第一章西方行政学说史提出与创立时期课件

提出与创立时期的提出与创立时期的西方行政学说西方行政学说威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔的行政学说提出与创立时期的西方行政学说提出与创立时期的西方行政学说n威尔逊的威尔逊的行政学研究行政学研究n古德诺的政治行政二分法古德诺的政治行政二分法n泰勒的科学管理理论泰勒的科学管理理论n法约尔的一般管理理论法约尔的一般管理理论7/13/20242第一节第一节 威尔逊的威尔逊的行政学研究行政学研究生平与著述生平与著述 伍德罗伍德罗 威尔逊威尔逊(Thomas Woodrow Wilson(Thomas Woodrow Wilson，185618561924)1924)是杰出的政治学家、行政学家、历是杰出的政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。史学家、教育家、改革家和政治家。7/13/20243n威尔逊于威尔逊于18561856年年1212月月2828日出生于美国弗日出生于美国弗吉尼亚州的斯汤顿市。吉尼亚州的斯汤顿市。n18791879年，威尔逊毕业于普林斯顿大学，年，威尔逊毕业于普林斯顿大学，后在亚特兰大市从事律师业务。后在亚特兰大市从事律师业务。n18861886年，威尔逊获得约翰斯年，威尔逊获得约翰斯 霍布金斯霍布金斯大学博士学位，并开始了他的学术生涯。大学博士学位，并开始了他的学术生涯。n18901890年，威尔逊返回普林斯顿大学，任年，威尔逊返回普林斯顿大学，任法学和政治学教授。法学和政治学教授。7/13/20244n1902-19101902-1910年，他担任普林斯顿大学校长，年，他担任普林斯顿大学校长，并卓有成效地对教学进行了一系列改革。并卓有成效地对教学进行了一系列改革。出出众的才华、坚韧的品格，以及德高望重的地位，为众的才华、坚韧的品格，以及德高望重的地位，为威尔逊赢得了广泛的支持。威尔逊赢得了广泛的支持。n1910-19131910-1913：新泽西州州长；：新泽西州州长；n1913191319211921年，威尔逊成功当选为美国第年，威尔逊成功当选为美国第3232、3333届总统，并在改革行政、扩大民主届总统，并在改革行政、扩大民主等方面都颇有建树。等方面都颇有建树。n19241924年年2 2月月3 3日去世。日去世。7/13/20245伍德罗伍德罗威尔逊威尔逊7/13/20246伍德罗伍德罗威尔逊威尔逊7/13/20247伍德罗伍德罗威尔逊威尔逊7/13/20248伍德罗伍德罗威尔逊威尔逊7/13/20249n威尔逊遵循的思想传统是英国式的威尔逊遵循的思想传统是英国式的,他喜他喜欢英国思想家的有意识的保守传统。欢英国思想家的有意识的保守传统。n在美国的民主传统中，威尔逊喜欢其与英在美国的民主传统中，威尔逊喜欢其与英国传统的大致相似之处。国传统的大致相似之处。在其部分受白哲在其部分受白哲特激发的第一部著作特激发的第一部著作国会政府：美国政国会政府：美国政治研究治研究中，他认为内阁政府代表着一种中，他认为内阁政府代表着一种统一的政府结构，这种结构可用以克服基统一的政府结构，这种结构可用以克服基本独立的国会诸委员会和小组委员会这样本独立的国会诸委员会和小组委员会这样一种体制所固有的统治分散现象。一种体制所固有的统治分散现象。7/13/202410n在在18891889年年出出版版的的第第二二部部著著作作国国家家中中，威威尔尔逊逊认认为为：社社会会变变化化是是一一个个逐逐渐渐进进化化过过程程，在在政治上试图推行任何激进的新东西都会有危险。政治上试图推行任何激进的新东西都会有危险。n威威尔尔逊逊是是一一位位信信奉奉达达尔尔文文的的进进化化论论和和斯斯宾宾塞塞的的有有机机体体学学说说的的保保守守党党人人，他他赞赞成成发发展展的的必必要要性性，强强调调政政治治方方面面的的成成长长就就像像有有机机体体发发育育成成长长一一样样，是是一一个个缓缓慢慢的的过过程程，有有其其自自然然的的不不慌慌不不忙忙的的发发展展速速度度，并并且且认认为为现现代代国国家家就就是是从从早早期期、更更加加原原始始的的社社会会组组织织通通过过物物竞竞天天择择演变而来的。演变而来的。n在在美美国国，威威尔尔逊逊的的国国家家是是最最早早的的关关于于比比较较政政府府的的著著作作之之一一，对对西西方方比比较较行行政政学学的的发发展展具有深远的影响。具有深远的影响。7/13/202411n在在美美国国的的宪宪法法政政府府中中，威威尔尔逊逊将将其其注注意意力力从从国国会会和和立立法法领领导导转转移移至至行政和总统领导的实践。行政和总统领导的实践。n他他摒摒弃弃了了总总统统制制下下的的政政府府由由于于受受到到宪宪法法体体制制和和政政党党斗斗争争的的限限制制而而变变得得毫毫无无效效率率的的观观点点，并并且且对对强强硬硬人人物物出出任任总总统统抱抱着着积积极极乐乐观观的的态态度。度。n威威尔尔逊逊预预言言：总总统统，国国家家权权力力和和统统一一的的主主要象征，将日益成为大众政治灵感的贮藏所。要象征，将日益成为大众政治灵感的贮藏所。7/13/202412主要著作有：主要著作有：n国国会会政政府府：美美国国政政治治研研究究(1885(1885年年)、n国家国家(1889(1889年年)、n分裂与联合分裂与联合(1893(1893年年)、n美国人民史美国人民史(1902(1902年年)、n美国的宪法政府美国的宪法政府(1908(1908年年)n新自由新自由(1913(1913年年)。7/13/202413n18861886年年，威威尔尔逊逊应应科科内内尔尔大大学学布布赖赖恩恩 莫莫尔尔学学院院的的邀邀请请作作了了关关于于行行政政学学研研究究（The The Study Study of of Public Public AdministrationAdministration）的的报报告告，后后经经修修改于改于18871887年年6 6月在月在政治学季刊政治学季刊发表。发表。n在在这这篇篇论论文文里里，威威尔尔逊逊概概述述了了研研究究的的历历史史，提提出出要要研研究究国国家家行行政政管管理理，建建立立行行政政科科学学，同同时时非非常常令令人人信信服服地地提提出出了了这这种种研研究究的的必必要要性性和和价价值值，并并对对行行政政学学研研究究的的对对象象和和主主要内容提出了设想，指出了应该继续坚持下去的研究方法。要内容提出了设想，指出了应该继续坚持下去的研究方法。n历历史史意意义义：行行政政学学研研究究标标志志着着理理论论界界自自觉觉研研究究探探索索公公共共行行政政的的开开端端，公公共共行行政政作作为为一一门门系系统统的的科科学学和和一一个个被被人人认认可可的的政政府府研研究究领领域域得得以以建建立立起起来来，是是从从威尔逊的这篇文章开始的。威尔逊的这篇文章开始的。7/13/202414n n威尔逊行政学思想渊源威尔逊行政学思想渊源n1 1、受德国行政研究思想的影响：、受德国行政研究思想的影响：行政研究在德国很受重视（与当时德国的行政研究在德国很受重视（与当时德国的高度集权高度集权、开明专制开明专制的要求相适应）；近代德国政治现代化萌芽于的要求相适应）；近代德国政治现代化萌芽于1818世纪中叶的开明专制世纪中叶的开明专制,经历经历1919世纪初施泰因世纪初施泰因哈登堡改革、哈登堡改革、18481848年欧洲革命及革命后普鲁士改革、年欧洲革命及革命后普鲁士改革、1919世世纪纪6060、7070年代俾斯麦改革及统一运动年代俾斯麦改革及统一运动,到到1919世纪晚期世纪晚期,近代德国政治现代化基近代德国政治现代化基本完成。本完成。德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上对政治与行政的划分：在一定程度上对政治与行政的划分：政治政治宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；行政：是国家主体的依据意志的活动；行政：是国家主体的依据意志的活动；宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。权力。7/13/202415n n威尔逊行政学思想渊源威尔逊行政学思想渊源n2 2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景威尔逊行政思想产生的社会历史背景n源源自自对对之之前前美美国国盛盛行行的的自自由由放放任任主主义义的的一一种种反反动动，也也即即新民主运动新民主运动：n自自由由放放任任主主义义：限限制制政政府府权权力力，政政府府无无为为，结结果果是是：金金钱钱与与政政治治的的勾勾结结，金金钱钱力力量量至至上上，形形成成大大资资本本在在财财富富与与政政治治的的垄垄断断，立立法法权权威威直直线线下下降降：形形成成腐腐败败最最盛盛的的所所谓谓“镀镀金金”时期（时期（1919世纪世纪7 7、8080年代）年代）n威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责；威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责；n竞竞选选新新泽泽西西州州州州长长时时声声称称其其上上台台后后将将担担负负行行政政事事务务责责任任，准准备备做做一一个个违违宪宪的州长。的州长。n在在国国会会制制政政体体中中批批评评国国会会制制的的无无效效与与混混乱乱，要要求求有有一一个个更更为为负负责责任任的的政政府府：“任任何何事事情情，不不论论是是政政府府的的事事情情还还是是做做买买卖卖，都都必必须须有有一一个个人人当当家家作作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素”。7/13/202416威尔逊行政学思想述要威尔逊行政学思想述要行政学研究的必要性行政学的目标政治与行政的两分法、德行政管理的“本土化”行政学研究方法论人事行政思想行政监督思想7/13/202417 威尔逊针对政治学的研究状威尔逊针对政治学的研究状况，提出应从行政学的角度来研况，提出应从行政学的角度来研究政府管理，论证了创立行政科究政府管理，论证了创立行政科学的必要性。学的必要性。行政学研究的必要性7/13/202418 在在1919世纪以前，政治学家都忙于研究宪世纪以前，政治学家都忙于研究宪法、国家性质、主权的实质和地位、民权和法、国家性质、主权的实质和地位、民权和合法特权及政府目的等政治学与法学领域的合法特权及政府目的等政治学与法学领域的内容。内容。政治学的研究状况政治学的研究状况7/13/202419表现表现：1 1、“政府构成方式、国家性质、主权的本质和地政府构成方式、国家性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权、属于政府核心内位、人民的权力和君主的特权、属于政府核心内容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标目标之前的更高目标”几乎就是所有的政治学论几乎就是所有的政治学论著者进行思考、争辩和论证的全部问题；著者进行思考、争辩和论证的全部问题；2 2、政治哲学对、政治哲学对“由谁制定法律以及制定什么法律由谁制定法律以及制定什么法律”进行着理论原则上喋喋不休的讨论，却将进行着理论原则上喋喋不休的讨论，却将“如如何有启发性的、公平的、迅速而又没有摩擦地实何有启发性的、公平的、迅速而又没有摩擦地实施法律施法律”这种行政执行问题看作是只需由办事人这种行政执行问题看作是只需由办事人员进行处理的员进行处理的“实际工作中的细节问题实际工作中的细节问题”。7/13/202420 “在本世纪度过它最初的青春年华，在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。作。”这种情况存在的原因：这种情况存在的原因：“早期时代早期时代”社会生活和政府职能社会生活和政府职能的简单性。的简单性。7/13/202421美国建国之初：只有国务院、财政部以美国建国之初：只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于于10001000人。人。18661866年联邦费用仅为年联邦费用仅为41004100万万美元，美元，18711871年联邦政府职员仅年联邦政府职员仅5.45.4万人；万人；19141914年联邦费用达年联邦费用达1.71.7亿美元，亿美元，19141914人员人员为为48.348.3万。万。7/13/202422 社会逐渐增加的复杂性、国家正在发展社会逐渐增加的复杂性、国家正在发展的功能和民主路线上政府职能的发展必然要的功能和民主路线上政府职能的发展必然要求行政研究之提上议事日程。求行政研究之提上议事日程。1919世纪，贸易上的复杂性、使人困惑的商业投世纪，贸易上的复杂性、使人困惑的商业投机行为、国家公债的产生和管理等问题一一凸现，机行为、国家公债的产生和管理等问题一一凸现，大大拓展了政府行政管理部门的工作领域和工作数大大拓展了政府行政管理部门的工作领域和工作数量，并使得任何一种政府职责都变得更加复杂和更量，并使得任何一种政府职责都变得更加复杂和更加困难。加困难。政府活动方面的这种困难不断集聚，最终累积政府活动方面的这种困难不断集聚，最终累积到顶点时，政府到顶点时，政府“如何执行如何执行”和和“在哪些方面执行在哪些方面执行”这些持续增长的一系列职能，就迫切地需要有科这些持续增长的一系列职能，就迫切地需要有科学的理论予以指导。学的理论予以指导。7/13/202423 社会经济发展、社会公共事务增多，政社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰数人主宰，现在却由大批人主宰”。因此必因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。须改进政府机关的组织机构与工作方法。7/13/202424 社会经济发展、社会公共事务增多，政社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰数人主宰，现在却由大批人主宰”。因此必因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。须改进政府机关的组织机构与工作方法。7/13/202425揭示揭示政府能够适当政府能够适当地和成功地进行什地和成功地进行什么工作么工作行政学的目标揭示揭示政府怎样才能以尽政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少或能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的成本去完成这些适当的工作的工作。所谓所谓“适当适当”，是对政府职能，是对政府职能行使范围的理论界定，即政府行使范围的理论界定，即政府只须管好应该由政府管理、其只须管好应该由政府管理、其他社会组织不能承担的公共事他社会组织不能承担的公共事务。务。7/13/202426 简而言之，行政学研究的目标主要在于简而言之，行政学研究的目标主要在于两个方面：两个方面：其一，如何合理界定政府的权限与职责；其一，如何合理界定政府的权限与职责；其二，如何构建一个廉价、高效的政府。其二，如何构建一个廉价、高效的政府。行政学研究的首要目的和起点是对政府行政职行政学研究的首要目的和起点是对政府行政职能的研究能的研究;在此基础上，是对政府进行行政管理的方式、在此基础上，是对政府进行行政管理的方式、方法进行研究，以帮助政府有效完成任务、提高管方法进行研究，以帮助政府有效完成任务、提高管理效率，这是行政学各部分理论应研究的内容。理效率，这是行政学各部分理论应研究的内容。7/13/202427政治与行政的两分 威尔逊威尔逊“政治与行政两分法政治与行政两分法”的思想的思想主要受益于德国政治学家布隆赤里。主要受益于德国政治学家布隆赤里。布隆赤里认为：布隆赤里认为：政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，行政管理则是国家在个别和细微事项方家活动，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。面的活动。政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。则是技术性职员的事情。7/13/202428 “行政管理的领域是一种事务性的领域，它行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。的场面也迥然不同。”政治学主要研究国家的性质、政府的政治学主要研究国家的性质、政府的“构成构成方式方式”、主权的本质和地位、政治权力、政治制、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家的根本制度的基本理论；度等有关国家的根本制度的基本理论；行政学侧重于研究政府的具体行政管理过程，行政学侧重于研究政府的具体行政管理过程，它主要运用政治学的基本原理研究政府组织、政它主要运用政治学的基本原理研究政府组织、政府行为等行政现象，研究如何设置合理的组织体府行为等行政现象，研究如何设置合理的组织体系，如何确定正确的组织目标和如何有效地达到系，如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标。目标。7/13/202429 “行政管理的问题并不是政治问题，行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。政管理机构。”7/13/202430法、德行政管理的“本土化”对美国而言，行政科学是一门对美国而言，行政科学是一门“外来的外来的科学科学”，它是由法国和德国的教授们发展起，它是由法国和德国的教授们发展起来的，其各个组成部分是与一个组织严密的来的，其各个组成部分是与一个组织严密的国家的需要相适应的，并且是为了适应高度国家的需要相适应的，并且是为了适应高度集权的政府形式而建立起来的。集权的政府形式而建立起来的。如果要在美国使用欧洲行政管理的概念，如果要在美国使用欧洲行政管理的概念，必须彻底改造欧洲行政学的目的、思想和原必须彻底改造欧洲行政学的目的、思想和原理，使之适合于美国权力高度分散的政府形理，使之适合于美国权力高度分散的政府形式。式。7/13/202431 美国政府美国政府“如同一个身强力壮的小伙子一样，其如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙变得笨拙”，“它得到了力量，但却不具备相应的行它得到了力量，但却不具备相应的行为为”。美国政府亟需进行更加仔细的行政调整，美国政府亟需进行更加仔细的行政调整，也急需具有更加丰富的行政知识。也急需具有更加丰富的行政知识。“一切通情达理的选择都将会是支持英国一切通情达理的选择都将会是支持英国和美国的政治道路，而不是支持任何欧洲国家和美国的政治道路，而不是支持任何欧洲国家的道路的道路”，美国，美国“决不会为了学会普鲁士的行决不会为了学会普鲁士的行政管理技巧，而愿意具有普鲁士的经历政管理技巧，而愿意具有普鲁士的经历”。最好的选择就是，既具有自由精神而同时又具有最好的选择就是，既具有自由精神而同时又具有非常熟练的实践能力。非常熟练的实践能力。7/13/202432 威尔逊认为，行政学研究应威尔逊认为，行政学研究应该运用历史方法和比较方法对不该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进同政府所共有的行政管理规律进行研究。行研究。在现代社会中，在与行政管理职能有关在现代社会中，在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性。面的相似性。行政学研究方法论7/13/202433 1 1、历史研究法、历史研究法 历史研究法，亦称纵向研究法，它着历史研究法，亦称纵向研究法，它着重对以往的行政制度、行政思想、行政文重对以往的行政制度、行政思想、行政文化等进行研究。化等进行研究。历史研究法的目的在于解决政府行政管理历史研究法的目的在于解决政府行政管理的现状及其演变趋向，它并不是断章取义地分析的现状及其演变趋向，它并不是断章取义地分析行政管理的现状，而是系统地研究它们以往的发行政管理的现状，而是系统地研究它们以往的发展及其变迁的原因。展及其变迁的原因。“我们在使用历史研究法时，似乎没有任何我们在使用历史研究法时，似乎没有任何领域要比行政学这一领域更为安全的了领域要比行政学这一领域更为安全的了”。7/13/202434 2 2、比较研究法、比较研究法 比较研究法是行政学研究中运用最为普遍，比较研究法是行政学研究中运用最为普遍，也是最为重要的方法。也是最为重要的方法。通过各国政府之间的横向比较，能够区别通过各国政府之间的横向比较，能够区别各国行政的类型和特征，鉴别优劣、取长补短。各国行政的类型和特征，鉴别优劣、取长补短。“如果不对政府进行比较研究，我们就不能使自如果不对政府进行比较研究，我们就不能使自己从下面这种误解中解放出来，即认为民主国家行政管己从下面这种误解中解放出来，即认为民主国家行政管理跟非民主国家行政管理，是建立在一个根本不同的基理跟非民主国家行政管理，是建立在一个根本不同的基础之上的。础之上的。”“如果我看见一个行凶的家伙正在磨刀霍霍，我可如果我看见一个行凶的家伙正在磨刀霍霍，我可以制止他磨刀而不禁止其用刀行凶的本来意向。因此，以制止他磨刀而不禁止其用刀行凶的本来意向。因此，如果我遇到一位地道的君主把公共机构管理得井井有条，如果我遇到一位地道的君主把公共机构管理得井井有条，我可以学习他的管理方法而丝毫不改变我的共和党立场。我可以学习他的管理方法而丝毫不改变我的共和党立场。”7/13/202435人事行政思想 “我们的理想模式是通过某种方式我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，它完全能够有理智有力量地展开制度，它完全能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保持着密切的活动，同时与公众的思想保持着密切的联系。这种方式就是选举和经常性的公联系。这种方式就是选举和经常性的公开协商，它可以彻底排除武断和阶级态开协商，它可以彻底排除武断和阶级态度。度。”7/13/202436 美国文官制度的改革需要从以下三美国文官制度的改革需要从以下三个方面着手：个方面着手：1 1、公务人员要公开招聘、择优录取。、公务人员要公开招聘、择优录取。“为了建立民主制度，必须对文职机关的人为了建立民主制度，必须对文职机关的人员进行竞争性考试，这些人员已为接受技术知识员进行竞争性考试，这些人员已为接受技术知识方面的各种形式的考试做了充分的准备。一支在方面的各种形式的考试做了充分的准备。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素少的因素”。7/13/2024372 2、提高政府官员的专业素质。、提高政府官员的专业素质。为了使政府这部机器有效地运转，为了使政府这部机器有效地运转，“我们就我们就必须准备一批更好的官员以充当政府的必须准备一批更好的官员以充当政府的工具工具。如果我们要添置新的锅炉并且加大推动我们政府如果我们要添置新的锅炉并且加大推动我们政府机器的炉火，我们就必须使旧的轮子、接头、阀机器的炉火，我们就必须使旧的轮子、接头、阀门和皮带等，在新力量的推动下尽可能不发出嘎门和皮带等，在新力量的推动下尽可能不发出嘎吱嘈杂的声音。无论那里要补充动力或需要进行吱嘈杂的声音。无论那里要补充动力或需要进行调整，我们就必须安上新的运转部件调整，我们就必须安上新的运转部件”。“在任何情况下，我们都必须有一支受过充在任何情况下，我们都必须有一支受过充分训练的、以良好行为进行服务的官员，这显然分训练的、以良好行为进行服务的官员，这显然是一种工作上的需要。是一种工作上的需要。”7/13/2024383 3、克服官僚主义作风。、克服官僚主义作风。官僚阶层是一个独特的、准结社性的团官僚阶层是一个独特的、准结社性的团体。体。政府官员，尤其是行政领导应该带头克政府官员，尤其是行政领导应该带头克服官僚主义，端正政府官员的工作态度，用服官僚主义，端正政府官员的工作态度，用他的良心作最认真的服务。他的良心作最认真的服务。7/13/202439行政监督思想 在现代的民主国家中，公共舆论监督在现代的民主国家中，公共舆论监督已是政府行政职能得以顺利实施和行政权已是政府行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理控制的重要保证。力得以合理控制的重要保证。行政集权提高了政府的效率，而公众行政集权提高了政府的效率，而公众的舆论监督则在很大程度上防止了权力的的舆论监督则在很大程度上防止了权力的滥用，最终使人民的自由和民主权利得到滥用，最终使人民的自由和民主权利得到根本保证。根本保证。7/13/202440 威尔逊的行政监督思想主要包括以威尔逊的行政监督思想主要包括以下三方面内容：下三方面内容：1 1、公共舆论监督应具有社会权威、公共舆论监督应具有社会权威性。性。在各种社会监督中，公共舆论的监督应当在各种社会监督中，公共舆论的监督应当居于核心地位，具有最高的权威性。居于核心地位，具有最高的权威性。“在行政管理活动中，群众舆论将起什么在行政管理活动中，群众舆论将起什么作用作用?准确的答案似乎是：公共舆论将起权威准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。性评判家的作用。”7/13/202441 2 2、公共舆论监督应具有相对独立、公共舆论监督应具有相对独立性。性。公共舆论既要学会又要习惯于按照自己公共舆论既要学会又要习惯于按照自己的思想采取行动，并且应当处于超然的独立的思想采取行动，并且应当处于超然的独立地位。地位。“在我们这里，公共舆论已经广泛觉醒在我们这里，公共舆论已经广泛觉醒并且特别注意无论如何都要按自己的方式行并且特别注意无论如何都要按自己的方式行事事”。7/13/202442 3 3、公共舆论监督应具有高度的有、公共舆论监督应具有高度的有效性和适当性。效性和适当性。尽管公共舆论监督对于增强政府的责任尽管公共舆论监督对于增强政府的责任感、防止官员腐败是必不可少的，但它却存感、防止官员腐败是必不可少的，但它却存在一定的限度，不能干涉到政府正常的运作。在一定的限度，不能干涉到政府正常的运作。7/13/202443 1 1、在多数学者都将研究重点放在政治学、在多数学者都将研究重点放在政治学、法学领域上的时候，威尔逊提出从行政学的法学领域上的时候，威尔逊提出从行政学的角度来研究政府管理，把研究重点放在政府角度来研究政府管理，把研究重点放在政府“执行执行”和行政管理这一和行政管理这一“事务性事务性”领域，领域，他的观点引起了研究视角的突破，这一革命他的观点引起了研究视角的突破，这一革命性的突破直接导致了行政学的产生。性的突破直接导致了行政学的产生。对威尔逊行政学思想的评价对威尔逊行政学思想的评价7/13/202444 2 2、威尔逊比较深入地分析和论证了研、威尔逊比较深入地分析和论证了研究国家行政管理和建立行政科学的重要性究国家行政管理和建立行政科学的重要性和必要性，对行政科学的目的、行政学研和必要性，对行政科学的目的、行政学研究的出发点、应该运用的方法以及行政组究的出发点、应该运用的方法以及行政组织、行政职能和行政活动等行政学研究对织、行政职能和行政活动等行政学研究对象作了论证，开了行政学研究的先河，为象作了论证，开了行政学研究的先河，为行政科学的建立奠定了基础。行政科学的建立奠定了基础。7/13/202445 3 3、威尔逊的、威尔逊的“适当政府适当政府”理念，以及理念，以及他对批判性地吸收外国行政管理经验所持他对批判性地吸收外国行政管理经验所持的的“拿来主义拿来主义”态度，对于我国的行政实态度，对于我国的行政实践，有一定的借鉴意义。践，有一定的借鉴意义。7/13/202446 4 4、威尔逊对政治与行政的划分依然是、威尔逊对政治与行政的划分依然是很粗陋的，他在将政治与行政区别在很粗陋的，他在将政治与行政区别在“政政务务”和和“事务事务”领域后，又同时承认了政领域后，又同时承认了政治制度的安排对于国家行政管理的重要性。治制度的安排对于国家行政管理的重要性。严格地说，威尔逊仍然在行政从政治中独严格地说，威尔逊仍然在行政从政治中独立与非独立之间游移不定。立与非独立之间游移不定。7/13/202447第二节第二节 古德诺的政治行政二分古德诺的政治行政二分法法生平与著述生平与著述 弗兰克弗兰克J.J.古德诺古德诺(Frank J(Frank JGoodnowGoodnow，185918591939)1939)是与威尔逊同时代的另一个著名行政理是与威尔逊同时代的另一个著名行政理论学家。论学家。古德诺对法学、政治学以及行政学都有研究，古德诺对法学、政治学以及行政学都有研究，是著名政治学家、行政学家和法学家，曾任哥伦是著名政治学家、行政学家和法学家，曾任哥伦比亚大学教授和美国政治学会的第一任主席。比亚大学教授和美国政治学会的第一任主席。7/13/202448n古德诺在美国哥伦比亚大学主修法律。古德诺在美国哥伦比亚大学主修法律。自自18881888年起，在该校主讲行政法学等课程。年起，在该校主讲行政法学等课程。n19131913年至年至19141914年，在北京担任中国政府年，在北京担任中国政府的政治顾问，的政治顾问，因撰写因撰写共和与君主论共和与君主论(1914(1914年年)而被骂为袁世凯的吹鼓手。而被骂为袁世凯的吹鼓手。n19141914年至年至19281928年，出任美国约翰年，出任美国约翰 霍布霍布金斯大学校长，对该校的发展作出了杰出金斯大学校长，对该校的发展作出了杰出的贡献。的贡献。7/13/202449弗兰克弗兰克J古德诺古德诺7/13/202450弗兰克弗兰克J古德诺古德诺7/13/202451n19001900年，古德诺出版了其具有划时代意年，古德诺出版了其具有划时代意义的名著义的名著政治与行政政治与行政(Politics Politics And AdministrationAnd Administration，A Study in A Study in GovernmentGovernment)一书，他的行政学思想主一书，他的行政学思想主要体现在这本书中。要体现在这本书中。n在在政治与行政政治与行政一书中，古德诺对威一书中，古德诺对威尔逊提出的政治与行政二分法作了进一步尔逊提出的政治与行政二分法作了进一步的阐释与发挥。同时，古德诺通过考察，的阐释与发挥。同时，古德诺通过考察，分析了国家行政与政治、法律、政党的相分析了国家行政与政治、法律、政党的相互关系，行政与立法、司法的相互关系，互关系，行政与立法、司法的相互关系，中央与地方关系，行政功能与体制的关系中央与地方关系，行政功能与体制的关系等重大理论问题，阐述了他的行政管理思等重大理论问题，阐述了他的行政管理思想。想。7/13/202452 古德诺分析并驳斥了孟德斯鸠的三权分立古德诺分析并驳斥了孟德斯鸠的三权分立理论。理论。古德诺认为三权分立的学说不符合民主国家的实古德诺认为三权分立的学说不符合民主国家的实际；民主国家的主要职能只有政治与行政两种，司法际；民主国家的主要职能只有政治与行政两种，司法功能只是行政的一小部分。功能只是行政的一小部分。古德诺认为：政府表达国家意志的活动就古德诺认为：政府表达国家意志的活动就是是“政治政治”，而政府执行国家意志的活动就是，而政府执行国家意志的活动就是“行政行政”。如果从政策角度看，。如果从政策角度看，“政治与指导政治与指导和影响政府的政策有关；而行政则与这一政策和影响政府的政策有关；而行政则与这一政策的执行相关的执行相关”。政治实际上表现为一个制定法。政治实际上表现为一个制定法律和政策的过程，而行政则表现为一个执行法律和政策的过程，而行政则表现为一个执行法律和政策的过程。律和政策的过程。7/13/202453 18-1918-19世纪的美国：世纪的美国：17761776年，美国从东海岸的年，美国从东海岸的1313个殖民地开始，一百多年中不断开个殖民地开始，一百多年中不断开疆辟土，最终贯通了大西洋和太平洋之间的广袤大陆，成为当时疆辟土，最终贯通了大西洋和太平洋之间的广袤大陆，成为当时世界上最大的新兴国家。美国在世界上最大的新兴国家。美国在18601860年代南北战争结束以后获得年代南北战争结束以后获得了更大的发展，特别是了更大的发展，特别是18801880年前后，已从农业国变成了工业国。年前后，已从农业国变成了工业国。就传统的国际地位而言，美国与英、法、德等欧洲强国相较还颇就传统的国际地位而言，美国与英、法、德等欧洲强国相较还颇有不如，但这时的美国已基本上成为一个当时的现代国家。有不如，但这时的美国已基本上成为一个当时的现代国家。在短短的一百多年里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。在短短的一百多年里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。颈。古德诺执笔政治与行政 的历史背景7/13/202454 19世纪末，美国的政治体制所面临的问题可以归结为以下几世纪末，美国的政治体制所面临的问题可以归结为以下几点点：1.分权过度分权过度 南北战争结束以后，美国国内的单一性质更加明显。已经从一个颇具邦联性南北战争结束以后，美国国内的单一性质更加明显。已经从一个颇具邦联性质的国家变成了一个一般意义上的联邦国家。虽然单一性急剧上升，但美国的国质的国家变成了一个一般意义上的联邦国家。虽然单一性急剧上升，但美国的国家体制依然故旧，仍然维持了很强的邦联分权体制。家体制依然故旧，仍然维持了很强的邦联分权体制。2.国家行政体制落后于现代生活的节奏国家行政体制落后于现代生活的节奏 19世纪后半的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职世纪后半的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。同时市民生活为之一变，大众消费文能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。同时市民生活为之一变，大众消费文化的巨大发展导致以城市市政为代表的行政体制的扩张，行政体制面临转型向市化的巨大发展导致以城市市政为代表的行政体制的扩张，行政体制面临转型向市民提供跟政治无关的一般公共服务的方向发展的问题。但是美国行政体制改革迟民提供跟政治无关的一般公共服务的方向发展的问题。但是美国行政体制改革迟迟没能跟上。迟没能跟上。古德诺执笔政治与行政 的历史背景7/13/202455 19世纪末，美国的政治体制所面临的问题可以归结为以下几世纪末，美国的政治体制所面临的问题可以归结为以下几点点：3.政党分赃政党分赃 另一个问题是当年的美国政治中长年存在着的一大弊端，即是所谓的政党分赃另一个问题是当年的美国政治中长年存在着的一大弊端，即是所谓的政党分赃制制(Spoils system，又译为，又译为“猎官制猎官制”)。古德诺执笔本书的一大目的就是针对当。古德诺执笔本书的一大目的就是针对当时在美国政治中肆虐的政党分赃制。时在美国政治中肆虐的政党分赃制。古德诺执笔政治与行政 的历史背景7/13/202456古德诺行政学思想述要古德诺行政学思想述要政治与行政二分法理论政治与行政取得协调的基础行政适度集权政党组织作用的发挥是政府机构功能运转协调的保证国家意志表达与执行的协调7/13/202457 政治与行政是所有政府具有的两种基政治与行政是所有政府具有的两种基本功能，前者存在于政府表达国家意志所本功能，前者存在于政府表达国家意志所必需的活动中，后者存在于政府执行国家必需的活动中，后者存在于政府执行国家意志所必需的活动中。意志所必需的活动中。由于政府体制的不同，这两种功能区分的程由于政府体制的不同，这两种功能区分的程度及其关系也会表现出一定的差别。度及其关系也会表现出一定的差别。1、政治与行政二分法理论7/13/202458政政府府功功能能政治政治行政行政司法行政司法行政政府行政政府行政准司法功能准司法功能执行功能执行功能统计和半统计和半科学的功能科学的功能存在于政府表达国存在于政府表达国家意志所必需的活家意志所必需的活动中动中 存在于政府执行国存在于政府执行国家意志所必需的活家意志所必需的活动中动中被委托行使国家意被委托行使国家意志的解释权的机构志的解释权的机构叫司法机构，司法叫司法机构，司法机构这种非立法的机构这种非立法的机关的活动通常就机关的活动通常就叫做司法行政。叫做司法行政。7/13/202459 古德诺驳斥了孟德斯鸠古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能的观点，认为政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。达与执行之间协调一致。2、国家意志表达与执行的协调7/13/202460 孟德斯鸠认为：孟德斯鸠认为：不仅政府功能是分立的，不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的。这些分立的政府机构政府机构也是分立的。这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力中的每一个都被授予一种政府权力。古德诺认为：古德诺认为：政府机关与政府功能的关政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的系并不是一一对应的。一方面，每一个政府机关都不可能把自己完全一方面，每一个政府机关都不可能把自己完全限定为只行使某一种政府功能；限定为只行使某一种政府功能；另一方面，虽然政府的这两种功能的分化已经非另一方面，虽然政府的这两种功能的分化已经非常明显，但是，若要把这两种功能委派给两个分立的常明显，但是，若要把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。机构行使是不可能的。7/13/202461 “以执行国家意志为主要功能的政府机关，经以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。这就是说，被称为执行机构的机构，制定的一般原则。这就是说，被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使”。7/13/202462 “从理论探讨和实践便利的角度说，行政不应从理论探讨和实践便利的角度说，行政不应再只被当作执行机构再只被当作执行机构(政府中的这个机构是由成文政府中的这个机构是由成文法所规定的执行性机构法所规定的执行性机构)的一种功能。相反，人们的一种功能。相反，人们已经看到，行政是执行国家意志的功能。在某些已经看到，行政是执行国家意志的功能。在某些方面，它在范围上可能比由成文法所规定的执行方面，它在范围上可能比由成文法所规定的执行性机构的功能要大一些，在另一些方面则可能要性机构的功能要大一些，在另一些方面则可能要小一些。小一些。”“把每一种功能分派给一个分立的机构去行把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能和从属的功能”。7/13/202463 古德诺认为，在孟德斯鸠所主张的三古德诺认为，在孟德斯鸠所主张的三权分立理论中，认为一个政府机关只行使权分立理论中，认为一个政府机关只行使其中一种权力的看法，是一种极端的形式。其中一种权力的看法，是一种极端的形式。而这种而这种“分权原则的极端形式不能作为任分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致行之间协调一致”。古德诺避免了走向古德诺避免了走向“政治政治”与与“行政行政”截然两分的极端，同时主张截然两分的极端，同时主张“政治政治”与与“行政行政”必须取得协调。必须取得协调。7/13/202464 政治与行政取得协调的基础是政治与行政取得协调的基础是政治对行政进政治对行政进行适度控制。行适度控制。为了在国家意志的表达与执行之间求得协调，必须为了在国家意志的表达与执行之间求得协调，必须或者牺牲掉国家意志表达机构的独立性，或者牺牲掉国或者牺牲掉国家意志表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性；要么执行机构必须服从表达家意志执行机构的独立性；要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。在一个民治的政府中，更要求执行机构必须服从表在一个民治的政府中，更要求执行机构必须服从表达机构。达机构。3、政治与行政取得协调的基础7/13/2024651 1、古德诺分析了实施控制的两种模式、古德诺分析了实施控制的两种模式英国模式和美国模式。英国模式和美国模式。（1 1）如果在政府体制中没有试图规定政治与行政）如果在政府体制中没有试图规定政治与行政的划分，如果政府制度没有靠采用一部成文宪法而的划分，如果政府制度没有靠采用一部成文宪法而具有比较坚实而固定的形式，对行政功能的控制与具有比较坚实而固定的形式，对行政功能的控制与监督，就会由行使政治功能的政府机构所承担。监督，就会由行使政治功能的政府机构所承担。（2 2）如果为了防止政治在具体细节问题上影响行）如果为了防止政治在具体细节问题上影响行政，而试图在政府中把分别主要承担这两种功能的政，而试图在政府中把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开，政治对行政的必要控制就要在机构在法律上分开，政治对行政的必要控制就要在法律之外进行。法律之外进行。7/13/2024662 2、控制的限度。、控制的限度。古古德德诺诺在在认认识识到到政政治治必必须须对对行行政政实实施施控控制制的的同同时时，也也注注意意到到这这种种控控制制有有一一定定的的限度限度。仅仅仅仅强强调调政政治治对对行行政政的的控控制制是是有有危危险险的的，因因为为这这种种控控制制一一旦旦超超过过某某种种限限度度，行行政政功功能能的的行行使使就就不不会会致致力力于于执执行行一一种种已已经经表表达达出出来来的的国国家家意意志志，而而是是为为了了一一个个政政党党或或社社会会阶阶层层的的利利益益，致致力力于于左左右右国国家家意志的表达。意志的表达。“一一方方面面为为了了保保证证国国家家意意志志的的执执行行，政政治治必必须须对对行行政政进进行行控控制制；另另一一方方面面，为为了了保保证证政政府府的的民民治治性性和和行行政政的的高高效效率率，又又不不能能允允许许这这种种控控制制超超出出其其所所要实现的合理目的。要实现的合理目的。”7/13/202467 这这种种控控制制的的限限度度在在于于“机机构构”和和“官官员员”两方面。两方面。（1 1）从从机机构构这这一一层层次次来来说说，政政治治对对行行政政的的控控制制应应当当限限于于对对狭狭义义的的执执行行性性机机构构进进行行，其其他他诸诸如如司司法法、准准司司法法、统统计计和和半半科科学学性性质质的的政政府府机机构构都都应应该该保保持持自己的独立性，而不受政治影响。自己的独立性，而不受政治影响。（2 2）从从官官员员这这一一层层次次来来讲讲，执执行行性性官官员员(只只须须最最高高级级官官员员)从从属属于于政政治治，保保证证政政治治对对行行政政的的控控制制，他他们们随随政政党党而而进进退退，其其余余的的行行政政官官员员应应该该是是不不受受政政治治影响的常任文官，以保证行政的高效率。影响的常任文官，以保证行政的高效率。7/13/202468 行行政政组组织织与与政政党党的的关关系系也也要要保保持持适适度度的平衡。的平衡。原因：原因：（1 1）在在政政党党组组织织的的力力量量强强大大而而行行政政体体制制软软弱弱的的情情况况下下，如如果果过过分分扩扩展展政政治治控控制制，行行政政组组织织会会被被利利用用来实现政党的目标，从而妨碍国家意志的自由表达。来实现政党的目标，从而妨碍国家意志的自由表达。（2 2）如如果果为为了了保保证证有有效效率率的的行行政政，而而试试图图过过分分地地去去强强化化行行政政体体制制，那那么么，在在政政党党组组织织薄薄弱弱的的地地方方，又又会会有有利利用用行行政政组组织织对对选选举举的的控控制制权权力力来来影影响响国国家家意志自由表达的危险。意志自由表达的危险。7/13/202469 美国是将分权理论精神贯彻得最为彻底的国美国是将分权理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家的权力作了横向的划分，使立家，它不仅将国家的权力作了横向的划分，使立法、行政、司法相互分立、相互牵制，而且还使法、行政、司法相互分立、相互牵制，而且还使中央和地方分权，从而大大地降低了中央集权化中央和地方分权，从而大大地降低了中央集权化程度。程度。4、行政适度集权7/13/202470 弊弊端端:这这种种中中央央与与地地方方的的分分权权，导导致致了了政政治治与与行行政政的的失失调调。在在美美国国造造成成了了行行政政力力量量统统一一性性的的破破坏坏，从从而而使使国国家家意意志志的的执执行行出出现现问问题。题。任任何何国国家家意意志志的的表表达达，在在表表达达它它的的机机关关对对它它的的执执行行没没有有控控制制的的情情况况下下都都是是一一句句空空话话，政政府府方方面面的的有有关关理理论论可可能能承承认认地地方方政政治治共共同同体体在在国国家家意意志志的的表表达达上上对对国国家家的的服服从从，但但是是，在在行行政政体体制制的的实实际际运运转转过过程程中中，如如果果国国家家意意志志的的实实际际执执行行委委托托给给不不受受任任何何有有效效控控制制的的地地方方政政治治共共同同体体的的话话，这这种种地地方方政政治治共共同同体体会会通通过过运运用用其其执执行行权权力力，或或者者某某种种真真正正的的非非执执行行性性的的或或修修正正的的权权力力，改改变变由由代代表表整整个个国国家家的的机机关关表表达达的的国国家家意意志志，以便使之适应地方政治共同体的需要。以便使之适应地方政治共同体的需要。7/13/202471 “因因为为只只有有行行政政在在一一定定程程度度上上被被集集权权化化了了，才才能能达达到到政政治治和和行行政政功功能能之之间间必必要要的的协协调调”。“应应该该鼓鼓励励行行政政集集权权的的趋趋势势，而而不不是是阻阻碍它的发展碍它的发展”。“不不管管是是从从行行政政效效