第二章 公共政策的性质与类型

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,第二章 公共政策的性质与类型,本章主要内容,一、公共政策本质,（一）公共政策的含义,（二）公共政策的本质,（三）公共政策的基本特征,二,、公共政策的分类,三,、公共政策的地位与功能,（一）,公共政策的地位,（二）,公共政策的,功能,一、公共政策本质,（一）公共政策的含义,1、政策,（1）,“,政策,”,词的来源：,“,政策,”,是人们最常用的词之一。,“,政策,”,和,“,政治,”,这两个词之间存在着密切的联系。我国古代有,“,政,”,和,“,策,”,两字，但是分开使用的。,“,政,”,指的是政治、政事、政权，统治者、当权者所处理的事物，即政府工作，也可做动词理解；,“,策,”,主要指,“,谋略,”,、权术。,汉唐时期，日本大规模地吸收中国文化，许多汉字也传入日本。,“,政,”,和,“,策,”,逐渐成为日文中两个常用字。在英文当中，,“,政策,”,(,“,policy,”,)一词是在近代从,“,政治,”,(,“,politic,”,)中逐渐演变出来的，是指政府、政党等组织为了完成特定目标对所要采取的行动的一种表达形式，有时也指权谋、治术。日本在接触到英文,“,Policy,”,后，从早已传到日本的汉字中选择了,“,政,”,和,“,策,”,这两个字，把这两个字及其含义合在一起，将,“,Poli-cy,”,翻译成,“,政策,”,，用来指政府、政党在政治上所采取的方针、策略以及推行此方针、策略所采取的手段。另外，它还包括,“,各组织体在经营上或发展上所采取的一些计划、手段,”,。,1840年以后，政策这个词又从日本传入中国，变成中国社会政治生活中的常用词。,19,世纪末，梁启超在其,戊戌政变论,中，首次用了,“,政策,”,一词，他写道，,“,按中国之大患，在教育不兴，人才不足，皇上政策首注意学校教育之事，可谓得其本矣,”,。,（2）,“,政策,”,的含义,1）,广义：,人们为实现某一目标而采取的行动方案。,计划性；确定性（实际要做的或正在做的，不是打算做的）。,主体是个人、团体或国家政府。,个人有计划的活动过程只是个人的活动策略，只能称为私人政策。团体有计划的活动过程虽可称之为政策，但也不一定是公共政策。只有由政府为解决社会公共问题制定的政策才是公共政策。,2）,狭义：,国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。,这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。,3）,决定、决策、对策、政策、公共政策,一般意义上的政策、对策、决策、决定，具有共同或共通的含义；而特殊意义上的政策、对策、决策、决定，即当主体被限定为国家、政府、公共权力机关时，指的都是公共政策。,政策具有总括性和指导性，为对策、决策、决定提供一定的原则；而对策、决策、决定则具有微观性、操作性和技巧性。,2.公共政策,（,1,）,国,外学者对公共政策的界定,1）,拉斯韦尔,（Harold D. Lasswell）和,卡普兰,（A. Caplan）的定义是：,公共政策是,“,一种含有目标、价值与策略的大型计划,”,。,这一定义强调了,公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本质特征。,2）,戴维.伊斯顿,于1951 年，把“,公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。”,包含了四层内容：,（1）公共政策的实质是分配；（2）分配的内容是价值；（3）面向全社会；,（4）分配的行为与结果具有权威性,评价,：,（1）这里的价值分配实质上是社会利益分配。,社会利益：应从人的需要和社会关系两方面理解。利益是人们能满足自身需要的物质财富和精神财富的总和，以及其他需要的满足，利益的创造、交换、分享和实现均取决于人们之的相互关系。,（,2）揭示了公共政策的基本功能；（3）只是一种角度。,3）,伍德罗.威尔逊：,政治家制定的、由行政人员执行的法律法规。,从制定和执行的主体角度,真正的主体更多，内容也比法律法规宽泛,4）,托马斯.戴伊：,凡是政府决定做或决定不做的事情就是公共政策。,突出了行动特征,政府的不作为并不代表没有政策，政府决定做或不做与政府真正做或不做很大差别。,结论,：,不管西方学者在公共政策定义的表述上有多大不同,但多数学者都认同这一论点,即,公共政策是政治过程的产物，把公共政策看作是政治系统的产出。,推论：,不同的政治过程产出不同的公共政策。,（2）我,国,学者对公共政策的界定,1),台湾学者伍启元：,公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。,2)国家行政,学院张金马,认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。(这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但定义,没有把公共政策的本质反映出来。,),3)北京大学,政府管理学院陈庆云,：,公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。,虽然吸收了戴卫,.,伊斯顿的分配观点,但仍然强调政策对行为的制约性。,中国学者一般把政策的主体界定为政府、党。,中国学者则更注重公共政策对社会组织、群体行为和行动的,规范、指导、约束功能,。,教材定义,：,公共政策是,公共权力机关,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中并依据特定时期的目标、经由政治过程所选择和制定的行为准则。,（1）,公共政策是有明确活动方向的过程。有以下四个方面的表现：,1) 目的明确,公共政策绝对不是偶然行为而产生的结果，它总是具有政府的明确目标。不同的政策，有着自己不同的目标。,2) 活动的过程,公共政策体现政府的活动方式，指的是那些有相互联系、相互影响的决定，而不是孤立的、毫无联系的决定。一项政策不仅包括某一项法律性的规定，也包含有与之有关联的贯彻实施行为的规定。,3) 连贯性程序,政府采取的一系列活动，不仅组成了相互依存、相互影响的一个连续过程，而且在时间上是严格有序的。,4) 放大效应,在公共政策的规定与实施过程中，每一个环节的成功完善与否，都会对后续环节产生重大影响，产生,“,失真放大,”,效应。,（,2,）,公共政策是指政府带有选择性的管理行为。表现在四个方面,：,1) 反复选择,公共政策是政府依据自身利益以及全社会利益的需要不断作出选择的结果，不是一般的政治行为，也不是随便的管理。,2) 两种形式,公共政策，从形式上看，既可以是积极的政策可以是消极的政策。,“,作为,”,或,“,非作为,”,的确定，由政府的整体利益决定。,3) 社会管理,公共政策最终要解决的问题，就是那些维持社会稳定与发展的大问题，这些问题明显地表现出社会管理的特征。,4) 实际行为,公共政策是政府实际正在作的事情，而不是准备要去做的事情。人民更愿意看重政府为维护其政治统治的实际行动。,（,3,）,公共政策是指政府按照统治阶级的意愿对社会生活所作出的行为准则。它表现在以下几个方面：,1）权威地位,公共政策的制定主体则以公共权力作为后盾的，是社会性的公共权威，其影响力与地位必然要求政策的对象接受与执行政策。,2）普遍效力,公共政策既与公共权威相联系，又涉及的面较广，它的实施会对社会的利益关系作普遍的、直接的或间接的调整。,3）政府主体,公共政策是政府的政策，无论对政府是从广义还是从狭义上来理解，制定政策的主体都是政府。可见公共政策与企业战略是不同的。,4）政治价值,政府代表统治阶级的利益，所以体现政府意志的政策，当然要维护统治阶级的利益与地位。,市场决策与公共决策,在市场经济条件下存在两种基本决策形式：,市场决策：市场主体（企业或个人）根据市场供求关系来决定私人物品的生产和供应。,非市场决策或公共决策：国家或政府部门为公共物品的生产及供应、为宏观调控经济和社会运行而做出的决策。,案,例,1,、,A,家庭夫妇俩只有一个女儿。让女儿在国内读大学，花钱少，但大学的实验条件和师资比不上欧美的大学；到国外读书，可学到 更多知识，但花钱多。夫妇两商量后决定拿出多年积蓄，让女儿出国深造。,2,、某企业是生产儿童玩具的，再市场调研中发现，现在独生女孩越来越多，于是该公司的董事长说服公司董事，决定重点生产有一定技术含量的、适合女孩玩的高级洋娃娃。,3,、,2008,年席卷全球的金融危机给国际经济带来了巨大的威胁，在这种背景下，各国纷纷采取各种措施应对金融危机对本国的影响。面对大量的失业农民工，中国政府决定拨出专款用来加强对返乡农民工的培训，提高他们再就业的技能。,思考：,案例,1,中家庭解决问题的手段属于公共政策吗？,案例,2,中企业决策的过程中并不是董事长一个人或董事会中的几个人拍脑袋就完成的。企业的决策的也带有公共性，那么它是公共政策吗？,案例,3,中国政,府,为了解决失业农民工就业的问题，划拨专款对农民工进行培训是否属于公共政策？,（二）公共政策的本质,1、,公共政策社会本质,是政府对社会公共利益的权威性分配,人类行为的动因是,个,人利益追求，无数个体组成了社会，没有个体的利益，也无从谈起社会的利益。但个人只有在集体或社会中才能得到发展，个人的利益必须同集体利益、社会和国家的利益有效地结合起来,。,每一项方针政策的制定和实施，都要考虑到全社会的整体利益。在承认生一个利益主体对利益追求的合理性的基础上，协调好与人之间利益矛盾关系，使人产生对利益的追求成为社会进步的动力。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。所以，公共政策的本质应该是政策对社会实行权威性的利益分配。,1,）,“,利益,”,是公共政策的核心要素。,2,）,公共政策就是对,社会利益,的,权威性,分配。,3,）,在社会公共利益中，从利益选择到利益综合，从利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。,也,是不断促进公共利益的增长,的过程,。,利益的选择 利益的,综合,利益的分配,利益的落实 利益的增进,公共政策的本质就是在更好的维护好、落实好国家意志，而对社会利益进行权威性的分配，并不断采取各种措施、手段、方法来增进社会公共利益。,1)利益选择。,政府把利益分配给谁，首先来考虑政治统治的目的。在阶级社会，无论哪种社会、哪种政府，它们所制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府会选择那些与政府的价值取向一致的社会群体利益，作为分配对象。而在无产阶级掌握政权的国家中，公共政策的制定和执行，是以维护无产阶级和广大劳动人民的根本利益为目的的。 但有一个问题要注意：政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。,2)利益综合。,政府在向政府各成员分配利益时，不仅考虑到社会的整体利益与政府的自身利益之外，还要充分考虑社会各成员之间的利益相关性。,3)利益分配。,有人认为，政策是一种资源，谁得到了政策，谁就拥有了一定资源。但是，公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后保证了一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能，对不同政策对象而言，公共政策所分配的利益，对一些人是直接的，对另一些人是间接的。另外，分配利益的结果既能使一些人获得利益，也可以使一些人失去利益。,4)利益落实。,政策分配利益过程中，最重要的是利益群体能否按照政府的预定目标，获得应有的利益。例如，为减轻农民负担，党中央、国务院多次制定了相关政策，三令五申地指出：严禁向农民乱收费、乱摊派、乱集资、,“,打白条,”,等。但在实际执行过程中，不少地方的农民负担仍然十分沉重，农民的实际利益仍然受到了严重损伤，使他们产生了被剥削感。,综上所述，在对公共政策的社会本质理解上我们应注意,：,公共政策是对全社会的利益分配，而不是其他分配。,公共政策是基于在多种利益关系上的有选择的利益分配非盲目的分配。,公共政策是综合各种利益矛盾后的利益分配就事论事式的分配。,公共政策是要在实践中得到实现的利益分配上的利益分配。,2、公共政策的认识论本质,从认识论的角度看,，,政策的本质被界定为理论与实践的中间,、,环节，因而政策兼具理论与实践的二重特征。,从政党实现其理念追求和政府实现治理的途径来看,，,理论指,导实践是通过政策来实现的，同时实践基本上也是通过政策,而上升为理论的。,也就是说，政策是联结理论与实践的中介或桥梁。,1,）,政策与理论,政策与理论的基本关系,：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。,理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义：,（1）理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别。,（2）理论的正确与否，决定政策的成败。理论的正确与否在于它是否真实地提示了客观事物规律性、揭示了事物固有的因果联系。,2,）,政策与实践,政策与实践的基本关系,：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。,政策的理论依据是理论，政策的事实依据是客观事物，而认识客观事物的根本途径是社会实践。正确的、成功的政策必须是对实践经验的科学总结。,政策只有通过实践才能实现目标和功能。,政策只有通过实践才能实现目标和功能。具体来讲：,第一，政策实施是运用公共政策解决社会问题的最直接环节；,第二，政策实施决定着政策目标能够实现与否以及实现的程度和范围；,第三，政策正确与否，在主观认识范围内无法得到解决，只能由实践去检验。政策实施是检验政策正确与否的重要途径；,第四，政策实施是完善、发展公共政策和制定新政策的重要依据。,人类要生存和发展，就必须进行改造客观世界的实践活动。人们要进行有意识、有目的的实践，就必须以一定的思想、理论为指导，以一定的政策作为指导实践活动的准绳。,对于任何向人民负责的政党和公共权力机关来说，制定正确的政策并卓有成效地加以实施，都是第一要务，是其自身得以生存和发展的首要条件。,（,三,）,公共政策的基本特征,公共政策的本质决定了它的基本特征。这里说的“基本特征”，是指从“公共政策独有”和“公共政策须有”这两个角度提出的一些特征。,1、,政治性、权威性和强制性,政治性,，是指公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。这实际上是体现政策的阶级性，是统治阶级意志的体现，统治阶级进行统治的一种政治措施。在西方如此（凯恩斯主义），在中国也是如此。政治性是公共政策的灵魂。,权威性,，指公共政策在一定范围内成为起支配作用的意志。权威性来源于公共政策主体的权威，主体的权威赋予了公共政策的权威。,强制性,，指公共政策以强制机关或强制机关为后盾来推行。,（,2,）公共性与偏好性,公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的，这就是公共政策的公共性。,这一思想来源于宪政思想，对于宪政国家，政府的根本理念是主权属于人民，政府权力来源于由公众结成的社会，来源于人同的同意和授权，政府的合法性在于政府满足公众需求，实现公共利益的程度。因此，公共政策作为国家和政府意志的体现，须以谋求公共利益为目的。,但,是根据政策的社会本质来看，它始终涉及利益的分配、利益的选择，这些都是政策主体选择的结果，而每个选择都体现了政策主体的偏好。,政府的选择会体现社会整体利益一致的方面，但会偏重于反映强势社会群体的偏好，此外公共政策还有其预设政策重点。政府的自利性要求。,（,3,）应然性与实然性,应然性,就是公共政策的客观实在性，即当前的客观情况。,实然性,就是公共政策未来所要达到的目标，即政策的规划及政策的合法化。,公共政策作为一个过程，就是从应然到实然再到应然的过程。,（,4,）回应性与普遍性,任何一项公共政策，都是公共权力机关对某一社会现实问题做出的回应，这就是其,回应性,。,公共政策对特定社会现实问题具有回应性的同时须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。普遍性也使公共政策具有稳定性，而回应性则使它具有变动性。,二,、公共政策的分类,（,一,）,公共政策的,结构,形式分类,1、,公共政策与法,公共政策与法具有共同的形式特征。,成文的法和成文的政策往往是同一文本。例如，我国现行的民族区域自治法和现行的民族区域自治政策其主要文本都是第六届全国人大第二次会议于1984年5月31日通过的中华人民共和国民族区域自治法；,（1）相同之处,公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。法指的是法律整体,，在公共政策学的视野里，宪法和法律就是立法决策，第三项即行政法规就是行政决策，第四项即地方性法规就是地方政策。,公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。是国家意志的表现,。,法,和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则、标准。,法和政策的制定可以具有相同的程序,：狭义的法即立法决策的制定都要有方案的提出、审议、通过、公布等必经的环节；这种程序大体上,也适用于行政法规(即行政决策)和地方性法规(即地方政策)的制定过程。,（,2,）不同之处,我们可以,把公共政策分成两部分,：,获得法的形态,和,未获得法的形态,。,1）对于第一部分来说，政策与法,差,异在于：,第一，虽然法与政策具有同一文本，但是各自强调的重点不同，政策注重于按规则进行价值分配和资源配置；法则注重于纠察、校正价值分配和资源配置中有关各方违背既定规则的行为。,第二，法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预，但是，恰恰是在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施 。,第三，法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策，就是各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的，即一些群体有义务而权利，而另一些群体则有权利而无义务。,第四，法的适用必须力求统一，因此对法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则；政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。,第五，虽然政策和法都具有强制性，但是政策执行是以国家强制力为后遁，不仅法由国家强制力保证实施，而且往往直接动用国家强制力来执法。,第六，政策和法都要求具有稳定性（要求变动不能过于频繁）和连续性（要求效力不能随意中断），但是二者相比较，政策更为灵活，能更快地应对客观形势的变动。,第七，法和政策对社会、政治、经济、文化各领域都有广泛的干预。但是二者相比较，政策干预的范围更大、更深入。,2）政策的第二部分是政策构成中更活跃、数量更庞大、内容更丰富、与社会现实联系更密切的一部分。,这一部分具有政策的全部特质和规定性，但是其文本不具有法的特质和规定性。,（,3,）,政策与法的相互关系,1）政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用；,法律本身是政策，政策在一定条件下可转化为法律。,成功典范-,“,人口与计划生育法,”,2）法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性,。,2、,公共政策的横向形式构成,公共政策的横向形式构成是由当代世界各国的政治体制决定的。,当代世界主要国家的政治体制可以划分为五种类型：以中国为代表的人民代表大会制，以美国为代表的总统制，以英国为代表的议会制，以法国为代表的半总统、半议会制，以瑞士为代表的委员会制。,公共政策的形式特征因这些政治体制的国家机构和权力配置方式的异同而互有异同。,（,1,）,立法决策,中国的人大决策,、美国国会决策,1）,中国的人大决策,宪法。,基本法律,与,其他法律。,人大决定。,2）美国国会决策：,分为立法权和非立法权两类,第一，立法权是国会的首要权力。宪法规定，全部立法,权属于国会。其中最重要的是：财政权；战争权；商,业管理权。,第二，美国国会的非立法权主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。,（,2,）,国家元首决策,。,只有属于总统制、半总统半议会制这两种类型的国家，才存在国家元首决策。,（3）,行政决策,所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。,我国行政决策包括：,行政法规。 行政措施、决定和命令。 部门规章,。,（,4,）,司法决策,中国的司法决策产生于国家最高司法机关的司法解释中。,美国,司法决策的主要形式有：,司法,（违宪）,审查。 推翻先前的裁决。司法命令。,（,5,）,执政党的政策,除以中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策,不能直,接,成为公共政策，而要成为公共政策，须经历一个复杂,的转化过程。,3、,公共政策的纵向形式构成,以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策的纵向形式构成可划分成中央政策（国家政策）、地方政策或基层政策。,（,1,）,中国公共政策的纵向形式构成,第一，根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。,第二，从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层级：,1）直辖市 区（地级）；,2）直辖市 区（县） 乡（镇）；,3）省（自治区） 县（市） 乡（镇）；,4）省（自治区） 市（地级或副省级）、自治州（地,级） 县（市、区、自治县） 乡（镇）。,与地方政府的层级相一致，地方政策可划分为省政策、市政策、县政策、乡政策。,（,2,）,美国公共政策的纵向构成形式,1）美国作为联邦制国家，虽然宪法规定联邦地位高于各州，联邦政府制定的诸项政策在各州须得以实施，但是中央政策与州政策之间却不是决定与被决定、服从与被服从的关系。,2）美国州与地方的关系具有单一制的性质。根据各州宪法，一切权力归州所有，地方政府仅仅作为州的代理机构而存在，并行使由各该州政府授予它们的权力。州政策与地方政策之间存在着决定与被决定、服从与被服从的关系。,3）市政策在地方政策体系中占有最重要的地位。,4）在美国，县的主要职能是作为州的行政管理单位，因此县政策更强调是对州政策的执行。,5）在美国多数州，县以下不设乡，有的虽设乡但其职能已消失殆尽。因此，事实上并不存在乡政策。,（,二,）,公共政策的内容构成,公共政策的内容构成，指的是具有不同的政策效力的各,项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。,公,共,政,策,立,体,网,络,结,构,1.,根据层次的划分,(1),元政策,元政策的含义：,元政策是,“,关于政策的政策,”,，,是,“,用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称,”,，,其基本用途在于,“,如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策,”,。,元政策的功能,：,排序价值功能,；,选择方向功能,；,规定程序功能。,类别：,(1)元政策的第一种类型是,价值性,的元政策,“,民主,”,、,“,自由,”,、,“,公正,”,、效率、宽容；,宪法第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民；,“,以人为本,”,。,(2)元政策的第二种类型是,方向性,的元政策,“,以经济建设为中心,”,、,“,坚持四项基本原则,”,、,“,坚持改革开放,”,。,(3)元政策的第三种类型是,程序性,的元政策,宪法第三条：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则,。,(,2,),基本政策,基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性、主导性的政策方案，即基本国策。,元政策侧重于价值陈述，,它为所有的政策提供价值评判的标准；,基本政策则侧重于目标陈述，,为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。,列举：,计划生育政策、对外开放政策,基本政策的特征：,(1)权威性。,通常只有,中央政策及其授权机关,才能制定和发布。是一种,高级政策,，它有指导和约束具体政策的权威。,(2)广泛性。,多数情况下，基本政策的,适用范围覆盖整个国家。,(3)稳定性。,基本政策具相当大的稳定性，是长时期起作用。,(4)系统性。,基本政策是一种,大型的总体性的政策，,必然会衍生出一整套具体政策、具体执行步骤和行动方案，彼此之间形成有内在联系相互关联的政策系统。,(,3,),具体政策,具体政策是实现基本政策的手段或具体规定。,具体政策主要表现为以下四个方面：,(1)具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。,(2)具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。,(3)具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施。,(4)具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。,举例：,元政策：,宪法中国公民在法律面前一律平等,基本政策：,义务教育法第八条 义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。,民办教育促进法第三十三条 民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。,具体政策：,厦门市2003年教育收费标准：借读为非本市户口在厦读书，其中小学借读费每学期330元，而民办小学学费每学期2000元，初中借读费每学期650元，民办初中学费3000元。择校费为6年6000元，一次性收取。,国务院办公厅做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知 第六条 流入地政府要保障农民工子女接受义务教育的权利。,违宪审查第一波,：,对城市流浪乞讨人员收容遣送办法,的违宪审查,2003年6月，国务院决定废除,城市流浪乞讨人员收容遣送办法,，,代之以,城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法,导火索：,孙志刚事件（2003）,4,月25日：南方都市报刊登一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死。,5月14日：华中科技大学法学院法学博士俞江与腾彪、许志永以中国公民的名义，向全国人大常委会上书，建议对城市流浪乞讨人员收容遣送办法进行违宪审查。,“,上书,”,指出人身自由是由宪法所固定的根本权利，是神圣不可侵犯的。,5月23日：我国著名法学专家贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波联合上书全国人大常委会，提请就孙志刚案及收容遣送制度实施状况依照宪法启动特别调查程序。,6月20日：国务院总理温家宝签署国务院第381号令，公布施行,城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法,，该办法自2003年8月1日起施行。1982年5月12日国务院发布的,城市流浪乞讨人员收容遣送办法,同时废止。,案例1：近年有关违宪审查的案件,违宪审查第二波：,对劳动教养制度的违宪审查,2007年12,月,4,日全国法制日，,69,名专家学者向全国人大提交公民建议，要求启动对劳动教养制度的违宪审查。建议者以法律学者和律师为主，其中,包括经济学者茅于轼、法学者贺卫方等，著名法学家江平也,表达了同样的意见。,这份公民建议书从违宪、与立法法等上位法相冲突、与国际公约无法接轨，以及政治管理四个方面表达了提请对劳教制度进行违宪审查的理由。建议继而认为，,“,时值今日，进行违宪审查、废除劳动教养制度的条件都已经完全成熟。,”,2007,年,10,月，经历过劳教之苦的河南公民陈超起诉洛阳市劳动教养委员会，认为,“,作为行政法规的,劳动教养试行办法,规定的,劳动教养,，是一种剥夺、限制人身自由的制度。自,1996,年行政处罚法开始实施，劳动教养试行办法就理应失效,”,。,1.,劳教制度违反了宪法保护的人身自由权。,宪法第三十七条：,“,中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。,2.,劳教制度与立法法与行政处罚法的等上位法明显冲突。,立法法第八条：,“,对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。,”,行政处罚法第九条：,“,限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。,”,第十条：,“,行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。,”,3.,劳教制度与中国已签署的国际公约无法接轨。,1998,年,10,月，中国政府签署了,公民权利与政治权利国际公约,，依据公约精神和联合国相关机构的解释，所有长时间剥夺人身自由的决定必须通过正当程序并由法院作出判决。,4.,从政治管理角度而言，劳教制度是中国一大弊政。,劳教的存在严重损害了刑事法律的权威；,违反了罪刑相适应原则；,由公安机关完全主导的劳动教养是典型的,“,警察罚,”,，打破了公、检、法相互制约的平衡关系。,中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,于2013年11月15日全文播发。决定于2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过，共分十六项60条。,决定中提出，废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。,1957年，劳教登上历史舞台，50多年中，因为种种可笑理由被劳教的人不胜枚举，因为打麻将，进京探子，微博转发评论，骂领导几句脏话,而今全国人大常委会通过决定废除,“,恶法,”,，恰是回应人民诉求、推动法治进步的体现，实属万民之幸。,违宪审查第三波：,对城市房屋拆迁管理条例的审查,三年内发生的,8,起拆迁自焚或活埋案,2010年3月27日，江苏省连云港市东海县黄川镇，陶姓人家为阻拦镇政府强拆自家的养猪场，父子浇汽油自焚，68岁的陶会西死亡，其92岁的父亲陶兴尧被烧伤。,2010年3月3日，湖北省武汉市黄陂区。69岁的王翠云被铲土机扫进土沟活埋，不治身亡。,2010年1月26日，江苏省盐城市亭湖区迎宾路拓宽工程地段，曾焕为抗强拆点火自焚致大面积烧伤。,2009年12月14日，北京市海淀区北坞村。席新柱为抵制强拆点燃身上汽油自焚。,2009年11月13日，成都市金牛区。该区唐福珍点燃汽油自焚，后因抢救无效身亡,。,2009年10月28日，山东省胶州市（县级市）拆迁现场。张永霞在挖掘机前浇下汽油自焚。,2008年4月3日，福建省泉州市洛江区居民何全通点火自焚致死。,2008年6月5日，黑龙江省东宁县拆迁现场，靳丽霞点火自焚致严重烧伤。,北大5学者就城市房屋拆迁条例涉嫌违宪上书全国人大常委会（2009年12月）北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安。,一、依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，条例却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决,二、依据宪法和法律，征收、补偿主体应该是国家，征收补偿法律关系,应该,是行政法律关系；而条例却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。三、依据宪法和法律，对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而条例却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。,2.,根据政策的具体功能：,1,),分配型政策,政府将服务和利益分配给人口中特定部分的个人、团体、公司和社区的政策，如交通政策。,2,),再分配型政策：,政府将某一标的人口的利益或成本转移给另一标的人口享受或承担的政策，,如福利政策。,3,),规制型政策：,政府机关设立某些特殊原则或规范，以指导政府机关或标的人口从事某项活动，或处理不同利益政策。,如刑事政策、环境保护政策:,3、,依据所调整的社会内容,一切需要由政府处理的问题，都可以列入公共政策的范畴。可分为以下类别：,（1）政治政策,（2）经济政策,（3）科技政策,（4）社会政策,（5）文化教育政策,（5）外交政策,（6）民族政策,4、,依据内容的性质：,1.,实质性政策:,指的是处理实质问题的政府行动，如修桥铺路、环境保护、社会福利等。,2.,程序性政策:,指的是有关事情该如何做，或由谁来做的政策。,5、,政策内容构成的其他分类方法,类型学研究的目的地是要更充分地揭示事物本质、更有助于揭示事物发展的规律。因此，真正有意义的类型划分，除了前面谈到的三种外，还有以下几种：,1,）,单目标政策与多目标政策 ；,2,）,初始政策和反馈政策；,3,）,确定型政策与不确定型政策、风险型政策与竞争型政策；,4,）,鼓励性（扩大性）政策与限制性政策；,5,）,积极型政策与消极型政策；,6,）,能动型政策与被动型政策；,7,）,分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政,策；,8,）,分配性政策、限制性政策和再分配性政策；,9,）,物质性（或实质性）政策与符号性（或象征性）政策。,三、公共政策,的,地位,及功能能,（,一,）,公共政策,的,地位,1、公共政策是国家公共权力运行的具体表现,社会是由经济系统、政治系统和文化系统构成的有机体。社会有机体中，不同系统的地位作用、具体体现和运行框架是不一样的。,经济系统,处在基础的位置，它运行的基本框架是经济制度，具体体现是企业的结构与活动、市场的规则与供求关系。,政治系统,的核心内容是公共权力，它所在关心的是整个社会的秩序与发展。因而，政治与经济相比，由于其整体性、全局性的特点，占有首要地位。政治系统运行的总体框架是政治制度，在相同的政治制度下，各国有政治生活各具特点，甚至相差甚远，这说明，在政治制度的框架中起着作用的，是作为政治制度具体表现的公共政策的规定、执行和效果评估。,政治涉及的是人与人之间、集团之间的权益关系。政策的目的在于调整这种利益关系。政治生活实际内容的政治过程，其实就是政策运行过程。政治系统是围绕公共政策来运行的。,2公共政策是政府实施公共管理的重要途,径,政府活动的正确范围是社会中的个人、企业、自治组织所无法管理的公共领域。,而政府对社会实施公共管理的主要途径是为个人、群体的行为制定并实施具有约束力的准则和规范，这就是公共政策。公共政策是政府履行其职能、进行公共管理的最主要、也是最重要的方式。,政府机构就是制定、执行和评估公共政策的机构；政府公职人员就是公共政策的规划、分析、执行、制定、评估。当然现代政府也不是万能的，如果行为不当，也会导致政府失灵。而政府失灵首先应该说是公共政策的失败。,3公共政策是政府维护公众利益的主要手段,人民的利益是我国政府一切公共政策,的,出发点与归宿。政府通过公共政策的制定实施和评估，来进行、利益选择、利益综合、利益分配和利益落实，达到持续不断为公共谋福利的目的。,应注意的几个问题：,“,多数,”,公众有与,“,少数,”,公众,。,有强势团体,公众,与弱势团体,公众,。,公众利益也有长远利益和眼前利益、局部利益和全局利益的区分。,（,二,）,公共政策的主要功能,1、,常态,社会下的公共政策的,功能,（1）,导向功能,主要是指公共政策可以直接或间接的影响社会资源在时间或空间上的配置，进而影响社会的发展方向、速度，这些又反过来决定了个人、群体的利益。,导向功能的两种途径：,1,）借助于目标要素，规范人们的行为方式；,2,）借助于价值要素，规范人们的行为方式；,公共政策一般都包含了一定的,价值系统、规范系统和行为系统。,公共政策的导向功能可以分为,直接导向,和,间接导向,。,导向的结果 也可以是,正导向,，也可以是,负导向,。,案例,如改革开放初期，党和国家制定的,“,让一部分人先富起来,”,的政策，引导成千上万的城乡居民走上了致富的道路。,大学生做村官；种粮补贴；,1993,年,10,月，在经过充分征求群众意见的基础上，北京市第十届人大常委会第六次会议一致通过了,北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定,。,1993,年,12,月,1,日，,北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定,正式生效。规定在城市中心的八个区禁止燃放烟花爆竹，违者要处以,100,2000,元的罚款。,（,2,）,公共政策的调控功能,公共政策的调控功能,是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。实质是对社会利益矛盾的调节和控制。,调控功能的基础：一是这种调控的必要性；二是这种调控的可能性；,调控作用可以是,间接,的，也可以是,直接,的。,调控的方式可以是,平衡,调控，也可以是,非平衡,调控。,调控的结果可以是,积极,的调控，也可以是,消极,调控。,政策控制功能的典型例子,是我国实行的计划生育政策，它通过政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展相适应的水平上。,政府政策的调控功能，常常还表现出,倾斜性,。政府目标在各个时期有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面。政府在满足整体利益的前提下，必须先对某一领域，以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展，这些措施往往是构成倾斜政策的重要内容。,国务院1994年颁布的90年代国家产业政策纲要中规定，产业技术政策的重点是：促进应用技术开发，加速科技成果的推广，鼓励科研与生产相结合，推动引进和消化国外的先进技术，提高我国产品的技术性能、质量，大幅度降低能耗、物耗及生产成本，努力提高我国产业的技术水平。,（,3,）,公共政策的分配功能,公共政策的分配功能,是指政策对社会公共利益在社会生活中进行分配的作用。,向谁分配,?,能够从政府公共政策中获利的社会公众主要有三类：一类是与政府主观偏好相一致的公众；一类是代表社会发展方向的公众；一类是社会中成为大多数的社会公众；,如何分配,?,政府公共政策所体现的分配原则主要有三种：一是为追求效率而鼓励扩大差别；二是为消灭差别而牺牲效率；三是效率与公平相统一；,2、,转型社会中公共政策的,特殊功能,（,1,）,公共政策的稳定功能,社会矛盾,社会冲突,社会混乱,社会稳定,公共政策,缓改,化解,保持,2,、公共政策的公平正义功能,效率与公,平的矛盾,新的社,会矛盾,公共政策,导 致,社会公平,3,、公共政策促进社会革新功能,公共政策,创设新的利,益和行为,破旧立新,确立新,的体制,决策三峡。,案例分析,1918年 孙中山先生建国方略,1932年 长江上游水电勘测队,1944年 萨凡奇方案,1953年 毛泽东视察三峡,1954年 长江流域规划办公室,1958年 林李之争,1970年 葛州坝工程,1986年 三峡工程论证,1992年 人大会议表决,三峡工程大事记,（一）兴建长江三峡水利枢纽工程的设想是由孙中山先生于,1919,年首次提出来的，他在,建国方略之二,实业计划,中谈及对长江上游水路的改良：,“,改良此上游一段，当以水闸堰其水，使舟得溯流以行，而又可资其水力。,”,一、决策历程,（二）,20,世纪,30,40,年代，国民政府曾两次进行勘察测量并提出初步计划报告。,1944,年，在当时的中国战时生产局内任专家的美国人潘绥写了一份,利用美贷款筹建中国水力发电厂与清偿贷款方法,的报告。美国垦务局设计总工程师萨凡奇到三峡实地勘查后，提出了,扬子江三峡计划初步报告,，即著名的,“,萨凡奇计划,”,。,1946,年，国民政府资源委员会与美国垦务局正式签订合约，由该局代为进行三峡大坝的设计；中国派遣技术人员前往美国参加设计工作。有关部门初步进行了坝址及库区测量、地质调查与钻探、经济调查、规划及设计工作等。,1947,年,5,月，面临崩溃的国民政府，中止了三峡水力发电计划的实施，撤回在美的全部技术人员。,（三）新中国成立后，党和国家领导人多次将三峡工程建设提上政府议程，并组织全国各个领域的专家进行可行性研究论证。,1953,年，毛泽东主席在听取长江流域修建水库规划的介绍时，希望在三峡修建水库。,1955,年起，长江流域规划和三峡工程勘测、科研、设计与论证工作全面开展。,3,月，在莫斯科签订了技术援助合同，第一批苏联专家,6,月到达武汉。,1958,年,3,月，周恩来在中共中央成都会议上作了关于长江流域和三峡工程的报告，会议通过了,中共中央关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见,，明确提出：,“,从国家长远的经济发展和技术条件两个方面考虑，三峡水利枢纽是需要修建而且可能修建的，应当采取积极准备、充分可靠的方针进行工作。,”,1960,年,4,月，中共中央中南局在广州召开经济协作会，讨论了在,“,二五,”,期间投资,4,亿元、准备,1961,年三峡工程开工的问题。由于暂时经济困难和国际形势影响，三峡建设步伐得到调整。,8,月苏联政府撤回了有关专家。,1970,年，中央决定先建作为三峡总体工程一部分的葛洲坝工程，一方面解决华中用电供应问题，一方面为三峡工程作准备。,12,月,26,日，毛泽东主席作了亲笔批示：,“,赞成兴建此坝。,”,1970,年,12,月,30,日，葛洲坝工程开工。,1979,年，水利部向国务院报告关于三峡水利枢纽的建议，建议中央尽早决策。,1980,年，邓小平从重庆乘船考察长江及三斗坪坝址。,1986,年,3,月，邓小平接见美国,中报,董事长傅朝枢时表示：对兴建三峡工程这样关系千秋万代的大事，中国政府一定会周密考虑，有了一个好处最大、坏处最小的方案时，才会决定开工，是决不会草率从事的。,1986,年,6,月，中央和国务院决定进一步扩大论证，责成水利部重新提出三峡工程可行性报告，以钱正英为组长的三峡工程论证领导小组成立了,14,个专家组，进行了长达两年八个月的论证。,1989,年,7,月，中共中央总书记江泽民来到湖北宜昌，考察了三斗坪坝址。同年年底葛洲坝工程全面竣工，通过国家验收。,1990,年,7,月，以邹家华为主任的国务院三峡工程审查委员会成立；至,1991,年,8,月，委员会通过了可行性研究报告，报请国务院审批，并提请第七届全国人大审议。,1992,年,4,月,3,日，七届全国人大第五次会议以,1767,票赞成、,177,票反对、,664,票弃权、,25,人未按表决器通过,关于兴建长江三峡工程的决议,。至此，历经,70,年之久的三峡工程决策过程画上了句号。,（一）长江是我国最大的河流，长江流域水资源极为丰富，约占全国的,1/3,，年均径流量约,1,万亿立方米，水力资源可开发量占全国的,53%,。其中，重庆至宜昌区段的长江三峡总长,660,公里，水位落差,120,米，地质条件好，是建设水利枢纽工程的理想地段。,二、决策原因,（二）长江流域面积,180,万平方公里 约占全国陆地总面积的,19%,，养育着全国近,1/3,的人口，工农业总产值占全国的,40%,，在我国经济建设中占有十分重要的地位。但是，长江流域水旱灾害分布很广，尤以中下游平原地区洪涝灾害最为严重，给国家经济和人民生命安全造成巨大影响。兴建三峡工程能够从根本上解决长江中下游平原的安全，成为各项治理措施中的关键工程。,（三）长江中下游是我国的经济重心，但能源、电力供应长期短缺，靠北煤南运，运输压力很大，三峡水电站年发电量各,40,亿度，对缓解长二流枝能源哄应紧张状兄和减轻煤炭供应和运输压力具有重要意义。此外，三峡工程还可使川江航道下水单向年通过能力提高到,5000,万吨，降低航运成本,35%,37%,。三峡工程还可增加中下游枯水期流量，有利南水北调，以及轻溉、水产、旅游、库区养殖等效益。,三峡工程是迄今为止世界上最大水利枢纽工程,规模巨大，技术要求高，涉及面广。社会各界人士、各方面专家、广大群众对于在诸如建与不建、如何兴建、兴建时机、国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境影响等重大政策问题上 都有许多不同的意见。,三、决策争议,结合案例分析环境对公共决策的影响。,问题：,