第二讲行政组织

,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,*,单击此处编辑母版标题样式,Public Administration,Public Administration,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,单击此处编辑母版标题样式,*,第一章 行,政,政组织,行政组织,第一节,行,行政组织概,述,述,第二节,静,静态的行政,组,组织,第三节,动,动态的行政,组,组织,第四节,非,非正式组织,第一节,行,行政组织概,述,述,一、行政组,织,织的含义,二、行政组,织,织的目标,三、行政组,织,织的设计原,则,则,四、行政组,织,织的类型,一、行政组,织,织的含义,（一）行政,组,组织的含义,组织是一群,人,人为了达到,共,共同目的，,通,通过权责分,配,配和层次机,构,构所构成的,一,一个随环境,变,变化而不断,进,进行自我适,应,应与调整的,完,完整的有机,体,体。,行政组织指,为,为行使国家,行,行政权力、,管,管理社会公,共,共事务，通,过,过权责分配,、,、层次结构,、,、人员安排,所,所构成的国,家,家行政机关,的,的完整体系,，,，即通常说,的,的政府机关,。,。,行政组织,静态的行政,组,组织结构：,行,行政组织的,结,结构与体制,动态的行政,组,组织过程：,行,行政组织的,运,运行机制,心态的行政,组,组织意识,生态的行政,组,组织环境,生态的行政,组,组织环境：从行政组织,与,与其内部和,外,外部环境平,衡,衡的角度来,看,看，行政组,织,织是一个有,机,机的生命体,，,，是随着环,境,境的变化而,自,自我适应、,自,自我调整的,开,开放性系统,，,，是整个社,会,会的子系统,。,。作为一定,历,历史条件、,社,社会条件和,文,文化条件的,产,产物，它必,然,然会受制于,这,这些社会的,客,客观条件，,从,从而调整自,身,身的结构与,活,活动方式以,适,适应环境的,变,变化和需要,。,。,心态的行政,组,组织意识：从行政组织,的,的心理与精,神,神方面来看,，,，行政组织,是,是其人员的,权,权责观念、,感,感情交流、,价,价值观念与,思,思想沟通所,形,形成的思想,意,意识的团体,。,。这种团体,意,意识与行政,组,组织行为有,着,着密切的关,系,系，它对行,政,政组织行为,具,具有正反两,方,方面的促进,作,作用，因此,必,必须注意行,政,政组织的心,态,态特征。,任务,行政组织的,四,四大构成要,素,素：,物质要素,精神要素,环境要素,目的要素,行政组织的,两,两个基本元,素,素（行政组,织,织的基本单,位,位）,组织成员,职位,（二）,与其他社会,组,组织之异同,行 政,组,组 织,政党组织,权力机关,司法机关,社会团体,1,、行政组织,与,与政党组织的区别,在国家政治,生,生活中，作,为,为阶级组织,的,的政党，必,然,然要以影响,和,和领导政治,生,生活作为自,己,己的主要政,治,治职能。,中国共产党,是,是领导我国,社,社会主义革,命,命和建设的,核,核心力量，,居,居于领导地,位,位，各级行,政,政组织必须,坚,坚持共产党,的,的领导。,党组织和行,政,政组织在性,质,质上和职能,上,上是不同的,。,。党组织是,政,政治组织，,行,行政组织是,国,国家机关的,组,组成部分；,党,党的领导主,要,要是政治领,导,导、思想领,导,导和组织领,导,导，党不能,直,直接行使行,政,政组织的职,权,权，凡属政,府,府职权范围,内,内的工作应,由,由各级行政,组,组织讨论决,定,定。,2,、行政机关,与,与权力机关的区别,行政机关与,权,权力机关都,属,属于我国,国家机构,的组成部分,。,。,人民代表大,会,会、中华人,民,民共和国主,席,席、国务院,、,、中央军事,委,委员会、地,方,方各级人民,政,政府、民族,自,自治地方的,自,自治机关、,人,人民法院和,人,人民检察院,。,。,在我国的国,家,家机构中，,居,居于最高地,位,位的权力机,关,关是全国人,民,民代表大会,和,和地方各级,人,人民代表大,会,会；,国务院即中,央,央人民政府,是,是最高国家,权,权力机关的执行机关，地方各级,行,行政机关是,地,地方各级权,力,力机关的执,行,行机关。,行政机关由,权,权力机关产,生,生，对其负,责,责，并接受,其,其监督。因,此,此，行政机,关,关和权力机,关,关之间是一,种,种从属的而,不,不是平行的,关,关系。这不,同,同于“三权,分,分立”的权,力,力结构。,3,、行政机关,与,与司法机关的区别,在我国，司,法,法机关包括,人,人民法院和,人,人民检察院,。,。人民法院,是,是国家审判,机,机关，依法,独,独立行使审,判,判权，行政,机,机关无权干,涉,涉其审判活,动,动；,人民检察院,是,是法律监督,机,机关，依法,独,独立行使检,察,察权，行政,机,机关无权干,涉,涉其检察活,动,动。,司法机关既,无,无权管理国,家,家政务，也,不,不承担管理,国,国家政务的,责,责任。,4,、行政机关,与,与社会团体的区别,行政机关是,按,按宪法和法,律,律程序组建,的,的，它以国,家,家强制力为,后,后盾，行使,国,国家行政权,，,，对其管辖,内,内的社会团,体,体具有约束,力,力。,在我国境内,组,组织的社会,团,团体，不具,有,有国家权力,的,的属性，各,社,社会团体必,须,须依照规定,到,到当地民政,部,部门申请登,记,记，经核准,登,登记后方可,进,进行活动。,各,各社会团体,的,的章程、规,定,定等，不得,与,与宪法、法,律,律相抵触，,且,且仅对其团,体,体成员具有,约,约束力。,二、行政组,织,织的目标,组织管理效,果,果,=,目标方向,工作效率,（一）目标,确,确立的基本,原,原则,1,、目标要明,确,确,2,、目标要统,一,一,3,、目标要以,社,社会责任为,基,基础,4,、目标的范,围,围要适中,5,、目标的设,计,计要有层次,性,性,6,、组织性质,不,不同，目标,设,设计也不一,样,样,7,、目标设计,要,要吸收全体,人,人员参加，,使,使目标被全,体,体成员理解,，,，这样有助,于,于目标的最,终,终实现,（二）任务,管,管理与目标,管,管理,1954,年，美国学,者,者德鲁克在,管理实践,中第一次提,出,出了目标管,理,理的概念和,方,方法。（以,人,人为中心的,管,管理方法）,日本管理学,家,家小仓光雄,比,比较了现代,目,目标管理和,传,传统任务管,理,理的差异。,任务,管理,体,力,不,思,考,不需创造性,别人规定一,切,切,行,动,不负责任,没有主动,性,目标,管理,体力加能力,思考,需创造性,自己制定目,标,标,情报加行动,负责任,确立,主动,性,（三）方针,管,管理,方针,=,目标值,+,措施,以质量为核,心,心,三、行政组,织,织的设计原,则,则,1,、命令统一,原,原则,2,、精简精干,原,原则,3,、效率原则,4,、分工协作,原,原则,5,、权责一致,原,原则,6,、幅度适中,原,原则,7,、权变原则,8,、法制原则,案例：,1460,个公章与机,构,构的“增长,”,”,据,中国青年报,报道，某县,计,计划修建一,座,座水电站，,从,从县委、,县政府打第,一,一个报告起,，,，前后共盖,公,公章,1460,个，有关公,文,文和设计,图纸重达,170,公斤，历时,两,两年半才定,下,下修建方案,。,。,另据有关部,门,门提供的统,计,计材料，有,个,个地级市定,编,编,40,个局级单,位，机关工,作,作人员,1294,人，但实际,上,上已膨胀到,66,个局，,2425,人。,机构超编,65%,，人员超编,近,近,90,！其中，,科,科局两级干,部,部就有,1413,人,，约占全体,人,人员的,2/3,，形成官多,兵,兵少的局面,。,。在如此严,重,重超编的,情况下，一,些,些部门还以,种,种种名义从,所,所属企事业,单,单位借调,200,多人“,帮助工作”,。,。因此行政,经,经费越来越,紧,紧张，每年,要,要从当地企,业,业加收,200,多万元的管,理,理费来维持,开,开支。,案例列举的,事,事实反映了,我,我国机构设,置,置中存在哪,些,些问题？,机构臃肿、,关,关卡林立、,人,人浮于事、,效,效率不高,从宏观上讲,，,，与原有集,权,权政治体制,和,和集中的计,划,划经济体制,分,分不开。在,这,这样的体制,下,下，必然导,致,致党政不分,、,、政企不分,、,、党组织干,预,预行政事务,、,、,从微观上讲,，,，违背了行,政,政组织设计,的,的基本原则,。,。,四、行政组,织,织的类型,依据工作性,质,质和作用，,分,分为以下几,类,类：,1,、中枢机关,（,（首脑机关,）,）：统揽全局，,运,运筹决策,中央人民政,府,府（国务院,）,）,国务院总理,负,负责制,省市县乡地,方,方各级人民,政,政府,省长（主席,）,）、市长、,县,县长、乡长,负,负责制。,2,、职能机关,：,：局部性、专,业,业性特征,负责专业行,政,政事务的执,行,行机关，对,上,上听命，对,下,下行使,国务院的各,部,部委及直属,机,机构，各级,政,政府的厅（,局,局）处科,3,、辅助机关,：,：综合性办事,机,机关,直接听命于,行,行政首长的,指,指挥和要求,。,。它对各专,业,业行政职能,部,部门没有直,接,接指挥和监,督,督的权力，,但,但在授权条,件,件下可以代,表,表行政首长,行,行使权力。,分为：综,合,合性（如,办,办公厅室,）,）、专业,性,性（如人,事,事、财务,部,部门）、,政,政务性（,政,政策调研,室,室）、事,务,务性（机,关,关事务管,理,理局或行,政,政处）,4,、幕僚机,关,关,(,智囊团）,由具有权,威,威的专家,学,学者和富,有,有经验的,资,资深政府,官,官员组成,，,，专,门为政府,出,出谋划策,和,和对政策,方,方案提供,论,论证的行,政,政机关。,（,（上,海市政府,发,发展研究,中,中心）,国务院,省级人民政府,发展研究中心,市或县级人民政府,各部委,办公厅,研究室,行政公署,区公所,/,街,道办事处,乡镇（街道）人民政府,各局科,办公室,各厅局,政策研究室,领导机关,职能机关,咨询机关,派出机关,辅助机关,第二节,静,静态的,行,行政组织,一、行政,组,组织的结,构,构,二、行政,组,组织的体,制,制,一、行政,组,组织的结,构,构,（一）行,政,政组织结,构,构的含义,结构是组,织,织的基本,属,属性之一,。,。组织的,性,性质不仅,取,取决于它,的,的构成要,素,素，而且,也,也取决于,它,它的结构,方,方式。,行政组织,结,结构是机,关,关组织各,部,部门和各,层,层级之间,所,所建立的,一,一种相互,关,关系的模,式,式。即,行政组织,各,各要素的,配,配合和排,列,列组合方,式,式，包括,行,行政组织,各,各成员、,单,单位、部,门,门和层级,之,之间的分,工,工协作，,以,以及联系,、,、沟通方,式,式等。,（二）行,政,政组织的,结,结构类型,行政组织,的,的纵向结,构,构,层级化,行政组织,的,的纵向分,工,工，是行,政,政组织内,部,部各层级,之,之间的纵,向,向等级模,式,式。,行政组织,的,的横向结,构,构,职能化,/,部门化,行政组织,内,内同级行,政,政机构之,间,间和机构,内,内部各同,级,级部门之,间,间平衡分,工,工、相互,合,合作与协,调,调的关系,模,模式。,行政组织,的,的纵向结,构,构,行政层次和行政幅度,行政层次,：,：组织的,纵,纵向等级,结,结构和层,级,级数目。,一,一般包括,有,有高、中,、,、低和基,层,层四个层,次,次。,行政幅度,：,：一个层,次,次的行政,机,机构或一,位,位行政领,导,导直接有,效,效控制下,级,级机构和,人,人员的数,目,目。,行政层次,与,与行政幅,度,度成反比关系,其他影响,行,行政幅度,的,的因素,如，组织,内,内权责划,分,分制度、,组,组织成员,的,的素质、,组,组织机构,的,的合理化,及,及社会设,备,备的先进,程,程度,行政组织,的,的横向结,构,构,按地域划,分,分,如全国有,34,个省级行,政,政单位,按管理职,能,能划分,如综合部,门,门、职能,部,部门和直,属,属部门,按管理程,序,序划分,如决策、,执,执行、监,督,督、辅助,等,等部门,组织结构,形,形式改革,的,的新特征,：,：,扁平化：,团队化：,层级制垂,直,直结构,以团队为,中,中心的过,程,程化组织,模,模式,二、行政,组,组织的体,制,制,（一）行,政,政组织体,制,制的涵义,行政组织,体,体制指行,政,政组织结,构,构中各层,级,级、各部,门,门之间行,政,政关系制,度,度化的表,现,现形态，,具,具体可以,说,说是政府,系,系统内部,行,行政权力,的,的划分、,政,政府机构,的,的设置以,及,及运行等,各,各种关系,制,制度化的,表,表现形式,。,。,（二）具,体,体形式,1,、首长制和,委,委员会制,:,依据行政,决,决策和承,担,担行政责,任,任的人数,多,多少来划,分,分。,首长制：指行政组,织,织最高决,策,策和管理,权,权力由行,政,政首长个,人,人行使并,负,负责的组,织,织体制。,（,（以美国,总,总统制为,典,典型）,优点,:,权力集中,，,，责任明,确,确，决策,与,与行动迅,速,速；,缺点：容,易,易造成独,断,断专行、,缺,缺少监督,制,制约机制,。,。,委员会制,：,：行政组织,决,决策和管,理,理权由若,干,干人组成,的委员会,共,共同行使,，,，按少数,服,服从多数,的,的原则集,体,体决定,、共同负,责,责的组织,体,体制。（,以,以瑞士为,典,典型）。,优点：决,策,策能集思,广,广益，防,止,止专断。,缺点：权,责,责不明，,决,决策迟缓,，,，效率低,下,下。,2,、集权制和,分,分权制：依据行政,组,组织上下,级,级职权的,大,大小来划,分,分的。,集权制：指行政组,织,织的一切,事,事务的决,定,定权力集,中,中于上级,，,，下级处,于,于被动受,控,控地位，,凡,凡事都依,据,据上级命,令,令或指示,办,办理的组,织,织体制。,优点：政,令,令统一，,统,统筹全局,，,，指挥灵,便,便。,缺点：易,滋,滋生官僚,主,主义，挫,伤,伤下级积,极,极性。,分权制：行政组,织,织中的下,级,级机关在,其,其管辖范,围,围内有很,大,大的自主,权,权，上级,对,对下级在,权,权限范围,内,内的事不,加,加过多干,涉,涉的组织,体,体制。,优点：能,充,充分发挥,下,下级组织,的,的主动性,和,和积极性,，,，因地制,宜,宜地处理,问,问题。,缺点：如,果,果权力过,于,于分散，,则,则会破坏,政,政令统一,，,，导致下,级,级各自为,政,政，形成,本,本位主义,。,。,3,、完整制与,分,分离制：依据同一,层,层次上的,各,各个行政,组,组织所受,上,上级指挥,和,和控制的,异,异同。,完整制指,同,同一层次,的,的各行政,组,组织或同,一,一行政组,织,织各机构,只,只受同一,上,上级组织,或,或同一首,长,长指挥、,控,控制与监,督,督的组织,体,体制。分,离,离制恰好,相,相反。,优点,缺点,完整制,指挥统一、责任明确、步调一致、统筹全局,缺乏监督、容易专断、下级失去积极性,分离制,相互制约、防止专断易于 发挥积极性,责任不明、推卸扯皮,4,、,层级制和,职,职能制,:,行政组织,内,内部各机,构,构功能与,性,性,质来划分,层级制：指行政组,织,织纵向分,为,为若干个,层,层次，每,个,个,层次的工,作,作性质相,同,同，但管,辖,辖范围从,上,上到下依,次,次,缩小的组,织,织体制。,职能制：指行政组,织,织同一层,级,级横向划,分,分为若干,个,个,部门，每,个,个部门的,任,任务性质,相,相同，但,互,互不统属,、,、相互,分工合作,的,的组织体,系,系。,层级制,部长,A,局长,B,局长,处长,处长,C,局长,处长,处长,处长,处长,职能制,首长,A,部,B,部,a,局,C,部,b,局,c,局,d,局,我国的行,政,政体制：,行政首长,负,负责制（,1982,年开始）,典型的集,权,权制,完整制,以层级制,为,为基础的,直,直线职能,制,制,5,、,矩阵组织,结,结构,和立体多,维,维组织体,制,制,以完成某,项,项任务为,目,目的的临,时,时性动态,组,组织,总经理,副总,生产部,副总,市场部,副总,财务部,副总,计划部,项目,A,经理,项目,B,经理,项目,C,经理,第三节,动,动态的,行,行政组织,二、行政,组,组织的冲,突,突,三、行政,组,组织的发,展,展,一、行政,组,组织的气,候,候,一、行政,组,组织气候,组织气候,是,是指因组,织,织成员的,观,观念、情,感,感、人格,、,、态度等,心,心理因素,而,而产生的,普,普遍且持,久,久的组织,气,气氛。,一种主观,心,心理层面,，,，不同学,者,者提出不,同,同的衡量,尺,尺度。,二、行政,组,组织的冲,突,突,（一）组,织,织冲突的,含,含义,组织冲突,是,是指一个,组,组织内部,成,成员之间,、,、成员和,组,组织之间,、,、组织中,不,不同团体,之,之间，由,于,于利益上,的,的矛盾或,认,认识上的,不,不一致而,造,造成的彼,此,此抵触、,争,争执或攻,击,击的组织,行,行为。,四要素：,敌,敌对者、,斗,斗争、目,标,标或利益,、,、交互行,为,为,“适度的,冲,冲突是组,织,织进步的,动,动力”。,组织冲突,组织变革,组织的生,存,存与发展,组织适应,（二）组,织,织冲突的,必,必然性,个人差异,专业分工,非正式组,织,织的存在,（三）组,织,织冲突的,类,类型,个人冲突,（,（角色冲,突,突和个人,之,之间的冲,突,突）,个人与团,体,体之间的,冲,冲突（目,标,标的冲突,）,）,团体之间,的,的冲突,解决办法,：,：,面对问题,解,解决问题,、,、润滑双,方,方分歧、,强,强迫执行,三、行政,组,组织的发,展,展,组织发展,是,是组织自,我,我更新的,持,持续过程,第四节,非,非正式,组,组织,非正式组,织,织是组织,内,内的若干,成,成员由于,生,生活接触,、,、感情交,流,流、情趣,相,相近、利,害,害一致、,未,未经人为,设,设计而产,生,生的交互,行,行为和共,同,同意识，,并,并由此行,成,成自然的,人,人际关系,。,。,首次提出,非,非正式组,织,织理论：,巴,巴纳德,对非正式,组,组织的研,究,究起源于,霍,霍桑实验,形成原因,：,：,个人经历,因,因素,个人兴趣,爱,爱好,个人价值,观,观念因素,社交因素,共同利害,因,因素,非正式组,织,织的功能,