公共管理学_03公共管理的主体

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第三章 公共管理的主体,第一节 公共管理的主体（1）：组织,第二节 公共组织的类型与作用,第三节 公共管理的主体（2）：个人,第四节 传统公共组织的困境与变革,1,一、公共组织的概念,（一）组织,所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。,（二）公共组织,公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。,2,（三）公共组织的基本要素,与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。,1物质要素,（1）人员。,（2）经费。,（3）物资设备,2精神要素,（1）目标。,（2）责权结构。,（3）人际关系。,3,二、公共组织的性质,（一）公共组织与非公共组织的区别,1活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。,2为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。,4,3管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。,4活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。,5,（二）公共组织的性质,1社会性。,2权威性。,3法制性。,4系统性。,5主动性。,6,三、公共组织的结构,（一）公共组织的纵向结构,公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。,中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。,7,基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。,8,公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。,优点：,（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；,（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；,（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；,（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。,9,缺点：,（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；,（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；,（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。,10,（二）公共组织的横向结构,1按业务性质分工。按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。,优点：,（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。,（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。,（3）体现事权一致的原则，便于协调。,11,缺点：,（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。,（2）分工过细，易造成部门林立。,（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。,12,2按管理程序分工。按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。,13,优点：,（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；,（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；,（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。,缺点：,（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；,（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。,14,3按管理对象分工。按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。,优点：,（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。,（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督。,15,缺点：,（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。,（2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。,（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。,（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。,16,（三）公共组织的主要结构形式,1直线制,2职能制,3直线职能制,4矩阵制,17,第二节 公共组织的类型与作用,一、政府,（一）政府的概念,在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。,国家必须具备四个条件：一是必须有人民；二是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家；三是必须有一个政府，有一个或更多的人来代表人民，并且按照本国的法律进行统治。,18,政治学中的政府，是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。在行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。社会学一般将政府视为社会组织的一种，它与一般的社会组织如家庭相比，具有较强的政治性。,综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。,19,狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行,政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权,力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。,（二）政府的主要类型,现代国家的政府有三种主要形式：,1总统制政府。总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。,20,2内阁制政府。这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。,3委员会制政府。委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。,21,二、非营利组织,（一）非营利组织的概念,与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织 ”、“免税组织”等等。,我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。,22,（二）非营利组织的主要类型,从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下：,1宗教性组织。包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。,2社会性组织。包括奉献俱乐部、友爱团体。,3文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。,4学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究机构。,5保护性组织。包括同行业者联合会、工会。,23,6.政治性组织。包括政党、政治后援集团。,7.慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。,8.社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消者运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。,根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利组织进行具体分析。,24,一方面，按照管理体制，可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。,公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。在某种意义上，政府也属于广义的非营利组织。,民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。,25,民办的非营利组织主要可分为以下类型：,1慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会。,2社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院、儿童健康娱乐中心。,3文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。,26,4财团（基金会）机构。这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研究基金会，等等。,5群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。,27,三、公共组织的作用,（一）公共组织是公共管理的主体,（二）公共组织是公共管理活动的基本支点,（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量,28,第三节 公共管理的主体（2）：个人,一、公共组织中的领导者,（一）领导与领导者,“领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥,、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。,理解领导的含义必须把握三点：,（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。,（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。,（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。,29,领导者的影响力可以分为两种：,1权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。,2非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。,30,公共管理学还从另外的角度研究领导者的行为，这就是权力基础或者说基础性权力问题。一般来说，领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。,（二）领导者的素质,优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。,1思想品德素质,2文化知识素质,3领导能力素质,4心理素质,5身体素质,31,（三）领导方式,领导方式大体上有4种类型：,1集权型领导方式,2民主型领导方式,3放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。,4“无为而治”型领导方式。,32,对于上述领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：,E = f （L， F， S）,其中：E：领导的有效性 L：领导者 F:被领导者 S:环境 f:函数关系,即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。,33,二、公共组织中的一般管理者,（一）领导者与管理者的区别,管理者与领导者是有区别的：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不 运用正式权力来影响他人的活动。,34,（二）管理者的主要类型与职责,根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。,三、被管理者,（一）作为被管理者的公共组织成员,1管理者与被管理者的静态划分,2管理者与被管理者的动态划分,35,（二）作为被管理者的社会公众,社会公众从几个方面影响着公共管理：,社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存 在的基础。,社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。,社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结 构设计。,社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。,36,第四节 传统公共组织的困境与变革,一、科层制的基本特征,（一）马克斯韦伯的科层制理论,德国社会学家马克斯韦伯，被称为“组织理论之父”。韦伯的科层制（或译官僚制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。,韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型； 一是基于习俗惯例的传统型权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。,37,（二）科层制组织的特征,具体而言，在公共组织的管理中，科层、制方法的主要方法（特征）是：,1组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：（1）分工专业化。（2）工作指标化。（3）人员统一化。,2工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。,38,3管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。,39,3管理规范化。包括：（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。,40,二、传统科层制组织的困境,（一）对传统科层制理论的评述,传统科层制理论的基本贡献：,首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。,其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。,41,第三，倡导“理性化法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调 一致，法规完备，高效合理的组织体系。,42,不足表现为：,第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态方面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。,第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。,第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。,43,（二）科层制组织的内在缺陷,1科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。,2采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。,3排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。,4依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠,44,科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。,45,三、公共组织的变革,（一）公共组织变革的主要动因,引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面：,1经济体制的转轨推动公共组织的变革,2政治制度的更迭导致公共组织的变革,3社会发展程度促进或制约公共组织的变革,4国际环境的重大变化影响公共组织的变革,（二）公共组织变革的目标,1公共组织对外在环境的适应力、改造力。,2公共组织自身的稳定性、协调性。,46,（三）公共组织变革的主要内容,1公共组织职能的变革。从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。,从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。,从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。,从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。,47,2公共组织结构的变革。公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。,在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。,从公共管理的作用领域来看，由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。,在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。,48,3公共组织权力关系的变革。首先，公共组织向社会组织还权。 其次，横向分权。最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。,作业：1，2，5,49,