《公共管理学》课件第六章

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第,6,章 非政府公共组织,本章重点,非政府公共组织的特征与基本类型,非政府公共组织参与公共管理的依据,我国事业单位及其管理体制的形成、存在问题与改革,我国非政府公共组织的发展与面临的困境,本章内容,6.1,非政府,公共组织概述,6.2,非政府公共组织参与公共管理的依据,6.3,非政府公共组织的历史与现状,6.4,非营利组织,6.5,事业单位,6.1,非政府,公共组织概述,一、非政府公共组织的概念,二、非政府公共组织的特征,三、非政府公共组织的分类,四、非政府公共组织参与公共管理的方式,一、非政府公共组织的概念,人类活动的三大领域，,政治活动领域 政治国家 政府组织,经济活动领域 市场经济 营利组织,社会活动领域 公民社会 第三部门,非政府公共组织,的涵义：,观,点,1,：,认为所有政府和企业以外的社会组织都是非政府公共组织。如研究机构、专业协会、工会、商会、体育组织、慈善机构、宗教组织、青年组织、民间基金，各种民间组织、卫生组织、文化组织甚至政党也包含其中。这种看法是最广义的。,观点,2,：,非政府公共组织,是合法的、非政府、非营利、非党派性质的实行自主管理的民间志愿性的非成员组织,它们采取网络型的组织体制,致力于解决各种社会性问题。这是最狭义的观点。,观点,3,：非政府组织是不以营利为目的,主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。它有三个属性：非营利性、志愿性、非政府性。,观点,4,：,非政府公共组织,是一种不以营利为目的的、在企业和政府未能开展活动的领域为社会提供公共产品和公共服务的社会组织。,观点,5,：,美国霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的“结构,运作定义”。萨拉蒙和海纳尔认为，凡符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非宗教性和非政治性这七个特征的组织都可视为非政府公共组织。,教材观点：,P115,与非政府公共组织相近的概念,非营利组织（,NPO,:,non-profit organization ）,非政府组织（,NGO,:,non-,goverment,organization),独立部门（,independent sector),志愿者组织（,voluntary organization),慈善组织（,charitable organization),免税组织（,tax-exempt organization),公民社会（,civil,society),第三部门（,Third Sector),二、非政府公共组织的特征,赵黎青认为非政府公共组织的主要特征：,1.,在一定的价值观指导下进行活动，,不以营利为目的，致力于社会公益性事业。,2.,服务对象是被主流社会组织体制所忽视或排斥的边缘性社会群体。,3.,工作人员组成基于共同信念、目标和兴趣的个人之间联系之上，具有志愿性。,4.,通过基于共同价值观之上的协商与承诺方式获取资源。,5.,采取非等级的、分权的网络式组织体制。,普遍认同的观点：,1.组织性。有规章制度，有组织架构，有经常性活动。,2.民间性。在体制上独立于政府。但可受政府资助，吸收政府官员参加活动。,3.公益性。,不是以营利为目的，其活动可以有一定的营利，但其利润不能在所有者和管理者之间进行分配。,4.,自治性。自己管理自己，不受制于政府，也不受制于其他组织。,5.自愿性。经费、人员、活动都具有自愿性。,三 非政府公共组织分类,联合国国际标准产业分类体系将其分为三大类和,15,个小类：,教育类，包括小学教育、中学教育、大学教育、成人教育等；,医疗和社会工作类，包括医疗保健、兽医、社会工作；,其它社区社会和个人服务类，包括环境卫生、商会和行业协会、工会、娱乐组织、图书馆、博物馆及文化机构、运动与休闲等。,我国非政府公共组织分类,1.事业单位,2.社区组织与中介组织,3.社会团体,4.,民办机构,5.,公共企业,1.事业单位,是指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国库经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳动服务的社会组织，,是一种有别于党政群机关和企业，受国家管理，所需的经费由国家财政拨款或部分拨款支持；,它具有独立法人资格，以追求社会效益为主，同时也谋求合法的经济利益，它所获得的利润不在所有者和管理者之间分配。,事业单位主要从事：教育，科研，文化，体育，卫生等行业。它包括：学校，科研机构，新闻，出版，广播影视，图书馆，博物馆，文化馆，展览馆，文物单位，医疗，防疫，药检机构，体育设施管理单位，体育训练机构等。,2.,社区组织与中介组织,是聚集在一定区域内的社会群体，按一定的规范和制度结合起来的社会共同体。,在职能承担了政府转移出来的部分职能；,在性质上具有明显的社会性、福利性和保障性；,在服务方式上，既提供无偿服务，也提供有偿服务，但不以营利为主要目的，社会效益和社会价值才是社区组织的主要目的。,社区组织,城市居委会，农村村委会，调解委员会，帮教委员会，治安巡逻队，卫生服务队，拥军优属小组,中介组织,仲裁机构，公证机构，质量认证机构，资产评估机构，律师事务所，审计师事务所，会计师事务所等。,3.,社会团体,政治性团体。工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等,8,个群众团体。据社会团体登记管理条例，这些组织不必在民政部门登记。具有浓厚政治色彩和行政色彩。,经济性团体。商会，行业协会，同业公会，基金会，社会福利团体等。,文化性团体。这类团体包括：文联，学会，协会，研究会等。不需要登记注册的社会组织。如单位内部的集邮协会，大学校园的学生社团。,我国民政部把全部社团分成四类,一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉学科研究的团体；,二是行业性团体，指由同行业的企业自愿组织的团体；,三是专业性团体，指由专业人员组成或以专业技术、专门资金为从事某项事业而成立的社会团体；,四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联合体。,4.,民办机构,民办机构是指由民间主办的，旨在推进社会公益事业发展的组织机构。,民办机构基本上没有政府的财政支持，所以必然收取一定的费用，提供有偿服务，但它不象企业那样，追求利润最大化。,这类机构主要有：福利院，老年人公寓，老年人活动中心，老年医疗保健中心，托儿所，幼儿园，儿童图书馆，职业介绍所，婚姻介绍所，家政服务中心，信息咨询中心等。,5.公共企业,不完全以营利为目的、还负有特殊的公共政策义务的国有企业。,它是按照企业的组织形式设立并按企业性质经营的经济实体。,它具有公共性。利润归国家所有；政府对决策权的限制；必须承担社会责任，以实现社会目标为先。,分布领域：邮政、交通；供水、供电、供气、供暖；金融机构；军工、造币、航空航天等。,四 非政府公共组织,参与公共管理的方式,1.,从事运作性发展项目，向目标群体提供特定的产品与服务。,2.,从事特定问题的研究与教育。,3.,影响社会舆论。,4.,倡议和游说。,5.,抗议与斗争。,6.,公益诉讼。,1.,从事运作性发展项目,向目标群体提供特定的产品与服务。,如旨在消除贫困的小额信贷制度,“,Microfinance,”,，通常由,信贷联盟、协会、合作社,专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务。,2.,从事特定问题的研究与教育,一般通过组织专题研究，召开讨论会和座谈会或举办各类培训班，以提高相关人群的理解能力。一般专业集团，学术团体，都是通过这种方式发挥作用。,3.,影响社会舆论,通过各种大众传媒，向公众传递其主张，引起公众注意，提高公众的认知，给政府施加压力，使政府在决策中充分考虑其主张。,4.,倡议和游说,通过倡议和游说决策者来实现自己的主张，譬如乙肝病原携带者从发起违宪审查到将十个两会提案蓝本递交给两会代表，将维权工作重点转到对两会代表的游说动员上。,5.,抗议与斗争。,这种方式较为激进 ，在中国较少出现。,6.,公益诉讼。,这种方式是较新的，同时也是较为不成熟的方式。如中国政法大学污染受害者法律帮助中心为福建屏南,1634,名农民诉榕屏化工厂环境污染一案提供法律帮助和资金支持。,6.2,非政府公共组织参与公共管理的依据,一、理论依据,二、现实依据,三、参与意义,一、理论依据,1.,市场失灵与政府失灵理论,2.,合约失灵理论,3.,治理理论,4.,第三方管理理论（亦称志愿失灵理论）,1.,市场失灵与政府失灵理论,市场是网络型的体制，人们自愿、平等地在市场中从事经济活动，但市场是利润趋向的。,政府的活动具有社会公益性，但政府等级式体制带有强制性。,非政府组织从事社会公益活动，是非强制性的、非等级性和非利润趋向的网络型体制，体现的是为他人、为社会服务的奉献精神和平等合作精神。,2.,合约失灵理论,由美国法律经济学家亨利,汉斯曼提出，主张从营利性组织的局限性入手来对第三部门的功能需求进行分析。,合约失灵是指由于信息不对称等原因的存在，仅仅依靠营利组织和消费者之间的合约，难以防止营利性生产者坑害消费者的机会主义行为。,第三部门由于受到了,“,非分配约束,”,（,non-distribution constraint,），不能将其获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，使得其在提供物品时具有营利组织所无法比拟的优势，消费者更愿意将这类服务委托给不以营利为目的的非营利机构来承担。,3.,治理理论,治理理论强调人类政治过程的重心应从统治走向治理，从善政走向善治。治理实质上就是国家权力向社会的回归，是政府与第三部门、私人部门之间的合作与互动。,治理理论的核心价值：主体多元化、方式协调化、过程互动化。,4.,第三方管理理论（亦称志愿失灵理论）,这是由第三部门研究专家、美国约翰,-,霍普金斯大学萨拉蒙提出的理论。,他认为在之前的第三部门研究中均存在着某种局限性，那就是第三部门往往被视作政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，而忽略了第三部门本身在提供公共服务时也存在着的缺陷,“,志愿失灵（,voluntary failure,）,”,。,由于政府提供公共服务的交易成本比第三部门高，在市场失灵的时候，第三部门应该作为最初的提供公共服务的制度，只有在第三部门提供的服务不足的情况下，政府才能发挥作用。,政府组织的优势正好能弥补第三部门的缺陷，但政府又往往由于过度科层化而缺乏对社会需求的即时回应，而志愿者组织却能够根据个人需求的不同来提供相应的服务并在相互之间展开竞争以及在小范围内开展服务，这种组织特征上的互补性使得政府与第三部门建立起了合作关系。,二、现实依据,政治环境的角度,社会结构的角度,经济运行的角度,三、参与意义,政治,经济,社会,国际,6.3,非政府公共组织的历史与现状,一、国外非政府公共组织的历史发展,二、我国非政府公共组织的发展,三、存在问题,四、发展思路,三、存在问题,中国非政府公共组织的官民两重性,双重管理体制,政府拨款,政府影响人事任免权,在办公场所等硬件设施上依赖政府,四、发展思路,1,、,政府选择到社会选择,2,、良性合作,3,、内部良好秩序,4,、加强内部治理,1,、政府选择到社会选择,首先，由政府选择模式转向社会选择模式。非政府公共组织的产生和发展路径应由国家法团主义向社会法团主义转变，由政府选择模式向社会选择模式转变。,2,、良性合作,开发非政府公共组织与政府以及企业的良性合作方式。非政府公共组织既要获得政府或是企业的资金支持，又要保持自身的民间性、独立性，唯一的出路就是探求新的良性的合作方式。,再次，形成非政府公共组织内部的良好秩序。应努力使非政府公共组织由直面竞争模式向妥协合作模式发展。,最后，加强各个非政府公共组织的内部治理。,(,责信能力、绩效评估、监督机制）,6.4,非营利组织,一、非营利组织的特征与分类,二、非营利组织是公共管理主体的必要组成部分,三、当代中国公共管理中的非营利组织,非营利组织,以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。,非强制性和服务性,一、非营利组织的特征与分类,（一）特征,（二）非分配性约束,（三）分类,（一）特征,1.,正式组织性,2.,非政府性,3.,非利润分配性,4.,自主管理性,5.,志愿性,6.,公共性,（二）非分配性约束,非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等，净收入必须保留，完全用于为追逐的进一步发展提供资金。,是区别于营利性组织的最重要的特征,契约失灵情况下，对生产者机会主义行为的有力制度约束,（三）分类,根据功能：,宗教性组织,社会性组织,文化性组织,学术性组织,保护性组织,政治性组织,慈善性组织,社会运动组织,我国非营利组织的分类,已登记非营利组织,社会团体登记管理条例,基金会管理条例,民办非企业单位登记管理暂行条例,未登记非营利组织,没有或不能在民政部门登记的非营利组织,挂靠在政府或事业单位的民办单位,单位内部的社会组织,以企业形式转登记的非营利组织,二、非营利组织是公共管理主体的必要组成部分,1.,是微观的社会服务和管理职能的主要承担者,2.,能提高公共物品的供给效率,3.,能较好地满足社会多元化的需求,4.,是当代公共管理社会化和市场化的必然要求,三、当代中国公共管理中的非营利组织,（一）我国非营利组织的兴起,（二）我国非营利组织发展存在的问题,（三）我国非营利组织改革发展的基本取向,（一）我国非营利组织的兴起,市场经济体制改革后逐步形成和发展起来的,公民社会的要求，与市场经济相生相伴,政府职能的转变要求建立非营利组织,（二）我国非营利组织发展存在的问题,1.,非营利组织自身存在的问题,2.,外在环境问题,1.,非营利组织自身存在的问题,1,）身份不清,2,）缺乏资金,3,）内部组织不健全,4,）行为缺乏代表性和规范性,2.,外在环境问题,1,）培育和监督管理脱节,2,）重登记而忽视过程监督,3,）法制薄弱,（三）我国非营利组织改革发展的基本取向,1.,大力培育非营利组织,2.,加强对非营利组织的监督管理,6.5,事业单位,一、事业单位的含义与特征,二、事业单位改革,准政府组织,介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。,一、事业单位的含义与特征,（一）含义,（二）特征,（一）含义,受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。,主要集中在科教文卫等领域,事业单位管理体制,政府办事业,政府管事业,政府养事业,国家所有、国家经营和国家管理模式导致了政府和事业单位的一体化，事业单位成为了准政府组织。,（二）基本特征,.,事业单位活动的非经济性和政治性,.,事业由政府主办并主管,.,事业单位经费由公共财政供给,.,整个事业单位系统具有行政性,二、事业单位改革,（一）改革的必要性,（二）改革发展的目标取向,（三）改革的基本原则和分类改革,（一）改革的必要性,.,事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解,.,社会效益不高,.,与经济建设结合不紧密,（二）改革发展的目标取向,.,事业单位的社会化,.,事业单位运行的法制化,.,事业单位运行的民主化,（三）改革的基本原则和分类改革,.,实行政事分开,.,实行事业单位的分类改革,.,实行政事分开,实行职责分开,实行管理方式的分开,实行管理手段的分开,.,实行事业单位的分类改革,具有准政府性质的事业单位,具有一定经济效益的公益性的事业单位,具有生产经营性和能力的事业单位,本章小结,在公共管理中，由于公共管理层次、公共事务性质的不同，政府组织、准政府组织和非营利组织构成系统的公共管理主体,事业单位及其管理体制是我国在计划经济体制下形成的，具有非经济性和行政化等特性。改革必须以社会化、法制化和民主化为目标，分类改革,复习思考题,.,联系实际分析准政府组织与非营利组织的联系与区别,.,联系实际分析非营利组织的主要特征与作用,3.,分析我国事业单位及其管理体制形成原因、存在问题以及如何进行分类改革,4.,分析我国非政府公共组织发展面临的困境及其发展思路,