第二章 高速公路管理体制

,高速公路管理,内蒙古工业大学,高速公路管理体制,第二章 高速公路管理体制,2.1,高速公路建设管理体制,2.2,高速公路运营管理体制,2,.1,高速公路建设管理体制,管理：是一种社会活动，必然有其赖以进行的物质基础和表现为一定的社会组织形式。管理活动的开展、管理职能的行使必须依托于一定的管理体制。,管理体制：管理活动中管理职能界定与管理权限划分的制度体系及其赖以进行的物质存在形式。,一、概述,1,、高速公路建设管理体制的内涵,高速公路建设管理内容广泛、程序复杂，无论是管理职能界定、管理权限划分，还是物质基础的支撑，都有其自身的特殊性。作为国家经济管理体制的一部分，高速公路建设管理体制，必然涉及国家行政管理体制的部分具体职能或权限划分，而作为管理特定经济活动,高速公路建设的一种制度体系，它又有其特定的运行规律。因此，高速公路建设管理体制就是有关高速公路建设管理活动中的职能界定、权限划分的制度体系及其赖以进行的物质基础。,高速公路建设管理体制是开展高速建设管理活动的基础，其根本目标是通过科学有效的管理活动，确保高速公路建设顺利进行，以优质、快速的建设方式为社会提供完善的交通基础设施。,由于高速公路建设管理体制运作的具体过程同样也必需消耗一定的人力、物力和财力，因而在实现管理目标的前提下，尽可能降低管理成本开支，也是衡量管理体制的重要标志之一。,1,、高速公路建设管理体制的构成要素,管理职能,管理机构,管理人员,运行机制,管理规则,是管理活动得以展开的物质基础，表现为有形物质的存在，属于实体要素,是表现为约束、规范人们行为和部门关系的制度体系，属于无形要素,（,1,）高速公路建设管理职能,一般意义：指管理活动中的决策、计划、组织、协调、和控制功能。,关键因素：不同管理活动性质下，管理职能在不同管理主体间配置，高速公路建设管理业务分工和管理权限的界定，才是主要方面。,管理职能配置是管理体制得以确立的基本前提，有什么样的分工、权限划分，就有什么样的性质的管理体制。,（,2,）高速公路建设管理机构,一方面是指从事高速公路建设过程中不同阶段管理工作的单位，另一方面还指各管理单位内部具体从事某一专业管理工作的部门。,（,3,）高速公路建设管理人员,高速公路建设管理人员是指在管理机构中为行使某项管理职能而从事某一方面建设管理工作的人员。人是生产力中最具能动性的要素，也是高速公路建设管理体制中最活跃的因素，是管理体制得以运转的“动力源泉”。,高速公路建设管理人员一般可分为各类、各级管理机构的领导干部、专业技术人员和一般工作人员。,（,4,）高速公路建设管理规则,高速公路建设管理规则，是保证高速公路建设管理工作走向程序化、规范化、法制化和科学化的基本条件。高速公路建设管理的内容及其具体职能，既有行政管理方面的，又有经营管理方面的。,高速公路建设管理规则可分为四个方面内容：一是有关法律、法规和规章；二是有关政策规定；三是交通行业或高速公路建设的具体技术标准与规范；四是各类管理机构自定的工作章程或作业制度等。,（,5,）高速公路建设管理体制的运行机制,协调指挥,竞争择优,合同约束,质量监督,目标激励,反馈机制,二、高速公路建设管理机构设置和类型划分,高速公路建设是一个复杂的技术经济和社会协作过程，需要一定的管理体制来保证其从立项论证、方案设计、施工生产到竣工验收和项目后评价整个活动过程的有序展开。,管理职能的界定、管理权限的划分是体制存在和运转的前提，当然也是管理机构设置的前提。而不同的管理职能需要由对应的管理主体,高速公路管理机构来行使，因此，高速公路建设管理职能的不同分类就导致管理机构的不同设置,1,、高速公路建设管理机构设置,高速公路建设的政府管理机构,高速公路建设项目实施中的行政领导与组织管理机构,高速公路建设项目具体组织实施的管理机构,（,1,）高速公路建设的政府管理机构,高速公路是经济、社会发展的重要基础设施，具有服务对象的公共性、服务效益的社会性，一般需要政府作为社会公共利益的代表者来进行筹划、组织建设和管理。换言之，高速公路建设管理是当代社会各国、各级政府管理公共事务的重要内容之一。就我国各级政府机构从事高速公路建设行政管理的职能来看，主要是中央和省一级政府中有关职能部门对高速公路建设进行立项审查、方案审批、建设监督、资金调配等。,国务院,国家发展,与改革委员会,财政部,交通部,国家环保局,国土资源部,基础产业司,国际工程咨询公司,外资司,规划院,综合计划司,公路司,财务司,省政府,省发展与改,革委员会,省环保局,交通厅,财政厅,国土,资源厅,省文物局,国家文物局,（,2,）高速公路建设项目实施中的行政领导与组织管理机构,高速公路建设涉及地方政府中的交通、土地管理、农业、水利、环保、电力、铁道及银行等部门，涉及到公路途经地区的地、县、乡甚至村的各级利益主体，如果仅靠交通部门去完成建设与管理工作，显然其首先就无法协调高速公路建设必然涉及的省级各部门或地市等政府的工作目标或利益调整。,现阶段我国高速公路建设中省级政府的组织与管理机构，大都是成立以省政府主管领导为首的建设指挥部或领导小组，统一领导和协调高速公路建设中的环境保障乃至具体的生产指挥及组织过程。,省高速公路,建设指挥部,地（市）高速公,路建设指挥部,县（市）高速公,路建设指挥部,省交通厅,指挥部办公室,综合处,计财处,工程处,财务处,省高速公路领导小组,省高速公路建设指挥部,地（市）高速公路建设指挥部,县（市）高速公路建设指挥部,综合处,计财处,工程处,财务处,（,3,）高速公路建设项目具体组织实施的管理机构,主要包括：代表高速公路项目业主行使建设管理职能的建设单位,(,如指挥部办公室、项目筹建管理处等,),，获得项目监理资格对工程质量、进度和工程造价及计量支付进行全面监理的监理单位，以及投标竞争取得施工资格具体完成工程建设任务的施工单位。,建设单位,设计单位,监理单位,施工单位,委托设计,监理与被监理,承包合同,设计监理,委 托 监 理,高速公路建设指挥部办公室（建设单位）,总监理工程师,及办公室,驻地监理工程,师及办公室,现场监理人员,施工单位项目,经理部,各专业施工队,施工生产班组,综合处,计财处,财务处,工程处,建设单位、监理单位、施工单位管理机构体系,招投标,招投标,公司制管理机构,省交通厅,高速公路建设开发公司,董事会,计划部,工程部,财务部,综合部,经营部,下属各具体项目管理部门,新模式探讨,交通厅,职能部门和,执行办公室,2,职能部门和,执行办公室,1,职能部门和,执行办公室,3,监管办,项目法人,（交通局）,设计,施工,监理,采购,2,、高速公路建设管理机构类型划分,（,1,）按投资主体、建设业主不同划分,（,1,）按投资主体、建设业主不同划分,（,2,）按施工管理机构组织形式不同划分,（,3,）按管理机构设置的时效性质划分,（,4,）按承担的建设管理活动内容性质划分,（,1,）按投资主体、建设业主不同划分,一是以交通主管部门投入一部分资本金，通过银行或国际金,融组织贷款、社会集资等其它多种融资方式，获得足额的建设资,金，由政府交通主管部门作为主体组织建设；,二是借鉴国际经验，以,BOT,方式建设和发展高速公路。,（,2,）按施工管理机构组织形式不同划分,项目经理部管理的模式,以企业主要领导与管理机构为基础的管理模式,（,3,）按管理机构设置的时效性质划分,常设机构,临设机构,（,4,）按承担的建设管理活动内容性质划分,行政管理机构,经营管理机构,三、高速公路建设管理机构的运作及内部管理,1,高速公路建设行政管理机构运作,2,高速公路建设管理中监理机构的运作,3,高速公路施工管理机构运作,1,高速公路建设行政管理机构运作,高速公路建设的行政管理机构，既有常设的政府有关职能部,门，又有临时设立的专门负责某一时期或某一项高速公路工程建,设的指挥部,(,办公室,),。各种机构的运作方式，体现于不同职能的,实现及工作任务的完成过程之中。,（,1,）负责高速公路建设前期工作,高速公路规划一般由政府交通主管部门负责制定，高速公路,项目预可行性研究报告、工程可行性研究报告、初步设计和施工,图设计，由政府交通主管部门或其它建设业主，委托具备相应资,质的勘察设计单位完成。交通主管部门要会同计划、土地、环,保、文物等政府有关部门，对各阶段前期工作报告或技术文件进,行评审，并按审批权限进行批复。,（,2,）负责工程建设招投标管理,高速公路建设项目的施工单位都要通过公开招标来选择。一,般情况下，高速公路项目施工招标中的评标工作由建设业主单位,具体组织专家委员会完成，评标结果要经省交通厅审核，经省级,政府招标管理委员会批准。,（,3,）施工过程中的建设环境保障与质量监督,高速公路建设中的征地拆迁和施工环境保障工作是政府主管,部门或指挥部的主要职责之一。,高速公路建设中的质量监督，是政府主管部门对施工单位建,设质量及监理单位工作质量的全面管理，是政府对高速公路建设,过程的行政管理内容之一。这项职能一般是由政府交通主管部门,设立的工程质量监督机构代为行使，由其对交通行政机关负责。,高速公路建设过程中，交通行政主管部门或计划部门还要负责审,查开工条件、发布开工命令等。,（,4,）负责高速公路竣工验收和项目后评价的管理,高速公路按设计要求完成施工过程后，能够满足通行条件，,应办理交工验收并投入试营运，在质量责任期满一年后还要办理,竣工验收。无论是交工验收还是竣工验收，政府交通部门作为业,主单位或行政主管部门都起着重要的作用。主要负责组织设计、,施工、监理及其它有关单位形成验收委员会，对工程进行验收，,并向上级主管部门,(,交通部或国家计委,),提出竣工验收报告。大中,型项目的竣工验收由交通部会同高速公路所在省,(,区、市,),组织进,行；重要的大型高速公路项目由国家计委组织进行验收；少数特,别重大的高速公路项目由国家计委报请国务院批准组织验收委员,会进行验收。,2,高速公路建设管理中监理机构的运作,实施工程监理已成为我国高速公路建设管理的一种必要制度。,高速公路监理机构一般分多个层级，每个层级又根据职责与,工作内容可分设多个专业部门，如合同管理、桥梁、隧道、道路,(,路基、路面、结构等,),、测量、材料、后勤和试验中心等，并根,据各种专业监理的实际需求配备相应的专业技术人员。,高速公路工程监理人员行使自己的监理权力，履行监理机构,的有关职责，也是在分层负责、分类管理的原则和界限内进行,的。一般情况下，总监理工程师及其办公室对整个高速公路建设,项目的各类监理全面负责，指导、协调各级驻地监理机构、各驻,地监理工作组的工作；高级驻地监理对上向总监及其办公室负,责，执行有关指令完成其交办的有关任务，对下要指导各驻地监,理办公室的工作；驻地监理机构与工程师则主要是负责执行上级,监理机构的具体指令，完成施工现场监理的各项任务。,3,高速公路施工管理机构运作,施工管理是高速公路建设管理的核心内容之一。由于高速,公路工程都是由一个或多个施工企业承包完成的，因而施工管,理机构的内部管理与运作，实质上就是高速公路施工企业具体,管理机构的职责划分、权力行使过程所构成的具体管理内容。,施工准备阶段,正式施工阶段,工程移交阶段,建设顺序及过程,管理专业性质,施工技术管理,材料管理,质量管理,成本管理,进度管理,施工安全管理,（,1,）施工准备阶段,a,、组建项目经理部，配备各职能机构及具体工作人员。,b,、根据工程项目的合同要求，在编制好施工组织设计的基,础上，从施工的技术条件、物资条件、施工力量、管理的基础,工作和施工现场场地等五个方面，落实工程施工的各项条件。,在施工准备阶段，项目经理部是组织指挥的中心，各职能,部门及各施工队是管理机构各项准备工作的组织者与承担者。,（,2,）施工阶段,技术、施工材料管理是基础,质量、成本和工程进度管理是目标,安全管理是保障,通过优胜劣汰的竞争机制、奖优罚劣的激励机制、密切配合,的协调机制、全面督导的监督机制和信息畅通的反馈机制，实,现施工管理机构的高效运作。,（,3,）工程移交阶段,指施工任务完成后，向建设单位和交通主管部门提出,交工验收申请，并配合验收单位完成交工验收、竣工验收,和缺陷责任期工程缺陷的责任修复等一系列管理工作。,工程移交阶段关系施工企业的劳动成果能否被建设单,位认可，关系到施工企业的根本经济利益。,2,.,2,高速公路,运营,管理体制,高速公路运营管理体制：指为保证高速公路运营管理,活动的有效实施而设置的组织形成和运作机制。,一、概述,主要包括五个方面因素：管理职能的划分、管理机构,的设置、管理人员的组成、管理规则的确定和运行机制的,确定。,沪嘉模式,沈大模式,现状,1988,年,10,月,31,日竣工通车的我国第,一条高速公路沪嘉高速公路,1990,年我国大陆当时最长的一条高,速公路建成通车。,1992,年,3,月国务院颁布的,通知,，,根据当地实际情况确定，暂不作全国,统一。,管理模式的发展,1,、我国高速公路运营管理的体制与现状,部门,项目,省份,交通厅,各路段由企业性质的公司或省交通厅设立的事业管理单位负责管理,河北、黑龙江、上海、四川、江苏、浙江、湖北,高速公路管理局,根据各路段下设高速公路管理处，全面负责收费、经营、养护、路政的管理工作，其余路段由企业负责经营,辽宁、吉林、山西、湖南、贵州、江西、广西、宁夏、新疆。,集团,公司,直属省级人民政府,北京、福建、山东、河南、安徽、广东,直属于交通厅,重庆、陕西、内蒙古,交通厅,一路一公司负责经营,云南、天津、海南,管理形式,（,1,）按管理权限划分,管理办法及优点,缺点,集中管理型,成立省级专门机构实行,统一管理，这是目前比,较认同的做法。将管理,重心放在资金、技术、,实力比较强的省一级，,有利于加强高速公路的,统筹管理和领导，有利,于充分发挥高速公路的,投资效益和运营效益。,这种体制形成事实,上的,“,一省两局,”,在现有管理体制,下，两局间的协调,较为困难。,专线管理型,按高速公路的不同路段,分别成立专门的管理机,构，就是通常所说的,“,一路一公司,”,或,“,一,路一局,”,，这种体制在,目前状态下管理比较顺,畅，也较符合传统。它,能够较好地适应多种资,本运营方式的管理，例,如采用,BOT,方式、股份,制、转让经营权等的运,营管理。,这种方式的缺点是,不利于统一行业标,准及行业规范，不,利于公路行业的统,一调控。,（,2,）按机构性质划分,按机构,性质划分,事业管理型,企业经营型,事业单位,企业化管理型,（,3,）按管理内容划分,按管理,内容划分,建管一体型,专门管理型,2,、现行运营管理体制存在的问题,一路多制,诸侯分割,政企不分,管理机构数量多,路政管理模式复杂,管理规模过小,路网分割,3,、运营管理体制发展的趋势,经营,权转,让,BOT,方式,股份,制改,造,在高速公路建成之后，业主通过转让经营权收回,先期建设投资，加快了资金周转率。购买经营权方,则通过收取通行费及其他费用方式在转让期内收回,投资，获取利润。,由投资方进行高速公路建设，经营若干年后再无,偿转让给当地政府。,通过对高速公路资产存量的重组和股份化改,造，将高速公路股票在境内外直接上市融资，筹集,大量资金。,二、建立有中国特色的高速公路运营管理体制架构,1,基本思路,高速公路的经营管理体制应当推行公司,(,集团,),制，在国,家给予优惠政策的前提下，实现高速公路的特许经营。其,具体架构应当是：一个省,(,直辖市,),组建一个高速公路总公,司,(,集团,),，负责全省,(,直辖市,),高速公路的建设和经营；每,一条高速公路组建一个子公司，负责该路的经营管理。,组建经营性高,速公路子公司,成立省级高速,公路总公司,理顺现行的高,速公路管理体,制，规范名称,和管理权限,采用执法委派,或派驻方式，,对路政和交通,安全进行统一,管理,2,架构的优越性,（1）比较好地处理了政府与企业间的关系，基本上达,到了政企分离的目的。,（2）实现了高速公路建设、养护、经营、管理的,“,一,体化,”,要求。,（3）贯彻了,“,统一收费，统一经营，分路筹资，分路,建设，分路核算，分路还贷,”,的原则,。,在目前高速公路的建设与管理中，政府的行为和行政,干预尚不能完全排除。我国高速公路的运营管理体制在今,后较长时期内仍会保持多元化形式。,三、机构设置原则及应注意的问题,1,机构设置的主要原则,（,1,）统一领导的原则,（,2,）分级管理的原则,（,3,）分工合作的原则,（,4,）精简高效的原则,2,机构设置应当注意的问题,（,1,）机构的兼容性,（,2,）机构的扩展性,（,3,）机构的超前性,（,4,）管理的社会性,四、运营管理机构设置,1,管理机构设置,（,1,）分级管理机构,省高速公路管理局（总公司）,地区高速公路管理处（子公司）,各职能部门,管理所,处（子公司）职能部门,收费站,路政队,养护队,通信监控室,服务区,（,2,）职能管理机构,职能管理系统是各级管理机关的总称，负责将有关管理,决策通过一定的系统进行落实。,高速公路职能管理系统的建立，应坚持,“,精简高效,”,的,原则，各部门的设置应依据实际情况不搞上下对口，同时在,业务上注意体现一定的综合功能，以便适应高速公路技术密,集型管理的特点。有条件时，可打破旧有的模式，按党政管,理系列、业务管理系列、行政管理系列建立数个综合部,(,室,),，相对集中较多的人员，实行集体综合办公。,（,3,）操作管理机构,a,、建立综合管理所,b,、建立专业管理所,2,内部管理机制,（,1,）改革用工制度,（,2,）落实经济承包责任制,（,3,）采用内部招投标管理,（,4,）实行责任目标管理,五、智能管理,1,技术管理,（,1,）明确技术岗位职责,（,2,）建立综合技术档案,（,3,）认真把好技术关,（,4,）掌握信息动态,（,5,）积极开展技术革新,（,6,）发扬协作配合的新风尚,2,计划和财务管理,（,1,）计划管理,（,2,）财务管理,（,3,）物资材料管理,（,4,）设备设施管理,