公共部门经济学前言

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,从财政学到公共部门经济学,公共经济学发展的一般脉络,1,几个英文单词,Finance,Macro-economics,Public Economics,Public Finance,Public Department Economics,2,早期的财政思想,“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”（,苏辙集,栾城集,卷二十一,上皇帝书,）,宋,苏辙（,1039-1112,）,3,财政为“庶政之母”,财政是政府为了行使各种国家职能而发生的财务收支活动的统称。,但财政决不仅仅是国家政权内部、政府自身的家务事。,20世纪前的财政主要解决三个问题：政府怎样取得收入；政府怎样进行开支；政府怎样使收入与支出实现平衡。,4,干预主义与现代财政思想,1929-1933年席卷整个资本主义世界的大萧条后的新问题。,政府除了原先“守夜人”的任务外，又增加了利用自身活动，克服市场失灵的宏观经济职能。,现代财政政策的理论与实践的中心，就由单纯的以管理政府自身的财务，逐渐转向了如何以政府的行为，通过经济的手段，维护市场的稳定，实现经济持续增长的宏观经济目标。,5,现代财政,具备了宏观经济职能的现代财政，则可以理解为是，国家和政府，为调节社会总需求和总供给，使之达到优化资源配置、公平分配以及经济稳定和发展目标，而进行的资源配置和国民收入分配的收支活动。,6,财政政策,财政政策，即是国家为了实现货币稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡四大目标，采取的通过行使各种国家职能而发生的一系列有目的的财务收支活动的方针和政策的总和。,具体包括：收入政策，如税收政策、国债政策、关税政策、外债政策、规费政策等；开支政策，如预算政策、社会福利政策、投资政策等等。,7,财政与国家职能的演化,古典经济学时代的国家与财政,干预主义时代的国家和财政,福利国家时代的国家与财政,新自由主义时代的国家与财政,8,古典经济学时代的国家与财政,在理想的市场经济体制中，整个市场被看作是一个巨大的，高效率的信号系统，全社会供求双方的力量对比变化，可以通过价格的变化，而被有理性的市场参与者所掌握，并以此来规划自己的行为。如果市场可以自动实现总供给与总需求之间的平衡，那么政府在市场中的存在就是不必要的。,9,萨伊定律,萨伊定律“在一个完全竞争的市场中，供给创造自身的需求”，从理论上将政府排除在了市场之外。,绝大多数古典经济学家虽然也承认“价格以价值为中心上下波动”，但他们普遍认为现实生活中“影响价格的因素是如此之复杂，以至于只有上帝才知道”。,10,古典经济学家的结论,市场是盲目的，但市场是难以被超越的,也就是说，即使是拥有巨大权力的国家，也无法及时完整的了解市场，从而在市场之前“自觉地”找到一个能够令供求关系达到平衡的价格。相反，由于国家的公权力，是拥有企业、家庭等私人部门难以抗衡的，因此她的一举一动都有可能干扰市场经济的正常进程。也就是对形成价格信号的正常过程，产生难以克服的破坏性影响，从而使价格信号失真，降低资源配置的效率。,古典经济学家主张政府远离市场，即国家权力止于经济。,11,充当“守夜人”的政府是“小政府”,这阶段财政及财政政策的根本目标只有一个：尽可能的减少政府的财务收支活动对经济和市场的干扰。,要实现这个目标，就要解决两个问题：,一是如何控制政府的无偿性的强制性的收入,税收，使政府的税收尽可能少的影响纳税人的行为和其收入，形象地说即“拔最多之鹅毛，听最少之鹅叫”；,二是如何控制政府的开支，使政府的开支与收入相抵，而不致产生赤字，这主要是靠预算法律化和对政府发行债务的严格控制实现的。,因此为“小政府”履行其有限职能提供支持的财政，也就必然是一个“小财政”。,12,古典经济学家的共识,在古典经济学时代的大部分时间里，制约经济增长和妨碍市场稳定的主要问题是资本不足和币值不稳定。,包括大卫,李嘉图在内的大部分古典经济学家都认为，政府的财政赤字将吞噬经济中有限的资本，而私人部门在与政府竞争有限资本的过程中，必然处于明显的劣势。这样，财政赤字的后果自然是等量的减少私人部门的可用资本。而政府的活动普遍被认为是非生产性的。于是，财政赤字就会成为妨碍经济增长和币值稳定的主要因素。而赤字最终必将以税收或货币贬值的形式，成为纳税人未来的负担或财富的损失。,13,20世纪以前财政的核心问题,在20世纪以前，财政的核心问题是：财政如何实现政府内部的收支平衡问题。这一时期人们主张“廉价政府”，“量入为出”成为了财政的基本原则。,14,干预主义时代的国家和财政,干预主义时代的国家和财政的主要经济职能是进行需求管理。,1929-1933年席卷整个资本主义世界的“大萧条”，是市场经济国家职能和财政发展的分水岭：严重的经济危机促使人们彻底放弃了以往那种依赖市场自我恢复的想法，转而寻求通过政府的干预，重新实现社会供给与需求的相对均衡。,15,“罗斯福新政”的转向,以“罗斯福新政”为代表，美国、英国等国相继由自由市场经济体制转向了国家干预下的市场经济体制。国家针对“有效需求不足”而进行的需求管理，成为了政府最主要的工作。,至此，干预主义取代“不干预”主义成为了资本主义经济政策的主流价值取向。消除失业、稳定经济、稳定货币、平衡国际收支成为了政府履行国家职能，制定各项经济政策时，不得不有意识的加以考虑目标,16,“看不见的手”与“看得见的手”,随着国家职能的转变，原本专注于政府自身收支平衡的财政政策，通过调节政府开支规模，影响政府开支方向，利用税收、国债、预算、国家投资、转移支付等方式，改变国民收入分配格局，以图重新恢复社会总供给与社会总需求之间在充分就业水平上的平衡。,其实质是企图用政府这只“看得见的手”，来帮助市场这只失灵的“看不见的手”。即，如果市场不能在充分就业的水平上自动实现社会总需求等于社会总供给，那么国家就利用财政干预来强制实现这种平衡。国家财政直接介入市场，财政政策成为调节宏观经济的主要手段，需求管理成为了国家最主要的宏观经济职能。,17,3个心理学规律,边际消费倾向递减：即随着收入的增长，单位货币中用于消费的边际比率递减,揭示了消费之于收入相对下降的趋势；,投资边际效率递减：在相同预期收益下，投资的边际效率小于资本的边际效率,揭示了投资必然小于储蓄的原因；,流动性陷阱：当利率极低时，人们的流动性偏好极大（即对货币的需求量趋向无限大），此时无论增加多少货币，人们都不会去购买有价证券（即进行投资）,此时货币政策无效。,18,“在长期中，人是要死的”,三个心理学因素表明，市场机制本身没有力量使总需求与总供给在充分就业的水平上达到平衡，这样就不可避免地将要出现周期性的萧条和非自愿失业；而利用市场机制下的货币,-,资本市场价格,利率的自身运动，也不能自动实现储蓄等于投资。,国家和政府不能坐等市场自我恢复，而必须进行对经济周期的自然进程进行干预。而边际投资效率下降和流动性陷阱的存在，表明国家调节经济的政策，主要是财政政策，而不是货币政策。,19,“功能财政论”的盛行,从,20,世纪,30,年代开始，随着干预主义取代自由放任的古典思想，通过调节国家投资或政府购买和转移支付，直接进行反周期的需求管理成为了财政活动的主要任务。政府从市场旁观者转变为了市场的参与者，进而管理者。财政专注的再也不仅仅政府内部的收支平衡问题，而是整个国家的宏观经济目标的实现。财政政策服务于宏观经济目标，以往“廉价政府”时代“量入为出”的财政原则，在“大政府”时代已经让位于了“功能财政论”。,20,“功能财政论”的内容,平衡预算，无论是年度的还是周期的，只具有第二位的重要性。政府财政的基本功能是稳定经济，这才是至关重要的。,政府预算的首要目的，是提供一个没有通货膨胀的充分就业，即经济平衡而不是预算平衡，不应为达到预算平衡而置经济平衡于不顾。,如果为达到经济稳定的目的，必须长期坚持盈余或大量举债，那就不应有任何犹豫。政府预算盈余或赤字的问题本身与严重的通货膨胀或持续的经济衰退相比是不重要的。,21,干预主义时代国家和政府行为存在的理由,干预主义时代，国家和政府行为之所以存在的最主要理由已经成了如何实现宏观经济的主要目标，即在充分就业、物价稳定、国际收支平衡的水平上，实现国民经济的持续稳定增长。在这一原则下，财政政策的首要目标也就不再是政府自身的目标，而是宏观经济的需要。,22,福利国家时代的国家与财政,福利国家是“国家干预主义”发展的必然产物。,对国民收入进行大规模的再分配是福利国家的一项重要国家职能，也是国家财政的重要组成部分。,23,对,通论,可以引起的社会哲学的简要总结,“,以我而论，我相信，存在着社会上的和心理上的理由来认为，相当大的财富和收入不平等是合理的，但不平等的程度应该比目前的差距为小。,即使如此，为了刺激这些可供选择的活动和满足这些癖好，并没有必要像现在那样，给参加游戏的赢家提供如此之多的胜利品。较少的胜利品也能达到同一目的，一旦参与者习惯于此的话。改变人类本性的任务决不能混同于管理人类本性的任务。虽然在理想的国家中，可以通过教育、感化和养育来使人们对胜利品漠不关心，但只要一般的人，甚至社会中相当多的一些人仍强烈的沉湎于赚钱的癖好，那么稳健的政治家就应该让游戏在规则和限度的约束下继续进行下去。”,24,新剑桥学派,以罗宾逊夫人为代表的新剑桥学派指出，凯恩斯主义的核心，是论证资本主义社会财富和收入分配不均必然导致消费和投资的有效需求不足。因此，国家应当以“福利国家”为目标，利用强大的国家财政手段，实施旨在缩小社会各阶层收入差距，建立以社会保障和失业救济等福利待遇为核心的“福利政策”或“社会政策”。以便在“普遍富裕”和“公平分配”的基础上，通过渐进和改良的方式，在现存的政治结构之内，消除失业、贫困和经济危机。,25,在福利国家的财政中，国民收入再分配是中心任务，税收和转移支付两大财政政策工具居于核心位置。,26,税收政策,税收政策方面，福利国家普遍实行的是累进度较高的所得税，以便将边际消费倾向较低的高收入阶层的可支配收入降低，从而转移给边际消费倾向较高的低收入阶层。一方面遏制高收入阶层的较高的边际储蓄倾向，另一方面向低收入阶层注入有效需求。这样，就可以在一定程度上解决凯恩斯所描述的由于三大心理学规律所造成的社会有效需求的普遍性不足。,27,转移支付,转移支付方面，福利国家的重点是建立以国民失业保障和国民健康保险为支柱的社会福利体系，大办社会福利，给低收入者以补助，使国民的实际平均收入水平趋向均等，减小国民各阶层的可支配收入差距，以便在一定程度上消灭贫富悬殊和两极分化，从而给全体国民带来福利。,28,“贝弗里奇报告”,1948,年，随着,国民保险法,、,国民保健法,、,国民救济计划,同时生效，在市场经济国家中，英国第一个建成了“福利国家”。英国福利制度的特点是：“国民皆保障”,全体英国国民都处在保障范围内；“从摇篮到坟墓”,保障范围涉及个人和家庭生活绝大部分方面。国家负担国民的医疗保健费用，每个国民免费享有医疗、药品、住院和护理；对新生婴儿、儿童教育、失业、工伤、退休、疾病、丧葬都发给一定补助金和救济金；对居民发放食品补贴和食品券，,。,29,全能型的“大政府” -“大财政”,在福利国家中，降低国民收入差距的国民收入再分配，是国家履行经济职能最重要的手段。为实现福利社会的目标，国家一方面要有强大的财政支持，另一方面又要将政府的行为渗透到市场经济和国民生活的各个方面。福利国家的政府是全能型的“大政府”，虽然绝大多数福利国家已经放弃了实现“投资社会化”的“国有化”政策，使财政从具体企业的生产经营等微观经济领域中脱身，但是福利国家的财政政策依然是“需求管理型”的“大财政”。,30,1914,年,-1998,年美国个人收入所得税最高边际税率,31,新自由主义时代的国家与财政,从20世纪70年代中后期开始，西方主要发达国家相继陷入了通货膨胀和失业骤增、经济衰退并存的长时间“滞胀”。而无论是按照古典经济学，还是从凯恩斯主义出发，都无法解释，为什么在政府已经对市场进行广泛干预的情况下，在经济中仍会出现严重通货膨胀和经济萧条并存的局面 。,32,世界石油价格的变化,33,1981-1989,年：里根繁荣,罗纳德,里根，在,1981-1989,年担任美国总统期间，使美国摆脱了滞胀的困扰。尽管,8,年间，美国联邦政府累积起了天文数字般的国债，但是整个美国经济在里根政府推行的减税计划、整顿规制等一系列旨在加速资本形成的供给学派措施的刺激下开始了被称为“里根繁荣”的长时间的经济增长。里根政府的种种政策不但为华约集团在冷战中的崩溃埋下了伏笔，而且我们也可以毫不夸张的说，正是里根政府的远见卓识为,20,世纪,90,年代领先世界的美国新经济繁荣打下了坚实的基础。,34,“星球大战”计划：战略防御倡议,里根总统于,1983,年提出了被称为“星球大战”计划的战略防御倡议，企图利用美国在科技和经济上的优势，在美国上空建立起一个针对苏联全面核打击的保护伞。,这个耗资庞大的计划将彻底改变美苏之间建立在确保“相互摧毁”的核威慑上的战略平衡均势,美国的安全形势获得了空前加强。,尽管该计划在苏联解体后不久宣告终止，但是其研究成果却像当年的曼哈顿计划一样极大地巩固了美国企业在世界上的科技优势。,虽然冷战已经结束，但是美国政府还是在,20,世纪,90,年代末，不顾其他国家的强烈反对，顽固地抛出了一个被称为“星战之子”的国家导弹防御计划。,35,菲利普斯曲线的失灵,根据传统理论，特别是菲利普斯曲线的解释，通货膨胀率和失业率之间存在替换关系，即政府可以通过扩张性的财政政策，制造较高的通货膨胀率来降低失业率；也可以通过紧缩性的财政政策来减少有效需求，从而以较高的失业率来换取较低的通货膨胀。但是，面对滞胀，人们发现这种构成需求管理政策基石的替换关系已不存在，换句话说，缓解一种灾难的灵丹，成为了恶化另一种灾难的毒药。,36,“积极的不干预”,以恢复市场机制的主导地位为纲领，鼓吹“积极的不干预”的新自由主义经济学成为了主导政府经济政策，特别是财政政策转向的主流思想。新自由主义经济学包含了新货币数量论、理性预期学派、供给学派等流派的思想，他们的共同点都是希望政府在一定程度上放弃那种对市场进行普遍干预的“需求管理”政策，尽可能的减少政府行为对市场机制和市场参与者的干扰。为此，财政政策实施的具体方向和直接目标都必须发生转变，供给学派的主张对于促成美国,20,世纪,80,年代财政政策的这种转变产生了重要影响。,37,供给学派,供给学派的理论观点，是围绕着如何使各国经济摆脱高失业率和高通货膨胀率同时并存的所谓“滞胀”而展开的。他们把“滞胀”局面形成的原因，归咎于凯恩斯主义的需求管理政策。同时，又将走出“滞胀”困境的希望寄托于注重恢复市场主导地位的政策。,38,回归萨伊定律,供给学派回归到了古典经济学的萨伊定律中，主张在市场经济中，供给可以自行创造出对它自己的需求。因此财政政策只需要刺激生产的增长，排除对生产的障碍，对产品的需求就会自行解决。由此他们得出结论，只有推行注重市场供给的政策，用增加投资，提高供给的办法，才能解决“滞胀”问题，从而使经济走上既无失业又无通货膨胀的稳定发展的道路。而在这一过程中，减少政府对市场限制性的管制，减少政府对市场不必要的干预，特别是减少财政政策工具对于经济激励的干扰，至关重要。,39,供给学派的财政政策主张,减税；,削减社会福利开支；,增加特定政府购买等。,40,拉弗曲线,拉弗曲线表明，当税率为,0,和,100%,时，政府都没有收入。在人们可忍受的税率幅度,t,内，税率,T,的上升可能会带来税收,TR,的增加；一旦超过人们可忍受的最大税率,t,，税率,T,的上升就会造成税收,TR,的下降。因为在高税率上，由于实际收入较名义收入大幅度下降，人们宁可用闲暇代替劳动，用消费代替储蓄和投资，并且把大量的资金和资源用在寻找税收漏洞偷税漏税上。因此，税基缩小将导致税收减少。,41,美国里根政府的减税政策,在供给学派的影响下，美国里根政府在,20,世纪,80,年代推行的减税政策主要包括三方面的内容：,削减个人所得税与公司所得税的平均税率和边际税率，降低累进性；,加速折旧；,简化税制。,“把税收负担限制在只为必不可少的政府服务提供经费所需的最低水平上” 。,在税收公平与效率原则的权衡上，由标榜公平转向突出效率,42,1986年税改,大幅度降低了两个所得税的税率 ：,个人所得税的最高边际税率由,50%,降至,28%,；,个人所得税的,14,级税率,(11%-50%),改为两级税率,(15%,和,28%),。,公司所得税的最高边际税率由,46%,降至,34%,。,公司所得税的,5,级税率,(17%-46%),改为,3,级税率,(15%,、,25%,和,34%),。,1986,年的税改的核心是合并档次，降低高收入者档次的税率。,43,1986年税改,减少各种税收优惠规定 ：,取消了对个人长期资本收益,60%,不予征税的优惠待遇，,取消了长期适用于重工业的,10%,的投资税额抵免；,取消了对公司资本利得采用,28%,优惠税率课税的规定。,“加速成本回收制度”予以修改。,“各种税收优惠规定的取消意味着政府已开始放弃利用税收对经济和社会的管理以及对居民和厂商经济选择的干预。”,44,“过多的福利等于没有福利”,供给学派提出削减社会福利支出，并不是要取消社会福利，而是主张：,严格限制受领者标准，降低保险津贴和福利救济金额；,遏制社会福利的增长幅度，从而遏制政府开支增长的速度，减少赤字。,45,财政平衡的目标可以被牺牲,特别需要注意的是，供给学派和新自由主义的其他经济学派一样，都认为从长期看政府应遏制财政赤字及国债总额的增长，甚至是消灭赤字。但是在短期中，为了恢复市场的活力，政府财政平衡的目标是可以在一定限度内暂时被牺牲的。,46,1970-1999,年联邦政府的收入支出和赤字占,GDP,的比重,47,需求管理型的干预式财政政策,-,市场支持型的服务型财政政策,新自由主义经济学主张政府放松对市场的管制和对私人部门的限制，并不是要完全废除政府对经济干预；而是主张将以往需求管理型的干预式财政政策，转变为市场支持型的服务型财政政策。财政政策不再是以市场管理者的面目出现，而是以市场辅助者的面目出现。政府财政要尽可能保持中性，而主要突出市场机制自身的机能。,财政作为一只“看得见的手”，对市场这只“看不见的手”所起的主要是间接的辅助作用，二者之间不是平行关系。对于市场失灵，财政政策主要是以间接的方式加以矫正，并利用法律等间接的手段，从完善市场机制降低市场盲目性的制度层面，加以预防和矫正。,48,总之，在新自由主义经济学时代，美、英等西方主要发达国家的财政政策，在尊重市场机制在资源配置方面的主导作用的前提下，虽然仍在继续沿用一些国家干预主义的手段，但是财政对市场的直接影响在减弱，政府开支在国民收入分配以及社会性开支在政府财政中所占比重快速增长的趋势正在得到控制。像,20,世纪,30,年代罗斯福新政那样直接利用积极的财政政策进行大规模的需求管理，将越来越少见。,49,小结,最近几个世纪财政理论和财政政策发展的历史表明，财政政策是国家经济职能和社会经济发展的缩影，不同的意识形态，不同的社会制度，不同的经济发展阶段，不同的社会文化环境，就会对国家的经济职能有不同的要求，而这些要求必然反映在一国政府所奉行的财政政策上。,50,