲，负荷过重，力不从心，往往事与愿违；,下级无权决定和处理任何问题，往往消极待命，成为执行政令的工具，主动性和积极性必然受到挫伤，缺乏应变能力，降低工作效率。,便于发挥下级组织的主动性和积极性，激发下级的工作热情，克服权力过分集中的现象；,便于下级在本地区内因地制宜处理问题，培养下级的民主意识，达到分权分工、分级治事、分层负责，使行政体制富有弹性，应变能力增强，能发挥组织的整体效能。,如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力；,下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策等现象。,3、行政组织权力体系类型,2006年8月,23,我国的行政体制是典型的集权制。,行政权力集中在上级机关，下级机关必须按上级机关的法令或指示办事。,但我国在实行集权制的同时，也吸收了分权制的一些优点，比方我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原那么。这说明，在具体的组织设计时，应充分考虑集权、分权的利弊，将两者有机结合起来，在坚持统一领导的根底上，朝着明确授权、增强行政机构整体活力的方向开展。,我国的行政体制,2006年8月,24,1领导机关。,2职能机关。,3辅助机关。,4监督机关。,5派出机关。,4、行政组织机构类型,2006年8月,25,(二)马克思主义的行政组织理论,（一）国外主要行政组织理论分析,二、行政组织理论,1、古典行政组织理论,2、新古典组织理论,(即行为科学的组织理论),3、现代组织理论,1、马克思、恩格斯的行政组织理论,2、列宁关于社会主义行政组织的理论,3、我国在民主革命时期形成的行政组织理论,2006年8月,26,（一）国外主要行政组织理论分析,1、古典行政组织理论,泰 罗(FWTaylor),代表科学管理组织理论,把组织成员看作机械性组织中,的个部件，主张对他们的生,活机能和工作行为进行分解和,合成，建立一套标准化的、规,范化的工作方式，最大限度地,提高组织效率。,法约尔（HFay01),古立克(LGulick),提出分工协作、权责一致。命令统一、,指挥统一、集权与分权适当、秩序、强,化纪律、层次与职能协调、保持人员稳,定、整体利益、报酬公平、鼓励创新，,平等待人和培养集体精神等组织建设的,14项原则和计划、组织、人事、指挥、,协调、报告、预算的管理7职能论。,韦伯(MWeber),的科层组织理论,主张依法管理、权责一致、分层定等、,专业分工、竞考录用人员、以职定薪,等才是“理想型”的组织。,2006年8月,27,(1)静态的而非动态的。,(2)封闭的而非开放的。,(3)形式的而非实质的。,早期组织理论的共同特点,2006年8月,28,（一）国外主要行政组织理论分析,2、新古典组织理论(即行为科学的组织理论),梅 奥(EMayo)的,人际关系组织理论,主张建立一个“和谐有效率”的组织，必,须注重组织成员行为、动机的研究，用民,主方式进行管理，激励成员的积极性。,巴纳德(CBarnard),代表的组织平衡理论,重视正式组织与非正式组织、个体与,群体的平衡，认为组织是人群间互相,影响关系所组成的系统，组织只有在,对有贡献的成员提供满足，确保其贡,献与满足平衡时，才能抵消成员对组,织的离心力，从而提高组织效率。,西 蒙(HASimon),的决策过程组织理论,认为决策贯穿管理的全过程，管理就,是决策，组织是由作为决策者的个人,所组成的系统，组织的功能在于提供,一个有利于作出合理决策的组织结构,2006年8月,29,（一）国外主要行政组织理论分析,3、现代组织理论,卡斯特(F.E.Kast)、罗森,茨韦克(J.E.Roscnzweig),代表的系统分析组织理论,劳伦斯(PRLawrence)、,洛西(L.WLorsch)、,伍德沃德(JWoodward)的,权变组织理论”,用系统分析方法研究组织，认为行政组织,是一个“结构的社会技术系统”，由许多,分系统组成；组织又是一个有机的开放性,系统，是受社会经济、文化等环境影响的,生态系统，它在与社会环境的互相作用中,建立和维护自身的工作流程，从而保持组,织功能与社会环境的动态平衡。,主张“如果那么”这一权变关系，认为组,织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的,函数关系来确定。不同的组织模式和管理方法,的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变,化。因此，组