第三章 环境保护法的基本原则

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第三章 环境保护法的基本原则,一、法的原则与法的基本原则,法的原则辨析,法的基本原则界说,法的原则辨析,“原则”一词，是现代社会实践和理论研究中被广泛地使用的一个词汇。在现代汉语中，原则的基本含义是指“观察问题、处理问题的准绳”。（参见,辞海,“,原则”词条，上海辞书出版社,1999,年版，第,409,页。）,它具体包括两层含义：其一，原则是“从自然界和人类历史中抽象出来的”，而且“只有正确反映事物的客观规律的原则才是正确的”；其二，原则作为具有高度抽象性、概括性的理性归纳，它包含着人类社会的价值或者社会运行的规律，因而它又能够回归到社会实践中，对于人们观察问题、处理问题、解决问题具有指导作用。,从原则的含义可以得知，原则是人类逻辑思维的一个转换枢纽，它隐含着人类在社会科学理论研究和社会实践过程中追求理性的一种重要方法。,法律原则是指那些可以作为规则思想基础或政治基础的综合性、稳定性的原理和准则。在任何一个法律体系中，法的原则都是必不可少的要素（一般认为，法的要素包括：法律规则、法律原则、法律概念和技术性事项。）如在我国社会主义法律体系中，便在宪法中明确规定了人民主权原则、法律平等原则、人权原则等。,法的基本原则界说,在不同的法域中，都存在着围绕一定社会关系而抽象出来的法的原则。根据法的原则在法的结构体系中所处的不同地位和所起的不同作用，可以将其划分为法的基本原则和法的一般原则和具体原则。,相对于法的一般原则和具体原则，法的基本原则在法的结构体系中处于核心地位，对于法起着更为根本的指导作用，它体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法学体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。,探讨,法的基本原则,的现实意义,从法学研究方法论的角度而言，对于法的基本原则的探究，可以推动我国法学理论研究实然分析与应然分析的结合。“实然”是指事物的实际状态，它回答的问题是“事实是什么”；“应然”是指事物的理想状态，它回答的问题是“应当是什么”。单纯运用实证方法，它只是对现行法律规则精神内涵的一种宣示，体现的是法的实际状况；单纯运用价值分析，它只是对法的基本价值和基本理念的一种追求，反映的是法的理想状况。,当我们同时运用实证分析与价值分析方法的时候，我们既可以看到法的实际面貌，又能够确立法所追求的价值目标和发展方向。,法的基本原则是法学价值分析和实证分析的汇合点：从上位的角度分析，法的基本原则是对实质意义上的法的根本价值、基本原理的揭示；从下位的角度分析，法的基本原则是对现行法律规则精神内涵的宣示。,二、环境保护法的基本原则,目前我国环境保护法学术界对于环境保护法基本原则的概念，在学理上尚未形成统一的认识。归纳起来，大致有以下几种学说：,1,、环境管理准则说,2,、环境法律规定或体现说,3,、环境法指导准则说,1,、环境管理准则说,该学说认为，环境保护法的基本原则是调整因开发、利用、保护、改善环境而产生的社会关系的根本的或主要的准则，它是整个环境管理活动的指导思想和出发点，构成环境保护法的灵魂，决定着环境保护法整体的统一和协调。（王灿发著：,环境法教程,，中国政法大学出版社,1997,年版，第,72,页。）；或者认为，环境保护法的基本原则是指我国环境保护法所确认的、体现环境保护工作基本方针、政策，并为国家环境管理所遵循的基本准则。（金瑞林主编：,环境法学,，北京大学出版社,1999,年版，第,120,页。）,2,、环境保护法律规定或体现说,认为环境保护法的基本原则是在环境保护法中规定或体现的，对环境保护实行法律调整的基本指导方针（韩德培主编：,环境保护法教程,，法律出版社,1998,年版，第,63,页）；或者认为，环境法的基本原则，是指通过环境法规明确规定或体现的、反映环境法基本特征和环境工作基本政策的、对环境资源活动具有普遍指导作用的指导方针或指导性准则（蔡守秋主编：,环境资源法学教程,）。,3,、环境保护法指导准则说,该学说认为，环境法的基本原则是指贯穿于整个环境法之中，所有环境法律规范都必须遵循和贯彻的，调整并决定一切环境法律关系主体所有行为的指导思想和基本准则，是环境法性质的集中体现（吕忠梅著：,环境法,，法律出版社,1997,年版，第,58,页。）；或认为，环境法的基本原则是指以保护环境、实现可持续发展为目标，以环境保护和法的基本理念为基础，以现代科学技术和知识为背景所形成的贯彻于环境立法和执法的基础性和根本性准则（汪劲著：,中国环境法原理,，北京大学出版社,2000,年版，第,79,页。）。,以上三种学说都是在我国环境法产生和发展的特定历史时期提出，都在一定程度、一定角度上概括了我国环境保护法基本原则的特征。尽管这些学说的积极意义不容置疑，但其存在的问题也是显而易见。,如环境管理准则说将环境保护法局限于国家的环境管理活动，在强调环境保护法的公法特征时，忽视了环境保护法同时调整平等主体之间的环境保护法律关系的私法特征，因此其定义存在着较大的缺陷（不忽视私益的同时更加重视环境公益）。,法律规定或体现说将环境保护法的基本原则归纳、概括和提炼定位于对现行环境保护法的实然分析，仅仅关注于考查环境保护法的基本原则“是什么”，而没有考虑环境保护法的基本原则“应该是什么”的问题，其理论视角存在着缺陷，背离了我国法的基本原则研究在于推动部门法学理论体系构建的根本目的。,相对于前面两种学说，环境保护法指导准则说表现出了较大的变化，它强调了环境保护法基本原则对环境法制的指导作用，克服了单纯实然分析的视角缺陷，但由于没有充分认识到我国法的基本原则的特殊背景及其根本目的，该学说没有将环境保护法的基本原则的概念建立在细致的逻辑分析基础之上，仍然存在着套用以往环境保护法学理论的基本原则学说之嫌。,根据前面对法基本原则的界说，在对我国环境保护法自身特征进行分析的基础上，我们将环境保护法的基本原则定义为：适应环境保护社会实践的客观需要，承载环境保护法根本价值或者揭示环境保护法基本原理，对环境保护法理论构建具有普遍性指导意义的高度抽象、高度概括的环境保护的法治理念。,确立环境保护法基本原则的标准,对于环境保护法的基本原则而言，其与具体原则的区别主要表现在：,（,1,）基本原则是环境保护法的根本准则，贯穿于整个环境保护法，统帅环境保护法的各项制度及规范；具体原则则是某个或某些环境保护法制的一般准则，适用于特定的范围。,（,2,）基本原则体现环境保护法的根本价值和基本原理，是环境保护立法、司法、执法、守法及研究环境保护法的总的指导思想；具体原则虽然也体现根本价值，但直接反映的是特定的价值，仅仅是特定领域和环节的指导思想。,（,3,）基本原则是国家对环境保护法律关系的基本政策的集中体现，反映的是社会经济生活条件的本质要求；具体原则所体现和反映的往往间接一些。,鉴于基本原则和具体原则的差异，我们认为，在确立环境保护法的基本原则时，首先要考虑以下几个方面：,（,1,）环境保护法的基本原则应适用于环境保护法的一切领域，在环境保护法律领域中具有普遍的指导意义。,环境保护法的基本原则必须是在环境保护法律体系中得到广泛适用，构成环境保护法的基础和核心，并适用于环境保护法律体系的各个环节和所有领域、一切效力范围的原则，而不是仅仅适用于某个环节、某个领域的具体原则。由于环境保护法调整对象的复杂性和保护对象的广泛性，所以它包含着各种各样的原则，有属于保护自然生态环境方面的原则，有属于污染防治和其他公害方面的原则，但并不是所有这些原则都是环境保护法的基本原则。,（,2,）环境保护法的基本原则，必须是环境保护法这一独立的法律部门所特有的基本原则，是环境保护法根本价值和基本原理的体现,（作为环境保护法的基本原则只能是环境保护法律部门区别于其他法律部门的特殊原则，而不是与其他法律部门共用的原则。环境保护法基本原则是环境保护法自身特殊性的体现，也是环境保护法与其他部门法相区分的一个重要标尺。从上位的角度分析，环境保护法的基本原则是环境保护法的价值目标、法律目的的明确体现；从下位的角度分析，它能够对环境保护法的各种具体法律制度和各项环境保护法律规范具有整合和指导作用。,（,3,）内容的相对性和稳定性,。环境保护法的基本原则是建立在特定的社会经济和文化价值等客观基础之上的，是对社会客观存在的反映，它必然会随着社会物质条件和文化观念的变迁而变化。从具体内容来看，环境保护法的基本原则从来不是一成不变的，它只是一定时期根据环境问题的特点及其解决方法的认识的基础上形成的，并随着社会经济的发展、价值观念的演变、环境保护理论和实践的发展等方面的变化而不断改进、充实和完善。其内容的相对性也并不意味着环境保护法基本原则的易变性，相反，由于环境保护法基本原则体现的是环境保护法的根本价值和基本原理，在一定历史时期，它也具有较强的稳定性。,因此，我们认为，判断某一个原则是不是环境保护法的基本原则，除了要考虑这一原则是否符合环境保护法基本原则的外在特征之外，还要结合应然的角度分析这一原则是否能够承载环境保护法的根本价值或者能够揭示环境保护法的基本原理。这也是由法的基本原则所决定的。,我国环境保护法的基本原则有哪些？,关于环境保护法的基本原则具体包括哪些内容，各种著作和学者的观点并不一致，至今尚未形成统一的、符合当代环境保护法发展趋势的基本原则。这也反映了环境保护法作为一门新兴的、独立的法律部门仍处于不断完善的阶段，人们对其认识也有一个不断提高的过程。,例如，蔡守秋教授认为，环境保护法的基本原则包括“环境与经济、社会协调发展原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，环境责任原则，环境民主原则”；,吕忠梅教授认为，环境保护法的基本原则包括“协调发展原则，预防为主的原则，环境责任原则，公众参与原则”；,陈泉生教授认为，环境保护法的基本原则主要有“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，全面规划、合理利用自然资源原则，环境责任原则，国家干预原则，环境民主原则”；,周珂教授认为，环境保护法的基本原则应包括“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复的原则，依靠群众保护环境的原则”；韩德培主编的,环境保护法教程,认为，环境保护法的基本原则包括“环境保护与经济、社会发展协调原则，预防为主、防治结合、综合治理原则，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，依靠群众保护环境的原则”；,曹明德教授认为环境法的基本原则包括“物种平等原则，代际公平原则，生态优先原则，预防为主原则，合理开发利用原则，污染者付费、受益者补偿原则，公众参与原则”；汪劲教授结合中国的环境保护实际，提出如下环境法的基本原则：协调发展原则，预防为主、防治结合原则，开发者养护、污染者治理原则，协同合作原则，公民参与环境决策原则。,根据前面的论述，判断某一个原则是不是环境保护法的基本原则，除了要考虑这一原则是否符合环境保护法基本原则的外在特征之外，还要从应然的角度分析这一原则是否能够承载环境保护法的根本价值或者能够揭示环境保护法的基本原理。,从上面所列举的这些有代表性的学者的观点中，我们可以得出，其中环境保护同经济、社会协调发展原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，公众参与原则等四项原则属于我国环境保护法的基本原则，它们也被绝大部分学者所认同，并且能够承载环境保护法的根本价值，能够揭示环境保护法的基本原理，对我国环境保护法的各项具体法律制度和各项环境保护法律规范具有真正的指导作用。,但是有些原则却并不能确立为我国环境保护法的基本原则。如有学者主张的“全面规划、合理利用自然资源原则”或“合理开发利用原则”。我们认为，它们只能构成环境保护法的一般法律原则，即只能适用于自然资源保护领域，却并不能适用于污染防治领域。因此，不应将此原则上升为我国环境保护法的一项基本原则。,（一）环境保护与经济、社会发展相协调的原则,关于环境保护与经济发展的关系，国际上曾出现过两种截然不同的观点：,1,、概念,先发展经济，然后再治理环境,“先污染,后治理”,。,很多工业发达国家就是走了这条道路，我国也曾经历过一段“先污染后治理”和严重浪费资源的道路。,一种主张,:,主张应强调环境保护，抑制经济发展。,认为环境污染和破坏既然是由于经济、社会发展造成的，那么，要解决环境问题的出路就只有停止发展。,停止发展论,其著名代表是罗马俱乐部于,1972,年发表的研究报告,增长的极限,，该报告有如下基本观点：,另一种主张,罗马俱乐部的基本观点,人类社会的发展由,人口激增,、,加速发展的工业生产,、,农业生产,、,资源消耗和环境恶化,五种相互制约的因素构成。这五种趋势都按一定的指数增长。,五种增长的启动因素是人口的增长。,人口增长要求提供更多的粮食和工业品，进而使耕地和工业生产量也以指数增长，,工业增长使资源的消耗量越来越大，排入环境的废弃物也越来越多。它们是人口增长和工业增长的双重产物，因而其增长速度比人口增长和工业增长更快。,当时通过计算机模拟，五种增长趋势到本世纪初会达到极限。,由于人类与环境系统存在着,发展的无限性和地球的有限性,这一基本的矛盾，如果增长不停止而达到极性时，便会导致全球性危机和人类社会的突然瓦解。,因而，他们提出,“,必须把经济增长限制到零,”,，,即所谓,“,零增长论,”,。,怎样评价上述两种观点呢？,两种观点显然都不妥当。,“,先污染后治理,”,论，实际是只重视经济发展，而不顾环境保护，以牺牲环境为代价谋求经济的发展。,而,增长的极限,虽忽视了人类社会的能动性。,但它指出了五者之间的相互制约的关系，提出增长超过极限将导致全球危机的警告是具有科学意义的,虽然两者完全相反，但他们有一个共同的错误：,本质上都是对环境利益与经济利益关系认识的失误，把发展与环境看成是互不相容的对立关系,。,定义：,环境保护与经济、社会发展相协调,(,协调发展原则）是指,:,环境保护与经济建设和社会发展同步规划、同步实施、同步发展，,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。,核心思想和理论基础是,协调发展,这一原则，正确地反映了环境保护与经济社会发展之间的关系，同时也指出了如何正确对待和处理它们之间的关系。,与可,持续发展比较,可,持续发展是世界环境与发展委员会提出的基本指导原则,协调发展：着重从横向的关系上。即制约发展的基本因素的关系上，对发展提出要求；,可持续发展：则从纵向历史发展的过程中，即当前需要与未来需要的关系上，对发展提出要求；,两者的目的都是为了保证社会的可持续发展。从某种意义上说，协调发展原则是可持续发展原则在环境保护法中的体现和具体化。,2,、意义,是社会经济规律和自然生态规律的客观要求,社会主义生产的目的,，是为了保证最大限度地满足整个社会不断增长的物质和文化的需要。,自然生态规律是处理好人与自然关系的重要规律，必须遵循,是社会主义现代化建设的需要,是保障人体健康、发展社会生产力的需要,以人为本,3,、贯彻,加强环境与发展的综合决策,把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划,采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,加强环境保护科学技术研究,强化环境监督管理,加强环境与发展的综合决策,涉及经济、社会发展的重大决策，必须,全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策,。,不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要考虑环境和资源的承载能力,。,要正确处理,经济增长速度和综合效益的统一、,生产力布局与资源优化配置、,产业结构调整与解决结构性污染、,资源开发利用与保护生态环境,等问题。,从,源头,就控制可能对环境的污染和破坏。,把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划,“六五”以前，我国实际上都没有把环境保护列入五年规划。这是造成我国环境污染和破坏严重的总根源。,在“六五”计划中，开始列入了环境保护的目标、要求和措施；,在“七五”计划中，继续列有环境保护专章，规定了“七五”期间环境保护的基本任务和主要措施；,“八五”计划中的环境保护有了加强。,为了保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分并参与综合平衡，国家计委和国家环保局于,1994,年发布了,环境保护计划管理办法,，从而使编制环境保护计划的工作有法可依、有章可循。,采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,环境保护的经济、技术政策，是为了解决一定历史发展阶段的环境问题，落实环境保护战略方针、实现预期的环境保护目标，保障环境保护与经济、社会协调发展的有力手段。它对于环境保护工作具有诱导、约束和协调的功能,环境经济政策主要有：,奖励综合利用政策,，,经济优惠政策,，,征收环境资源补偿费政策,等。,加强环境保护科学技术研究,我国当前环境问题相当严竣，防治污染和生态破坏的科学技术落后是重要原因之一，所以必须加强环境保护科学技术研究，依靠科学技术解决问题。,强化环境监督管理,在我国,许多环境污染和生态破坏问题，是由于监督管理不严和管理不善造成的。通过强化监督管理可以解决许多环境问题。,评价,协调发展原则并不能为正确处理经济与环境的关系提供具体的行为模式，它只是一种指导思想。通过该原则可以矫正人们破坏环境的具体行为，所以各级人民政府在经济建设工作中是否真正贯彻该原则并没有法律保障，目前大多数是取决于政府的执政水平高低和环境意识的强弱。为了真正使协调发展原则发挥其功能，有必要设置政府环保责任制，考核其政绩不能仅看经济指标，还要综合考虑环境指标，如达不到法律要求就要追究相应的法律责任。,（二）预防为主、防治结合、综合治理的原则,1,、,概念,：,什么是,预防为主,、防治结合、综合治理的原则,？,是指采取各种预防措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。,明确了预防和治理的关系，确定了治理环境污染和破坏的途径和方式。它要求,防治环境污染和破坏，要以预防为主，做到,“防患于末然”,；,同时，应采取各种措施，,综合治理已经产生的环境污染和破坏,为什么要实行预防为主原则？,是由环境问题的本身的特点决定的：,消除危害需要时间长，有些甚至是无法补救的；,“,末端治理”模式的不足：,一是治理成本高，致使企业缺乏治理污染的积极性和主动性；,二是治理难度大，同时存在污染转移的风险；,三是无助于生产过程中资源浪费的减少；,四是造成政府行政监督管理和执法的成本过高。,如果重视环境保护，环境问题是可以解决的。,2,、意义,可以获得投资省、收效大的效果,环境问题产生的原因是多方面的，由于国家财力有限，不可能拿出很多资金用于治理环境污染和破坏。实行这一原则，可以起到事半功倍的作用。,可以使我国的环境保护工作由消极的应付转为积极的防治。,山东鲁药投资逾亿元建设“三废”工程案,析论预防为主原则,案情简介,山东鲁抗医药集团有限公司,(,以下简称“鲁抗公司”,),是我国抗生素生产基地之一。多年来，该公司坚持发展和环保两手抓的经营方针，取得了持续稳定的发展。,鲁抗公司自上个世纪,80,年代初期以来，投资逾亿元资金，建设了一系列废气、废液、废渣处理工程，如,1983,年起公司投资,2 400,万元，相继建成了生物流化床、深井曝气、氧化沟和厌氧好氧等一系列废水处理装置。其中，厌氧生化处理青霉素丝体残渣装置，通过了国家医药管理局组织的成果鉴定，填补了国内空白，并在实际应用中取得了良好的效果。,90,年代后期，针对国家对淮河流域企业提出的环保高要求，公司审时度势，高瞻远瞩，果断投资,5 000,万元，在南区引进建成了一套,CASS,污水综合处理系统，使南区的日污水处理能力达,1,8,万吨，,COD,去除率超过,95,，,1999,年，通过了山东省环保局废水排放全面达标验收。在解决废水污染的同时，鲁抗公司先后对,6,台锅炉的除尘系统进行了改造，选用全硫含量低于,0,5,的低硫煤及新型除尘器，保证了烟气、粉尘、二氧化硫排放指标低于国家规定的标准限值。,鲁抗公司在狠抓环境保护工作的过程中积极探索，建立了许多行之有效的制度。每一位员工在进入生产岗位前，都要接受环保法规和防治污染知识的教育；公司按照清洁生产的要求，对生产过程进行全面监控，严格按,GMP,标准和,IS014001,标准组织生产，尽可能地把污染消灭在生产过程之中；建立了“五不准”原则，即：不准清浓污水混流，不准菌渣冲入下水道，不准废炭、废油、废溶煤冲入下水道，不准包装物、杂物冲入水池，不准擅自停用环保设备和装置。凡违反“五不准”的员工，查出一个，下岗一个。,1998,年，公司成立了环保检查小组，协助监督生产单位推行清洁生产。整个集团公司建立起了科学高效的环保管理网络，对提炼、发酵、溶煤等重点排污岗位设置警示牌，生产实现微机自控，发动全员开展节能降耗，减轻环保压力；同时，公司还开展了环保学习月活动，对各单位的环保情况进行现场检查和评比；在工程建设中，公司提出了“预防为主、防治结合”，认真实施环保“三同时”制度。,因为在环境污染预防和治理方面的突出贡献，鲁抗公司先后被评为“全国工业污染普查工作先进企业”、“山东省医药环保先进单位”，并于,2001,年顺利通过了,IS014001,环保体系认证。鲁抗公司坚持预防为主、防治结合的原则，坚决将污染消除在生产过程中，实现了经济效益与环境效益“双赢”，鲁抗公司的成功经验值得向全国企业推广。,案情分析,预防为主原则是国内外防治环境污染和破坏的经验教训的科学总结。,20,世纪,50,年代以前，西方工业发达国家走的是一条“先污染后治理”的道路，但是实践证明，这种方式是不可取的。,(1),采取“先污染后治理”方式发展经济得不偿失。以一些发达国家为例，在,20,世纪,60,年代至,70,年代，这些国家的环境投资一般要占到国民生产总值的,1,一,2,， 日本,1970,年环境投资占国民生产总值的,1,，到,1975,年上升到,2,，实际支出达,200,亿美元；美国在,20,世纪,70,年代初环境投资占国民生产总值的,1,6,，实际支出约,500,亿,600,亿美元；欧共体,(,即现在的欧盟,),曾做过一个估算，若通过治理解决环境问题，总投资占国民生产总值的,3,，若以正常国民经济增长率为,5,计算的话，大部分要花到环境投资上去。,再看看我国的情况，据统计，,1985,年与,1993,年主要生态破坏,(,森林、草地、耕地、水域,),造成的经济损失，,1985,年的年度总损失为,726,亿元，未来总恢复费用为,347,亿元；,1993,年的年度总损失为,672,亿元，未来总恢复费用为,431,亿元，,1985,年与,1993,年中国生态破坏的经济损失分别占当年国民生产总值的,8,7,和,3,9,。,数字是枯燥的，但数字也是最有说服力的。在采用预防为主的环境战略前，以环境污染和生态破坏为代价的发展方式的确取得了一定的经济发展，但如果我们把环境因素考虑进去，其实相当一部分经济增长已经被抵消了，当我们为取得的成绩沾沾自喜之余，才发现原来治理费用如此之大，在经济上极不合算，这样的增长值中包含了太多的水分。,(2),环境问题一旦产生就很难消除。如果产生的环境问题可以消除，即便花费大量的治理费用，那最终也可能还公众一个清新、舒适的生活环境，可怕的是有些环境问题根本是不可能消除，例如自然资源的形成经历了上万年甚至几十万年的时间，但人们往往忽视了这个因素，认为大自然是取之不尽、用之不竭的天然宝库，为了经济利益进行掠夺式的开采，而不注意对其加以保护，这种经营方式将会导致自然资源因过度开采而枯竭，使之不能恢复或永远灭失。再如某些野生动物，由于人类的过度捕杀，已经变成今天的濒危动物，若再不采取措施保护，有可能导致该物种在地球上灭绝,，这些情况的出现又将导致生态系统的失衡，给人类的生存繁衍以及经济和社会的发展造成严重的危害。对于这些，与其到环境问题出现后后悔不已，不如从一开始就采取积极措施加以防范，避免损害的发生。,(3),预测环境影响的科学技术也存在有限性和滞后性。人类对自然的认识是随着实践逐步深化的，但因为环境问题具有很大的复杂性和可变性，使得依靠科学技术对环境问题的认识也带有极大的不确定性，也就是说科学技术并不是总能为环境保护工作提供充分的论据。当科学论据被证实的时候，也许环境问题早已出现了。例如针对向空气中排放,C02,气体对气候的影响，科学家曾提出两种截然相反的理论：一种认为工业活动排放的,C02,等气体会导致“温室效应”，使全球变暖；另一种观点则认为这些气体会产生“阳伞效应”，从而使全球变冷。但无论变冷还是变暖，都会给全球的生态系统造成极大影响。因此我们不能等到两种理论争出个孰是孰非，而是从现在开始就应采取预防措施，控制人类活动，减少,CO2,的排放。,在为自己盲目开发利用自然的活动付出沉重的代价之后，西方国家开始从“病重求医、末端治理”的反应性政策、单向治疗政策转变到：“预防为主、综合防治”的预期性政策、综合性政策。美国自,1969,年,国家环境政策法,颁布后，大部分环境法规中有了环境影响评价等预防污染的措施，,1984,年又将其,固体废物处置法,修改为,资源保护回收法,，将固体废物管理重点从废物的处理转为处理、处置与回收利用相结合，提出了减少固体废物产生总量的技术和方法，宣布从固体废物开始，实行“从摇篮到坟墓”全过程管理和废物减量化的原则。在国际上，,1980,年发表的,世界自然资源保护大纲,推荐了一揽子预期性的环境政策，并指出“这些政策要求在环境受损害之前便要付诸行动”， “把治理与预防明智地结合起来”。,1982,年,5,月通过的,内罗毕宣言,也指出 “与其花很多钱，费很多力气在环境破坏后亡羊补牢，不如预防其破坏。”,预防为主原则在我国逐步被认识到并在法律中加以明确规定经历了一个过,程。,我国早在,1972,年制定的,关于保护和改善环境的若干规定,(,试行草案,),中就提到了贯彻“预防为主”的方针，然而当时仅是一个类似于口号的倡导，因为早期虽然曾提出环境保护的主张，但由于当时注意力集中在大力发展经济上，而且当时的环境问题也不是很突出，所以环境保护并未真正提上议事日程，该原则在实践中的重要意义也就未真正引起重视。,随着经济建设的开展，环境问题逐步突现出来。于是在,1982,年,8,月召开了全国工业系统防治污染经验交流会议，之后不久，国务院又作出了,关于结合技术改造防治工业污染的几项规定, (1983,年,2,月,),，强调通过采用先进的技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污染物消除在生产过程之中。这些思想在以后的环境法律中以法律的形式予以明确，如,环境保护法,第,25,条、,国务院关于进一步加强环境保护工作的决定,(1990,年,12,月,),，,水土保持法,第,4,条，,大气污染防治法,第,15,条，,水污染防治法,第,22,条。,2003,年实施的,清洁生产法,更是对该原则的具体化。,我国是一个发展中国家，由于资金技术等方面的限制，难以筹集巨额资金用于污染治理，但我们又不能因为进行生产会导致污染而因噎废食，放弃经济建设。确立预防为主原则，可以尽量避免环境损害，将环境损害消除于生产过程之中，做到防患于未然。对于不可避免的污染，通过各种净化治理措施，达到环境目标的要求，这无疑是一种投资少、收效大，把经济建设和环境保护协调起来的有益尝试 。,3,、贯彻,贯彻环境保护法的预防为主的原则并不是空喊口号就能实现的，而要求有一系列配套措施保证其得到执行，其具体体现在以下几个方面：,全面规划、合理布局,环境污染和生态破坏同生产的不合理布局有重要的内在联系。其中,农业生产和资源的开发布局,(,直接以自然资源作为劳动对象，如农、牧、采掘业,),同自然环境破坏有直接关系；,工业生产布局,(,不直接依赖环境，但生产中排放废弃物,),同环境污染有直接的关系。,生产部门的分布，又影响居民点的分布，从而影响城镇分布、人口密度及交通、文化设施分布。,严格控制新的环境污染和破坏,通过执行环境影响评价制度和“三同时”制度，把环境问题解决在建设之前或建设过程之中。,积极治理老的环境污染和破坏,对已经产生的环境污染和破坏，要采取综合措施,积极治理,对严重污染环境的企业、事业单位，要,限期治理,，,对逾期末完成治理任务的，应依责令其,关闭,、,停产或转产,实行城市环境综合整治,把环境保护规划纳入城市总体发展规划，,调整城市产业结构和工业布局，,改善城市能源结构，减少污染物排放总量，,不断完善城市环境综合整治定量考核制度。,加强环境监测,通过环境监测，掌握环境质量状况及发展趋势，为加强环境监督管理和治理提供科学依据。,清洁生产促进法,2003,年,1,月,1,日正式施行,-,预防为主原则的新突破,清洁生产指：不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对,人类健康和环境的危害,。其内涵包括三个方面：,对,生产,过程而言，清洁生产包括节约能源和原材料，淘汰有毒有害材料，减少废物（废渣、废水、废气）和有害物质的产生量；通过综合利用和循环利用减少废物和有害物质的排放量。,对,产品,来说，清洁生产旨在降低产品全生命周期，即从原料的提取到产品的最终处置对人类和环境的有害影响。,对,服务,来说，清洁生产是指将预防性环境战略结合到生产工艺、技术和产品等的设计和提供的服务中。,清洁生产的,实质,，是贯彻污染预防原则，从生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，从生产源头减少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染产生，实现经济效益和环境效益的统一。,意义：,立法方向的重要转变，是对传统发展模式的根本变革，实施可持续发展的必由之路。,只有实现生产方式的根本转变，走新型工业化道路、实行清洁生产，才能彻底解决经济发展与环境保护的矛盾。,与传统的末端治理比较，清洁生产有三个显著特点：,第一、清洁生产体现的是预防为主的思想。,第二、清洁生产体现的是集约型的增长方式。,第三、清洁生产体现了环境效益与经济效益的统一。,第一、清洁生产体现的是预防为主的思想。,传统的末端治理与生产过程相脱节，即“先污染、后治理”，,侧重点是“治”,清洁生产要求从产品设计开始，到选择原材料、工艺路线和设备，废物利用，运行管理的各个环节，通过不断加强管理和技术进步，提高资源利用率，减少乃至消除污染物的产生，,侧重点是“防”,。,第二、清洁生产体现的是集约型的增长方式。,传统的末端治理是建立在大量消耗资源能源来推动经济发展的粗放型增长方式的基础上，不仅带来许多难以解决的环境问题，而且经济也难以持续增长。,清洁生产要求改变以牺牲环境为代价的、传统的、粗放型的经济发展模式,;,走内涵发展道路，这就要求企业必须大力调整产品结构，革新生产工艺，优化生产过程，提高技术装备水平，加强科学管理，合理、高效配置资源，最大限度地提高资源利用率，实现节能、降耗、减污、增效。,第三、清洁生产体现了环境效益与经济效益的统一。,传统的末端治理，不仅投入多、治理难度大、运行成本高，往往只有环境效益，没有经济效益；,清洁生产从源头抓起，实现生产全过程控制，污染物最大限度地消除在生产过程中，不仅能源、原材料消耗和生产成本降低，经济效益提高，竞争力增强，而且环境状况从根本上得到改善，能够实现经济与环境的“双赢”,清洁生产与传统的末端治理的最大不同是找到了环境效益与经济效益相统一的结合点。,清洁生产与其他制度支撑之间的关系,环境友好技术、环境友好产品,清洁生产,循环经济,其中清洁生产更加体现在减量化原则方面,清洁生产的制度支撑,导向目录（关于清洁生产的技术、工艺设备、产品）,限期淘汰（禁限措施）,产品标志,清洁生产审核（绿色会计）,经济刺激（政府要安排专项资金给予扶持、建立中小企业发展基金等）,清洁生产促进法,的贯彻,-,形成企业自觉实施清洁生产机制,继续推进示范试点工作；,加强宣传、教育、培训和信息引导，树立清洁生产理念，增强企业实施清洁生产的自觉性；,开展创建清洁生产先进企业活动，树立一批资源利用率高、污染物排放量少、环境清洁优美、经济效益显著、具有国际竞争力的清洁生产企业。,研究制定促进企业实施清洁生产的政策和,清洁生产促进法,配套法规,;,加大以清洁生产为主要内容的结构调整和技术进步的支持力度,;,严格环境管理和监督；,国家经贸委将采取积极措施：,研究制定促进企业实施清洁生产的政策和,清洁生产促进法,配套法规。组织制定第二批,当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录,，对使用清洁生产设备（产品）的继续给予减免税收的优惠政策；制定第二批,国家重点行业清洁生产技术导向目录,、,清洁生产审核办法、,重点行业清洁生产指南,、,清洁生产企业评价指标体系,、,强制回收的产品和包装物目录和具体回收办法,等；,加大以清洁生产为主要内容的结构调整和技术进步的支持力度，包括清洁生产技术开发、技术示范、技术改造和技术推广；,严格环境管理和监督。对新建、扩建、改建项目不采用清洁生产工艺和技术的，项目审批部门不批准立项，环保部门不批准环境评价，金融机构不予贷款；对严重污染环境，被责令治理的重点企业，不采用清洁生产工艺、技术进行结构调整和技术改造的，主管部门不得批准其恢复生产；,继续推进示范试点工作。在继续推进重点城市、重点行业清洁生产试点工作的基础上，要抓好重点流域、重点企业清洁生产示范试点工作。首先将太湖流域建成全国清洁生产基地；在重点行业选择一批企业开展示范试点，制定规划，逐步实施，使资源利用率达到同行业最高，污染物达到或接近“零”排放；,加强宣传、教育、培训和信息引导，树立清洁生产理念，增强企业实施清洁生产的自觉性；,开展创建清洁生产先进企业活动，树立一批资源利用率高、污染物排放量少、环境清洁优美、经济效益显著、具有国际竞争力的清洁生产企业。通过典型示范，引导更多企业转变发展思路，实现工业污染防治从末端治理向污染预防转变，实现经济发展与环境保护“双赢”。,（三）污染者负担、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复的原则,1,、概念,（又称环境责任原则）,“,污染者付费”,，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会。,最先是由联合国经济合作与发展组织环境委员会在,1972,年初提出的。,我国,1979,年在,环境保护法（试行）,中规定了“谁污染谁治理”的原则。,“利用者补偿”,，是指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任,在传统的计划经济体制下，认为环境资源不是劳动创造的，没有劳动价值；,随着环境保护工作的发展和理论研究的深化，人们认识到环境资源是有价值的，,其价值表现在自然再生产能力上,，人类为维护、恢复、增殖自然资源及开发替代资源应付出的必要劳动时间。所以，国家作为环境资源的所有者，实行环境资源有偿使用是理所当然的,“开发者养护”,，是指开发利用环境资源者，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源的义务。,自然资源的开发与保护是互相联系、互相制约的。开发的目的是为了利用，而保护好环境资源，就可以使开发获得最佳的经济效益和生态效益，并为更好地持续利用创造条件。所以开发利用环境资源的单位和个人，不仅有依法开发利用的权利，同时还负有保护的义务。,环境保护法,第十九条规定，开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境；第二十条规定：各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化，防治植被破坏，水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。,“破坏者恢复”，,是指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人，对其负有恢复整治的责任。,2,、意义,可以促使企业、事业单位加强环境管理，防止环境污染和生态破坏,可以为治理环境污染和恢复生态环境积累资金,3,、,贯彻,结合技术改造、治理工业污染,这是从我国国情出发，解决我国工业污染的一条根本途径。,1983,年国务院发布了,关于结合技术改造防治工业污染的几项规定,，要求所有工业企业及其主管部门在编制技术改造规划时，必须提出防治污染的要求和技术措施，并在年度计划中作出安排，组织实施；技术改造方案，必须符合经济效益和环境效益相统一的原则，通过采用先进的技术设备，提高资源、能源利用率，开展综合利用，把污染物消除在生产过程之中。,对超标排放污染物的单位，加大限期治理力度,实行限期治理是分期分批解决我国环境污染问题的一项重要制度和措施。,开发利用环境资源的单位和个人，必须按照建设项目环境管理的规定，严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，防止在开发建设活动中对自然资源和生态环境造成污染和破坏,。,运用经济手段，促使污染、破坏者积极治理污染和保护生态环境,。主要有：,征收排污费；,征收资源费和资源税；,征收生态环境补偿费。,（四）依靠群众保护环境的原则,1,、概念（公众参与原则）,依靠群众保护环境的原则,，是指各级人民政府应当发动和组织广大群众参与环境管理，并对污染、破坏环境的行为依法进行监督。,环境质量的好坏，直接影响到工农业生产的发展和城乡人民的身体健康，关系到千家万户。,环境保护法,第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告” 。,执行这一原则，就是把对环境的,国家管理和群众监督相结合,，,把,依法保护环境和人民群众的自觉维护相结合,。,公民有权通过法定的程序参与自身利益或者社会公共环境利益相关的环境决策与实施活动。从本质上讲，公众参与是民主社会公民的一项基本权利，它要求政府在行使可能致人或者社会公众以不利影响的权力时，听取并尊重对方或者社会公众的意见，这是民主社会的基本准则。,2,、意义,有利于调动各行各业和广大群众的自觉性和积极性，共同搞好环境保护工作,环境保护是一项公益性的全民事业。挖掘,群众中蕴藏着的保护和改善环境的,巨大潜力,，是搞好环境保护工作的重要条件。,有利于吸收群众参加环境管理,每个公民都有享受清洁、优美、安静的环境的权利，同时也负有保护和改善环境的义务。国内外环境保护实践证明，广大群众有保护和改善环境的强烈愿望，有参与环境管理的迫切要求。,3,、,依靠群众保护环境原则的贯彻,（,1,）转变思想观念。要明确认识到公众参与环保是公众的权利，而这样的权利和权益是国家法律赋予的，政府和部门有义务来回应和保护。,（,2,）环境信息公开化。环境信息公开又称环境信息披露，是一种全新的环境管理手段。它承认公众的环境知情权和批评权，通过公布相关信息，借用公众舆论和公众监督，对环境污染和生态破坏的制造者施加压力。,环境保护法,第,11,条第,2,款规定，国务院和省级人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。通过发布环境状况公报，使广大群众了解环境污染和破坏以及环境保护方面的情况，了解环境问题的严重性及保护环境的迫切性，增强其保护环境的责任感。,（,3,）建立公众参与环境保护的具体制度,公众参与环境保护是搞好环境保护工作的群众基础和社会保证。如,水污染防治法,、,环境噪声污染防治法,关于,环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见的规定，是公众参与环境保护的一种体现,。我国公众参与环境保护的程度有待提高。如建立和完善环境影响评价公众参与制度、环境公益诉讼制度、环境保护公众有奖举报制度等。,环境影响评价公众参与暂行办法,第一章 总则,第一条 为推进和规范环境影响评价活动中的公众参与，根据,环境影响评价法,、,行政许可法,、,全面推进依法行政实施纲要,和,国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定,等法律和法规性文件有关公开环境信息和强化社会监督的规定，制定本办法。,第二条 本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与：,（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；,（二）环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；,（三）环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。,第三条 环境保护行政主管部门在审批或者重新审核建设项目环境影响报告书过程中征求公众意见的活动，适用本办法。,第四条 国家鼓励公众参与环境影响评价活动。,公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则。,第五条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。,建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动。,第六条 按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价技术导则的有关规定，在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章。,按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理。,第二章 公众参与的一般要求,第一节 公开环境信息,第七条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息。,第八条 在,建设项目环境分类管理名录,规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后,7,日内，向公众公告下列信息：,（一）建设项目的名称及概要；,（二）建设项目的建设单位的名称和联系方式；,（三）承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式；,（四）环境影响评价的工作程序和主要工作内容；,（五）征求公众意见的主要事项；,（六）公众提出意见的主要方式。,第九条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，应当在报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，向公众公告如下内容：,（一）建设项目情况简述；,（二）建设项目对环境可能造成影响的概述；,（三）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的要点；,（四）环境影响报告书提出的环境影响评价结论的要点；,（五）公众查阅环境影响报告书简本的方式和期限，以及公众认为必要时向建设单位或者其委托的环境影响评价机构索取补充信息的方式和期限；,（六）征求公众意见的范围和主要事项；,（七）征求公众意见的具体形式；,（八）公众提出意见的起止时间。,第十条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式发布信息公告：,（一）在建设项目所在地的公共媒体上发布公告；,（二）公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；,（三）其他便利公众知情的信息公告方式。,第十一条 建设单位或其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式，公开便于公众理解的环境影响评价报告书的简本：,（一）在特定场所提供环境影响报告书的简本；,（二）制作包含环境影响报告书的简本的专题网页；,（三）在公共网站或者专题网站上设置环境影响报告书的简本的链接；,（四）其他便于公众获取环境影响报告书的简本的方式。,第二节 征求公众意见,第十二条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。,建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于,10,日，并确保其公开的有关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状态。,环境影响报告书报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况。,第十三条 环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书后，在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理的有关信息。,环境保护行政主管部门公告的期限不得少于,10,日，并确保其公开的有关信息在整个审批期限之内均处于公开状态。,环境保护行政主管部门根据本条第一款规定的方式公开征求意见后，对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见。,环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审核决定后，应当在政府网站公告审批或者审核结果,第十四条 公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门，提交书面意见。,第十五条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。,被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。,第十六条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当将所回收的反馈意见的原始资料存档备查。,第十七条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。,环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。,环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。,第十八条 公众认为建设单位或者其委托的环境影响评价机构对公众意见未采纳且未附具说明的，或者对公众意见未采纳的理由说明不成立的，可以向负责审批或者重新审核的环境保护行政主管部门反映，并附具明确具体的书面意见。,负责审批或者重新审核的环境保护行政主管部门认为必要时，可以对公众意见进行核实。,第三章 公众参与的组织形式,第一节 调查公众意见和咨询专家意见,第十九条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构调查公众意见可以采取问卷调查等方式，并应当在环境影响报告书的编制过程中完成。,采取问卷调查方式征求公众意见的，调查内容的设计应当简单、通俗、明确、易懂，避免设计可能对公众产生明显诱导的问题。,问卷的发放范围应当与建设项目的影响范围相一致。,问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力