《国有土地上房屋征收和补偿条例》解读

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,国有土地上房屋,征收和补偿条例,解 读,澄海区委党校 张章雄,主要内容,一、,条例,出台的历史背景,二、,条例,的主要内容及亮点,三、,条例,的不足之处,一、,条例,出台的历史背景,强 拆 之 痛,本溪：拒绝拆迁张剑致一强拆者死亡。,2008,年,5,月,14,日，因无法就补偿安置方案达成一致，拒绝拆迁的辽宁本溪男子张剑在房地产公司拆迁人员强行入屋后，拔出了水果刀，将一强拆者连捅数刀，两天后，被刺者抢救无效死亡。随后，张剑的房子迅速被夷为平地，盖起了名为“山水人家”的豪华别墅群。,2009,年,9,月,4,日，本溪市中级人民法院作出一审判决，认定被告人张剑构成故意伤害罪，但因具有“自首”情节，并系“防卫过当”，判处有期徒刑三年，缓刑五年。,重庆： “鸟人”蜗居桉树索要拆迁补偿。,2009,年,8,月,3,日，因修建渝宜高速连接道，重庆奉节六旬老人陈茂国在自家,1200,多平方米的房屋被推倒后，因双方在赔付金上相差,22,万元，他一怒之下爬上自家一棵,15,米高的桉树“安营扎寨”，一住,3,个半月，抵制强拆。老人必备生活用品用绳子吊上去，每天高声放着喇叭给村民“宣讲”政策。后经当地媒体协调有关单位同意支付,22,万补偿费。老人走下树的当天下午却被当地警方以“涉嫌聚众扰乱社会秩序罪”刑拘。,拘留通知书,在,15,米 高 的 桉 树 上 “ 安 营 扎 寨 ”,每 天 放 着 喇 叭 给,村 民 讲 “ 政 策 ”,青岛：“自焚拆迁户”张霞。,青岛胶州市张霞,1998,年买下,180,平米的土地，建了二层楼房开酒楼，有产权和土地使用证。,2007,年，该土地被当地政府卖给开发商做小产权高层住宅。张霞拒绝了开发商提供近,300,平方米的异地小产权高层住宅进行置换的补偿协议（张霞要求用合理的货币予以补偿） 。,2009,年,10,月,28,日，在遭遇第四次执行强制拆迁时，张霞在自家门前，面对拆迁挖掘机和封锁现场的一百多名公安 人员，将汽油浇在了自己的身上。,违法暴力拆迁前,违法暴力拆迁后,烧伤的张霞,贵州：,13,名熟睡住户遭遇暴力拆迁。,2009,年,11,月,27,日，贵州博宇房地产公司组织数十人，携带钢管、撬棍和封口胶，对贵阳市云岩区普陀巷,9,住户,8,间门面房进行暴力拆迁，,13,名正在熟睡的住户被强行拽上汽车拖离现场。,这一行为随后升级为群体性事件，被拆迁住户约,30,余人，不听现场民警劝阻，情绪激动，用红布条和,40,余瓶液化气罐堵路，采取过激行为讨要说法。造成十几路段严重拥堵，近万台车辆滞留，数万群众上班延误的严重后果。,成都：“自焚拆迁户”唐福珍。,2009,年,11,月,13,日，成都市金牛区天回镇金华社区的女企业主唐福珍往自己身上浇汽油，在自家房顶上引火自焚，目的就是阻止拆迁。但她的惨烈，并没能保住自家的房子。她死了，房子仍然被拆，她的多名亲属也因暴力抗法被刑事拘留。,唐福珍站在,楼顶自泼汽,油前的瞬间,被拆迁前唐福珍和,胡昌明的家，官方,称这是非法建筑,江西宜黄：,“9.10”,拆迁自焚事件一伤者死亡 。,2010,年,9,月,10,日上午，江西抚州宜黄县凤冈镇发生一起因拆迁引发的自焚事件，三人被烧成重伤。,9,月,18,日凌晨,1,时左右，伤者叶忠诚因伤势严重经抢救无效死亡。,79,岁的叶忠诚是拆迁户钟如奎的大伯。,9,月,18,日下午，抚州市正式通报对宜黄县“,910”,拆迁事件相关责任人作出的处理结果，宜黄县委书记、县长两人被立案调查。宜黄县委常委、县政府副县长因负有主要领导责任，被免职、立案调查。而除,3,名县领导外，另有公安局、建设局、房管局、交通局等,5,名负责人受到处理。,罗志凤和叶忠诚在楼顶,两人身上着了火,钟如奎扒开房顶，将两人救下来,医护人员在救治伤者,钟如琴像个火球从二楼上跳下来,条例,产生、发展的历程,中国城市房屋拆迁制度始于上个世纪,90,年代。,1991,年,6,月,1,日，国务院发布我国第一部系统规范 城市房屋拆迁行为的行政法规,城市房屋拆迁管理条例,，以配套当时的,城市规划法,。,1994,年,7,月,5,日，我国出台,城市房地产管理法,，由此拉开了房地产市场化序幕，开发商成为中国城乡建设的主力军。就在当年，中国开始推行分税制改革，,地方政府开始逐渐倚重土地财政。,2001,年,6,月,7,日，国务院常务会议通过了对,城市房屋拆迁管理条例,的修改，并于当年,7,月,1,日起实施。修改后的条例，仍然没有区分公益和商业拆迁，其运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决；被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁。由于在拆迁问题上，地方政府既是拆迁许可者，又是争议裁决者，无形中充当了强拆的支持者，理论上为“官商合谋”提供了现实的便利，,这逐渐发展成为拆迁矛盾的根源。,2007,年,3,月,16,日，,物权法,出台。该法第,42,条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。”,2007,年,8,月,30,日，,城市房地产管理法修正案,通过。其中规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”,2007,年,12,月,14,日，在国务院第,200,次常务会议上，,国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例,(,草案,),是第一项议题。会议认为，这个条例直接关系人民群众切身利益，要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院决定公布施行。,2008,年以来，尽管我国遭受国际金融危机冲击，但相关立法仍在进行中，据介绍，国务院法制办在近两年时间里，配合建设部门，进一步加强了理论研究，并到广州、大连展开调研，与被拆迁人进行座谈。同时，对拆迁条例修改中遇到的所有问题，进行了全面梳理，对草案进行了不断修改完善。,2009,年,11,月,13,日，成都市金牛区天回镇金华村村民唐福珍在前夫胡昌明房屋被强行拆迁时，点燃汽油自焚，后因抢救无效于,11,月,29,日不幸死亡。,2009,年,12,月,7,日，北大五名教授以公民的名义上书全国人大常委会，呼吁废止或修改现行的,城市房屋拆迁管理条例,。,这些事件经媒体报道后，再次引起了人们对拆迁及拆迁条例修改的广泛关注和讨论。,2009,年,12,月,16,日，国务院法制办召开专家研讨会，听取了包括北大五名教授在内的民法、行政法方面的专家对,城市房屋拆迁管理条例,修改工作的意见。,2010,年,1,月,20,日，国务院法制办再次组织专家座谈，听取专家的意见。,随后，国务院法制办会同住房城乡建设部、发展改革委和国土资源部等单位成立了工作组，多次进行实地调研，召开各类座谈会。经反复研究、修改，形成了,国有土地上房屋征收与补偿条例,(,征求意见稿,),，并于,2010,年,1,月,29,日和,12,月,15,日两次向社会公开征求意见，分别收到意见和建议,65601,条和,37898,条。,工作组对各方面意见逐条整理、综合分析，反复研究、修改，形成了,国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）,。,2011,年,1,月,21,日,，国务院总理温家宝签署国务院令，公布,国有土地上房屋征收与补偿条例,，自公布之日起施行。,原拆迁条例为何必须废除,原拆迁条例（,城市房屋管理拆迁条例,，,2001,年,7,月,1,日施行）与,流浪乞讨人员收容审查办法,，,因为具有明显的违宪违法性，,具有同样的恶法性质，所以必须废除。,原因,1,：,该法规的立法指导思想与宪法和物权法明显相左。如拆迁条例第一条规定，该法的目的是为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行。而没有保护公民财产权的意思。,原因,2,：,该法规是一个行政法规，它要规范的是行政拆迁行为，规定如何取得拆迁许可证和与被拆迁人协商补偿的条件和程序。而在根本没有界定、甚至没有提及什么是“公共利益”的情况下，规定如何可以强制拆迁。,没有公共利益的前提，,政府是不可以征用征收公民财产的，说明这个条例根本不具有立法目的的合宪性。,原因,3,：,该法规在内容上没有区别建立在公共利益基础上行政强制征用和为了商业利益的民事交换行为，如果是非公共利益的商业开发，必须遵循民法原则由两个市场主体进行平等的交易，而不能介入公权力，更不能运用国家暴力进行强迫交易。,它把公共利益和商业利益混为一谈，,严重滥用了公权力来保障某些私人的商业利益。滥用行政权力侵犯公民的财产权是严重的违法行为。,原因,4,：,该法规在程序上也是违法的。如拆迁条例第,15,条赋予了政府有关部门强拆的权力，根据法治的基本原则，凡限制剥夺公民的自由和合法财产，除必须以公共利益为目的外，还必须遵循正当的程序，正当程序最基本的一点就是必须经司法程序，对公民财产的强制最终应由法院作出裁决。而拆迁条例在强制拆迁上让政府自己充当自己的法官。,原因,5,：,该法规剥夺了公民在保护自己的私有财产时的司法诉讼权。根据拆迁条例第,15,条规定，拆迁人可以申请仲裁或向人民法院起诉，而且还可以申请人民法院先予执行。当拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时，只能由房屋拆迁管理部门裁决或同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，虽规定可以向法院起诉，但是，诉讼期间不停止拆迁的执行。实际上诉讼只是一种假象。,二、,条例,的主,要内容及亮点,主 要 内 容,第一章 总 则,第一条 至第七条,（共,7,条）,规定征收补偿的,原因、原则、主体、性质及监督、指导机构等。,第二章 征收决定,第八条 至第十六条,（共,9,条）,规定征收（补偿）决定的,具体条件、要求、程序及救济途径等。,第三章 补 偿,第十七条 至第二十九条,（共,13,条）,规定补偿的,具体项目、标准，评估办法、程序，救济途径等。,第四章 法律责任,第三十条 至第三十四条,（共,5,条）,规定征收补偿过程中,相关机构、人员违法犯罪所应承担的法律责任。,第五章 附 则,第三十五条,（共,1,条）,主 要 亮 点,亮点,1,：责任主体明确。,老条例将拆迁设置成行政许可的方式，给拆迁人颁发拆迁许可证，拆迁补偿协议一旦达不成，政府可以做出有利于拆迁人的拆迁裁决，而政府却躲在后面，不承担责任。这一点被指为，政府既当运动员又当裁判员。而新条例将拆迁许可证的方式废除，所有的国有土地上房屋征收行为都变为政府行为，政府对此负责。,被征收人对政府的征收决定不服的，既可以进行行政复议，也可以进行行政诉讼。这样政府就只能做征收的运动员，不能做裁判员了。因此，不得不说，新条例对于征收责任主体规定是非常明确的，那就是市、县级人民政府。这样一来，加大了政府的责任，一旦出现问题，责任主体就非常明确了，政府会谨慎地对待房屋征收与补偿工作。,亮点,2,：公共利益界定明确。,新条例对于征收所涉及的公共利益也予以了界定，而且都是明确的列举方式。这一点在一定程度上改变了过去旧的老条例对公共利益界定不明确，所导致的开发商和地方政府合谋进行商业开发拆迁，避免权钱交易造成恶劣社会影响。值得一提的是，公共利益的界定，,排除了“国家机关办公用房建设的需要”,，也就是说，个别政府及部门的领导想为自己单位盖楼也不能征收老百姓的房子了。,亮点,3,：取消拆迁行政裁决。,新条例对被征收人不服征收决定的法律救济设置为提起行政复议或行政诉讼。这一设置改变了过去老条例设置拆迁行政裁决的恶法设计，因为拆迁行政裁决一旦下达就具有执行效力，且诉讼期间不停止拆迁。而新条例规定政府是做出征收决定的主体，政府自己不能再作任何的行政裁决，只能由上级政府监督或者法院的裁判。,亮点,4,：废除行政强制拆迁。,最重要的是，新条例改变了政府直接进行强制拆迁的作法。新条例规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。将政府的征收决定提交法院来判决，此举为强制征收设置了一道屏障，政府不再极其便利地任意采取强拆，即使法院强制执行拆除，也不会使强拆泛滥，近年来愈演愈烈的恶性强拆事件将会得到缓和。,亮点,5,：房屋征收决定应符合城市规划。,新条例规定，征收房屋应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。也就是说，地方政府和房屋征收部门不能仅凭自己的意愿就作出征收房屋的决定，也要符合城乡规划，如果不符合城乡规划的房屋征收决定是违法的，这就在一定程度上限制了地方政府任意征收房屋的权力，保障被征收人的权利，也为国家统一进行城乡规划作了铺垫。,亮点,6,：注重民意和社会效果。,新条例规定，制定规划，应当广泛征求社会公众意见。因旧城改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并修改方案。政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。这些规定，都体现了一个共同的特点，国务院将房屋征收与补偿工作看成了一种有社会影响力的工作，因此重视被拆迁人和公众的意愿。这在以往的立法中是少见的，可见我国立法水平逐渐提高，开始重视社会和公众权利。,亮点,7,：补偿不低于市场价。,新条例规定，对被征收人的补偿包括被征收房屋价值的补偿、搬迁与临时安置补偿、停产停业损失补偿和补助、奖励。对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格。对符合条件的被征收人除给予补偿外，还要优先给予住房保障。应该看到，新条例重视对被征收人的补偿，争取使被征收人满意的基础上实施征收，这样就减轻被征收人以往对低补偿拆迁的抵触情绪，减轻征收工作的阻力。,亮点,8,：排除商业利益参与房屋征收。,新条例规定，承担房屋征收与补偿工作的单位不得以营利为目的，并禁止建设单位参与搬迁。由于政府是房屋征收的主体，房屋征收是为了公共利益而进行的，那么就不能允许商业利益参与其中，不能使个别人为了商业利益侵害被征收人的权益，从中渔利。而且新条例中规定，实施房屋征收应当,先补偿、后搬迁,。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当,足额到位、专户存储、专款专用,。即使申请法院强制执行搬迁，申请书也应当附上,补偿金额,和,专户存储账号、产权调换房屋的地点和面积,等材料。这就最大程度上公开透明，剪除商业利益侵害被征收人利益的触角。,亮点,9,：提高细则制定权限等级。,新条例中关于一些实施细则的制定权限，都赋予了省、自治区、直辖市一级的政府，包括对被征收人给予住房保障的办法、对房地产价格评估机构具体选定办法、对因征收造成停产停业损失的补偿办法等。这些关键性办法的制定权限提高到省一级政府，体现了国务院对房屋征收工作的重视。,三、,条例,的,不足之处,不足,1,：没有对土地使用权的补偿。,新条例规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。新条例是对房屋的征收与补偿，而不应当涉及对国有土地使用权的处分。而对被征收人的补偿里面，却没有提到补偿被收回的“国有土地使用权”。我们知道，国有土地使用权是被征收人在建设时通过招拍挂制度有偿购买的，或买房人在购买房屋时连同房屋一起有偿购买的，行政机关将未到期的国有土地使用权收回的同时，却不对其进行补偿，显然是对被征收人财产权利的无偿剥夺。因此还存在隐忧。,不足,2,：对现行评估办法有待改善。,众所周知，目前的征收拆迁房屋，最敏感的问题无疑是补偿价格问题，拆迁人与被拆迁人往往在价格上无法达成一致。原来的办法也是采取评估，但被拆迁人对评估机构作出的评估结果不服的，有权另行委托其他评估机构进行评估。,但新条例规定,，对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。,其中没有规定被征收人有权另行委托其他评估机构进行评估。,从原来的拆迁评估办法来看，评估公司虽然是被拆迁人选定的，但对房屋的评估事项委托人和实际付款人都是拆迁人，因此评估公司按照拆迁人的意愿对房屋进行评估，评估价格远远低于被拆迁人的预期也就不足为奇了。因此为公平起见，新条例应当进一步要求改进评估委托关系。一方面，明确被拆迁人对评估机构作出的评估结果不服的，有权另行委托其他评估机构进行评估；另一方面，明确评估事项的委托人应由征收人和被征收人共同委托，而评估费用应当由被征收人适当承担，这样能够使评估机构更公平地进行评估。,不足,3,：没有对房屋承租人的处理。,对于房屋，除了所有权人、征收人以外，还有承租人，而新条例只规定了应当对被征收房屋的所有权人给予补偿，没有对承租人的补偿。旧的老条例虽被称为“恶法”，但对于承租人在拆迁中的合法权益还有相应规定，而新条例却忽略了承租人的权益。现实中存在大量的公有或集体所有房屋的承租人，也存在商业房的承租经营人，前者往往不具备购买或承租市场价格房屋的能力，后者对其商业房也往往投入大量的资金或设施设备。而对于这一类人，如果得不到合适的补偿，也有违公平合理的原则。,不足,4,：施行可能造成的社会影响。,由于新条例规定，征收房屋的同时收回土地使用权且不给予补偿，而且目前评估委托关系还存在漏洞，此两点结合，将会使征收评估变成仅仅对被征收房屋现有建筑价值的评估，而不含有房屋所在土地的价值评估。这样的模式还是有可能使征收补偿价格降低，因为现行的配套法规规定，对于被拆迁房屋要计算房屋区位补偿价格，而房屋区位和所占土地有天然的联系。征收部门为了降低补偿价格，可能会要求被征收人选定的评估机构只评估现有房屋的建筑价值，而不评估其所在区位所含的价值。,新条例又规定，对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于被征收房屋类似房地产的市场价格，但“类似房地产”并没有说明就是被征收房屋所在地附近的房地产市场价格。,一旦,征收程序违法、征收补偿价格过低，被征收人一定不服，会有大量的行政诉讼案件发生。征收案件将堆积到法院，增加法院压力，地方法院有可能提高立案门槛；同时个别政府人员为了执行征收决定，会给法院施压，有可能造成因征收产生案件无法立案。,其结果有可能造成大量被征收人诉讼无门，又走到越级上访的老路上去，继续影响社会和谐稳定。,另外：,条例,只是规定国有土地上的“房屋征收”，对于集体土地上房屋和征收，仍按以前的规定执行。,谢谢,!,