第五章 公共部门战略管理

单击此处编辑母版标题样式,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,第五章 公共部门战略管理,第一节 公共部门战略管理概述,(,一,),战略与战略管理,战略,(strategy),一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标。相对于战术或策略,(tactics),而言，策略意指赢得局部或某一战役的低层目标。,战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。,从某种程度上讲，,战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术，,而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。,对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。,有的学者从过程论的角度去界定战略管理，认为：,“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。,(ThompSOn,，,J,1995),有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况：,(1),将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动；,(2),将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动；,(3),关注组织目标以及发展方向的战略选择；,(4),促进战略的有效执行。,一般而言，,战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。,也可以被界定为：,制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。,（二）战略管理与非战略管理,行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异：,(1),战略管理认定未来要达到的目标,(,愿景陈述,),；,(2),具有目标达成的时间框架；,(3),有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析；,(4),有对组织环境的评估；,(5),比较各种备选方案后选择一战略，以求目标的达成；,(6),围绕这一战略整合组织的努力与行动,。,（三）战略管理与战略规划,战略规划在管理领域流行于,20,世纪,6070,年代，在,80,年代以后逐渐被战略管理所取代。更重要的是，战略规划仅是战略管理的一个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题，如果将战略规划、执行与评估结合在一起，便构成完整的战略管理过程。,（四）战略管理与功能管理,战略管理看重战略目标的实现，而功能管理,(Functional Management),强调做何事的内容以及具体的目标,;,功能管理偏重于组织内部各单位功能的整合，强调内部管理,;,战略管理强调外部管理，强调长期、整体目标的实现。,二、战略管理的基本特征,(1),战略管理是未来导向的。,战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。,(2),战略管理着重于较长远的、总体的谋略。,战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，也就是讲战略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。,(3),战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。,战略管理的一个基本宗旨便是利用外部机会,(extemal oppOrtullitieS),和化解或回避外部威胁,(extemal threats),。,(4),战略管理是直觉和理性分析的结合。,战略管理从决策角度可以视为进行重大决策的客观、逻辑的方法，因为它旨在对定性和定量的信息进行分析，以便在不确定情况下作出决策。然而，战略管理不是一种采用精密、明晰、一加一等于二的方法的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉,(intuition),对于制定良好的战略决策至关重要。,(5),战略管理是持续性与循环性的过程。,由于组织外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。战略管理的目标便是组织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境作出反应。,(6),战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学,前瞻性思考，依行政学家莫根的看法，其特征为：,向前看；,寻找问题和机会；,寻找重构问题的新方式以便将负面的东西转为潜在的正面性，开启新的发展途径；,把握、形成和发展机会使其能够实现。,“,由内而外的管理哲学,”,，即,脱逃自我中心，从他人或外在环境的观点来看组织问题，而非从自己组织内部去诠释外在问题。,三、公共部门重视战略管理的原因,战略管理，原本在私部门的管理中受到重视。但是自,20,世纪,80,年代以来，战略管理问题越来越受到公共部门的重视。学者波兹曼和史陶斯曼认为，政府部门必须进行战略管理，才能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门的效率。公共部门之所以将战略管理作为重要的管理工具，乃是出于以下方面的原因：,(1),更加复杂和不确定的环境。,在现代社会，公共部门管理面临的环境正在变得更加动态和不确定。战略管理能够保证组织与其环境之间有一个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配，同时安排组织内部的结构与程序以使其随战略选择而成长，并发展出新的、能符合未来挑战的能力。,(2),公共部门角色的变化。,政府的角色,(,特别是中央政府,),发生了变化，即要成为领航者而非划桨者,（,steering Rather than Rowing),。因此中央政府提出长期愿望的作用，战略规划的作用更为重要。,（,3),国际化和国际竞争力的挑战。,为了应付国际化和国家竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制定国家发展的战略，制定提升国家竞争力的战略。,(4),公共利益的挑战。,政府是公共利益的代表者。公共利益不仅仅意指公民共同的利益。公共利益要求政府治理要兼顾整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利益。这就是说，公共管理者要有系统观、整体观、长期观。公共管理必须构建国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。,第二节 公共部门战略管理过程,战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步骤。对于战略管理的过程，在理论上人们有不同的划分。管理学家斯蒂芬,罗宾斯将战略管理划分为九个步骤：,确定组织当前的宗旨、目标和战略；,分析环境；,发现机会和威胁；,分析组织的资源；,识别优势和劣势；,重新评价组织的宗旨和目标；,制定战略；,实施战略；,评价结果。,一、环境分析,环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部系统，进行掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。,二、战略规划,战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。,一般而言，它包括以下几个方面的主要活动。,(1),展现愿景和确认、陈述任务；,(2),确认重要的环境变化及趋势的议题；,(3),决定机关要强调的主要价值；,(4),选择重大的关切性议题领域；,(5),设定基本的、明确的策略方向；,(6),选择恰当的策略；,(7),创设执行这些策略方向的行动议程,三、战略实施,战略制定与战略实施之间存在着联系，又有根本性的不同：,战略规划是在行动之前部署力量，而实施则是在行动中管理和运用力量；,战略规划重视目标的有效性，而实施则关注效率；,战略制定是一种思维过程，而实施是行动过程；,战略制定需要协调的是少数人，而实施则需要更广泛的行动者之间的协调。,战略实施涉及的问题和环境很多，主要包括以下几个方面的活动：,(1),明确实际目标与进展的指标；,(2),进行有效的资源配置；,(3),建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配；,(4),建立和发展有效的沟通与协调机制；,(5),促进变革，克服变革的阻力；,(6),通过社会及政府营销，促进战略实施。,四、战略评估,战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。,战略评估之所以重要，是由于如今公共部门的内部和外部环境因素往往发生快速和剧烈的变化，战略评估的结果可以作为调整、修正，甚至于终止战略的合理依据。战略评估主要涉及以下几个方面的活动：,(1),检查战略基础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化。,(2),衡量战略绩效。,将预期目标与实际结果进行比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。其中的关键是确立明确的绩效评价指标。,(3),战略的修正与调整。,在战略检查与绩效衡量的基础上，以作出是否持续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。,五、战略管理原则,公共管理学者波兹曼和史陶斯曼提出了战略管理的四个原则：,(1),关注长期趋势；,(2),将目的与目标整合成一贯的层级体系；,(3),战略管理与规划不是自我执行；,(4),强调外部观点，要适应环境，而且要预期与影响环境的变迁,第三节 公共部门战略管理规划管理,一、战略规划的性质,战略规划乃是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。如管理学家明茨伯格所言，战略规划是一个一体化决策系统的形式产生并发出连贯协调的结果的正规化程序。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。,一般而言，战略规划所处理的议题和一般政策规划的议题是存在差异的。战略规划的议题具有三个基本属性：,(1),稀少性。,战略性决策是不寻常的，通常没有先例可循；,(2),重大性。,战略议题往往涉及全局性的重大问题；,(3),指导性和长远性。,战略性决策，指导其他较低层次的决策，以及引导着组,织未来发展的方针,战略规划的结果是形成组织的战略计划，一般来讲，一个好的战略计划包含四个方面的内容：,(1),战略范围，,规定了本组织与社会环境因素之间发生作用的范围，即说明了要达到那一方面的目标；,(2),资源部署，,要阐明如何部署资源；,(3),战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；,(4),最佳协调作用，,在战略范围内，要使资源部署与竞争优势相互协调。,二、战略规划的过程,(1),发展初步共识。,目的在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如战略规划的价值，需要介入的单位和人员；特定的步骤以及方法等。,(2),确认组织的法规及使命。,一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的；另一方面要确认组织的使命。,(3),进行,SwOT,分析。,SwOT,分析的主要目的在于提供组织内部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织作出最好的回应。,(4),确认组织所面临的战略议题。,战略议题，乃是组织根本的政策选择,(5),战略选择。,在综合分析各种可能战略基础上，作出适合组织发展的使命，具有可能性与可行性的战略。,三、,SWOT,分析与战略规划,1,、,SWOT,分析的基本原理,SWOT,分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具。从某种程度上来看，战略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配。,SWOT,分析乃是通过了解自己组织的优势,(strength),与弱势,(weakness),，掌握外部机会,(Opportunity),，规避威胁,(thrends),，从而制定良好战略的方法。,SWOT,分析的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。,2,、,SWOT,分析的应用,SW()T,分析的关键是进行优势与劣势，以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的战略。考察关键的内部因素和外部因素是进行,SWOT,分析最困难为部分，它要求有良好的判断。经过,SWOT,分析，一个组织可以有不同的战略三配和选择。,(1),优势,机会（,SO,）战略。,是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。所有的组织及管理者都期望可以利用自已的优势，并抓住外部环境所提供的机会，组织往往通过采用,WO,、,ST,或,WT,战略达到能够采用,SO,战略的状况。,（,2,）弱点机会,(wO),战略。,wO,战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用于这一战略的情况是：组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。,（,3,）优势威胁,(ST),战略。,ST,战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响。,（,4,）弱点威胁,(wT),战略。,wT,战略是一种旨在减少