公共行政监督课件

第十章第十章 公共行政监督公共行政监督 1感谢你的观看2019年5月22第十章 公共行政监督 1感谢你的观看2019年5月22主主要要内内容容l第一第一节 行政行政监督概述督概述l第二第二节 西方国家行政西方国家行政监督理督理论与制度与制度 l第三第三节 中国行政中国行政监督体制及完善督体制及完善2感谢你的观看2019年5月22主要内容第一节 行政监督概述2感谢你的观看2019年5月22学学习目目标l1、重点掌握行政、重点掌握行政监督的含督的含义、特点及、特点及类型。型。l2、理解行政、理解行政监督的基本原督的基本原则。l3、理解行政、理解行政监督的基本功能与主要方式。督的基本功能与主要方式。l4、一般了解西方国家行政、一般了解西方国家行政监督理督理论与制度。与制度。l5、理解中国目前的行政、理解中国目前的行政监督体制。督体制。l6、理解中国行政、理解中国行政监督体制的完善途径。督体制的完善途径。3感谢你的观看2019年5月22学习目标1、重点掌握行政监督的含义、特点及类型。3感谢你的观第第一一节 行行政政监督督概概述述l一、行政一、行政监督的含督的含义l“监督督”一一词，在中国最早出，在中国最早出现于于后后汉书：“古古之遣将，上之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊督之重，下建副二之任，所以尊严国国命，命，谋而而鲜过者也。者也。”监督是指督是指为了了对派出去作派出去作战的的将将军进行行监管、督管、督导而而设的官的官职。l在英在英语中，中，监督督为supervisionsupervision，其中，其中，supersuper本意本意为“最高、在上最高、在上”，visionvision本意本意为“看看”，l从字面上理解，从字面上理解，监督即督即为上上级对下下级的的监管、督管、督导活活动，中西方皆有此意。，中西方皆有此意。4感谢你的观看2019年5月22第一节 行政监督概述一、行政监督的含义4感谢你的观看201l行政行政监督有狭督有狭义与广与广义之分之分l狭狭义的行政的行政监督是指上督是指上级行政机关行政机关对下下级行政机关的行政机关的行政管理活行政管理活动进行的行的监管与督管与督导。l广广义的行政的行政监督是指一切行政机构的活督是指一切行政机构的活动同同时受到来受到来自行政机构内部的自行政机构内部的监督以及整个政治体系（包括立法督以及整个政治体系（包括立法机关、司法机关、公众机关、司法机关、公众舆论等）的等）的监督。督。l本章所本章所讲行政行政监督，属广督，属广义行政行政监督，是指各种督，是指各种监督督主体主体对行政机关及其工作人行政机关及其工作人员是否依法合理行政是否依法合理行政进行行监督。督。5感谢你的观看2019年5月22行政监督有狭义与广义之分5感谢你的观看2019年5月22二二、行行政政监督督的的特特点点l（一）行政（一）行政监督的主体具有多督的主体具有多样性性l行政行政监督的主体是指督的主体是指对行政机关及其工作人行政机关及其工作人员具有具有监督督职责和能力的和能力的组织和个人，主要包括和个人，主要包括国家机关、政党、社会国家机关、政党、社会团体、新体、新闻媒体、公民媒体、公民个人等。个人等。6感谢你的观看2019年5月22二、行政监督的特点（一）行政监督的主体具有多样性6感谢你的观（二二）行行政政监督督的的对象象具具有有特特定定性性l行政行政监督的督的对象是行政机关及其工作人象是行政机关及其工作人员的行的行政管理行政管理行为。既包括中央行政机关及其行政人。既包括中央行政机关及其行政人员，也包括地方行政机关及其工作人，也包括地方行政机关及其工作人员。l若若仅从内部从内部监督来理解，行政机关及其工作人督来理解，行政机关及其工作人员既是既是监督督对象，也是象，也是监督主体。督主体。7感谢你的观看2019年5月22（二）行政监督的对象具有特定性7感谢你的观看2019年5月2（三三）行行政政监督督的的内内容容具具有有广广泛泛性性l一是一是对行政行行政行为合法性的合法性的监督督l二是二是对行政行行政行为合理性的合理性的监督督l三是三是对行政人行政人员是否恪守行政道德是否恪守行政道德进行行监督督l四是四是对行政人行政人员在行政管理活在行政管理活动中是否卓有成中是否卓有成效地使用技能和技巧效地使用技能和技巧进行的效能行的效能监督督8感谢你的观看2019年5月22（三）行政监督的内容具有广泛性一是对行政行为合法性的监督8感（四四）行行政政监督督的的目目的的具具有有确确定定性性l行政行政监督的主要目的是防止行政机关的督的主要目的是防止行政机关的专断和断和腐腐败，及，及时发现并并纠正行政管理正行政管理过程中的程中的违法法或不当行政行或不当行政行为，促，促进行政机关的清正廉行政机关的清正廉洁、提高行政效率。提高行政效率。l行政行政监督的目的是确定的，即确保行政行督的目的是确定的，即确保行政行为的的公平与效率。公平与效率。9感谢你的观看2019年5月22（四）行政监督的目的具有确定性9感谢你的观看2019年5月2（五五）行行政政监督督的的依依据据具具有有法法定定性性l行政行政监督是督是监督主体督主体对行政机关及其工作人行政机关及其工作人员的依法的依法监督。有效的行政督。有效的行政监督必督必须以以强有力的法律制度有力的法律制度为后后盾。盾。l一方面，行政一方面，行政监督机制和各种督机制和各种专门的的监督机构是依法督机构是依法建立的，行政建立的，行政监督的督的权力是依法授予的。力是依法授予的。l另一方面，行政另一方面，行政监督活督活动是依照法定程序是依照法定程序进行的，不行的，不仅行政行政监督督过程有法可依，而且程有法可依，而且对违法行法行为或不当行或不当行为的的处罚也是依法也是依法进行的。行的。10感谢你的观看2019年5月22（五）行政监督的依据具有法定性行政监督是监督主体对行政机关及三三、行行政政监督督的的类型型 l（一）政党（一）政党监督、国家机关督、国家机关监督与社会督与社会监督督l从行政从行政监督的主体看督的主体看l1、政党、政党监督是指政党督是指政党对行政活行政活动的的监督。督。l2、国家机关、国家机关监督是指国家机关督是指国家机关对行政活行政活动的的监督。督。l3、社会、社会监督是指社会督是指社会团体、新体、新闻媒体、人民群众媒体、人民群众对行行政活政活动的的监督。督。l它它们并非彼此孤立，而是分工合作，构成完整的行政并非彼此孤立，而是分工合作，构成完整的行政监督机制。督机制。11感谢你的观看2019年5月22三、行政监督的类型（一）政党监督、国家机关监督与社会监督1（二二）事事前前监督督、事事中中监督督与与事事后后监督督l从行政从行政监督的督的实施施时间看看l行政行政监督督贯穿于行政活穿于行政活动的全的全过程，由于行政程，由于行政活活动包括决策、包括决策、执行、反行、反馈等等过程，行政程，行政监督督也因而可以划分也因而可以划分为事前事前监督、事中督、事中监督与事后督与事后监督。督。12感谢你的观看2019年5月22（二）事前监督、事中监督与事后监督12感谢你的观看2019年l1、事前、事前监督是指在行政活督是指在行政活动开始前开始前进行的行的监督，即督，即对决策方案的可行性、决策决策方案的可行性、决策实施的物施的物质准准备和精神准和精神准备等等进行的行的监督。督。l这种种监督是督是为了保了保证决策的科学性，避免因决决策的科学性，避免因决策失策失误而造成人力、物力、而造成人力、物力、财力的极大浪力的极大浪费。13感谢你的观看2019年5月2213感谢你的观看2019年5月22l2、事中、事中监督是督是对正在正在进行的行政活行的行政活动的的监督，督，主要是主要是检查决策决策执行的方法、手段的合法性与行的方法、手段的合法性与合理性，合理性，检查决策方案付之决策方案付之实践后的践后的阶段性成段性成果，以及果，以及总结经验、发现问题等，以保等，以保证决策决策方案的方案的顺利利实施。施。l这种种监督意在及督意在及时发现问题、及、及时采取采取对策，策，以避免重大以避免重大损失和不良后果。失和不良后果。14感谢你的观看2019年5月222、事中监督是对正在进行的行政活动的监督，主要是检查决策执行l3、事后、事后监督是行政活督是行政活动完成后的完成后的监督，即督，即对行政决策行政决策执行的行的结果果进行行监督，督，检查行政任行政任务完成的基本情况以及完成的基本情况以及产生的生的结果和影响。果和影响。l这种种监督是督是为了了总结成功的成功的经验与失与失败的教的教训，追追查相关人相关人员的的责任，并提出解决任，并提出解决问题的建的建议和方法。和方法。15感谢你的观看2019年5月223、事后监督是行政活动完成后的监督，即对行政决策执行的结果进（三三）纵向向监督督与与横横向向监督督l从行政从行政监督的方向看督的方向看l1、纵向向监督是指存有隶属关系的上督是指存有隶属关系的上级行政机行政机关关对下下级行政机关的行政机关的监督，如中央行政机关督，如中央行政机关对地方行政机关的地方行政机关的监督。督。l2、横向、横向监督是指同督是指同级的不同的不同职能的国家机关能的国家机关之之间的相互的相互监督，如消防部督，如消防部门对同同级行政部行政部门的消防的消防设施的施的检查监督。督。16感谢你的观看2019年5月22（三）纵向监督与横向监督从行政监督的方向看16感谢你的观看2（四四）内内部部监督督与与外外部部监督督l从行政从行政监督的体系来看督的体系来看l1、内部、内部监督是指行政机关自身所督是指行政机关自身所进行的行的监督，督，如行政机关内部的自我如行政机关内部的自我监督、督、审计监督等。督等。l2、外部、外部监督是指行政机关外部的督是指行政机关外部的监督主体督主体对行政机关及其工作人行政机关及其工作人员进行的行的监督，如立法机督，如立法机关的关的监督、司法机关的督、司法机关的监督、政党督、政党监督、社会督、社会监督等。督等。17感谢你的观看2019年5月22（四）内部监督与外部监督从行政监督的体系来看17感谢你的观看（五五）合合法法性性监督督与与合合理理性性监督督l从行政从行政监督的内容看督的内容看l1、合法性、合法性监督主要是督主要是对行政机关及其工作人行政机关及其工作人员职务活活动合法性的合法性的监督。督。l（1）对行政机关行政机关颁布的行政法布的行政法规、发布的行布的行政命令、作出的行政决策、制定的政命令、作出的行政决策、制定的计划等，是划等，是否符合国家的否符合国家的宪法和相关法律法和相关法律进行行监督。督。18感谢你的观看2019年5月22（五）合法性监督与合理性监督从行政监督的内容看18感谢你的观公共行政学公共行政学第三十四讲第三十四讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：484819公共行政学第三十四讲主讲教师：孙德超 学l（2）对行政人行政人员的的执法行法行为是否符合国家的是否符合国家的宪法、法律、行政法法、法律、行政法规、地方性法、地方性法规，以及行，以及行政决策、行政命令等政决策、行政命令等进行行监督。督。l（3）对行政人行政人员的的职务活活动是否遵是否遵纪守法守法进行行监督。督。20感谢你的观看2019年5月22（2）对行政人员的执法行为是否符合国家的宪法、法律、行政法规l2、合理性、合理性监督主要包括两个方面：督主要包括两个方面：l（1）对行政机关及其工作人行政机关及其工作人员的的职务活活动合合理性的理性的监督，即督，即对其其职务活活动是否符合党的路是否符合党的路线、方、方针、政策和本地区本部、政策和本地区本部门的的实际情况，情况，是否从大局出是否从大局出发，是否符合行政管理的基本原，是否符合行政管理的基本原则等等进行行监督。督。l其目的在于及其目的在于及时发现不合理不合理现象，提出改象，提出改进性性措施。措施。21感谢你的观看2019年5月222、合理性监督主要包括两个方面：21感谢你的观看2019年5l（2）对行政机关行政机关职务活活动中是否遵守社会公中是否遵守社会公德和德和职业道德，是否有道德，是否有损国家公国家公职人人员的形象的形象等等进行行监督。督。l其目的在于及其目的在于及时发现职务活活动中中违反社会公德反社会公德和和职业道德的行道德的行为，并，并进行教育，改善国家公行教育，改善国家公职人人员在公众中的形象。在公众中的形象。22感谢你的观看2019年5月22（2）对行政机关职务活动中是否遵守社会公德和职业道德，是否有（六六）一一般般监督督与与专业监督督l从行政从行政监督的性督的性质看看l1 1、一般、一般监督是指各督是指各监督主体督主体对监督督对象的全部行政行象的全部行政行为实行行经常而广泛的法律常而广泛的法律监督和工作督和工作监督，如政党、督，如政党、立法机关、上立法机关、上级政府机关依照法律政府机关依照法律赋予的予的权力力对监督督对象的一切行政活象的一切行政活动进行行监督。督。l2 2、专业监督是指上督是指上级业务部部门对同同级或下或下级机关行政机关行政活活动的某一方面的某一方面实行的行的监督，如督，如财政部政部对中央政府各中央政府各部委以及地方政府的部委以及地方政府的财政状况政状况实行的行的监督。督。23感谢你的观看2019年5月22（六）一般监督与专业监督从行政监督的性质看23感谢你的观看2四四、行行政政监督督的的基基本本原原则l（一）合法性原（一）合法性原则l1、从事行政、从事行政监督活督活动的主体必的主体必须合法。合法。l2、行政、行政监督活督活动必必须符合法定程序。符合法定程序。l3、行政、行政监督活督活动必必须符合法律所符合法律所规定的方式。定的方式。24感谢你的观看2019年5月22四、行政监督的基本原则（一）合法性原则24感谢你的观看201（二二）协调一一致致原原则l由于一般性由于一般性监督系督系统与与专门监督部督部门都都拥有有监督督权，彼此之，彼此之间的的监督活督活动难免出免出现重复或冲重复或冲突。突。l为避免政出多避免政出多门，不同的，不同的监督部督部门在日常的在日常的监督活督活动中，中，应严格遵守各自的格遵守各自的监督功能，尽量督功能，尽量做到与其他做到与其他监督部督部门协调一致。一致。25感谢你的观看2019年5月22（二）协调一致原则25感谢你的观看2019年5月22（三三）弹性性原原则l实施行政施行政监督督时，要灵活运用行政，要灵活运用行政监督的相关督的相关制度。制度。l行政行政监督的目的不是督的目的不是发现错误，惩罚相关行政相关行政人人员，而是，而是发现问题、提出建、提出建议，以，以纠正行政正行政管理活管理活动的失的失误。l如果如果对行政人行政人员的工作缺点和失的工作缺点和失误不作不作调查，武断地武断地给出出惩罚的的结论，就会影响行政人，就会影响行政人员的的工作工作热情。情。26感谢你的观看2019年5月22（三）弹性原则实施行政监督时，要灵活运用行政监督的相关制度。（四四）尊尊重重下下级原原则l如果行政如果行政监督主体不尊重下督主体不尊重下级行政人行政人员，一旦，一旦发现问题就斥就斥责并并给予予惩罚，或上，或上级机关机关仅关关注下注下级机关的工作缺点，而不关心他机关的工作缺点，而不关心他们的工作的工作困困难，就会，就会伤害下害下级的自尊心。的自尊心。l正确的行政正确的行政监督督应该尊重下尊重下级，设法帮助他法帮助他们解决工作中的解决工作中的难题，调动下下级的工作的工作积极性。极性。27感谢你的观看2019年5月22（四）尊重下级原则27感谢你的观看2019年5月22（五五）幅幅度度原原则l法国学者格雷法国学者格雷库纳斯（斯（Graicunas）认为，一，一个个领导者管理和者管理和监督的行政机构的最佳数目是督的行政机构的最佳数目是五个。五个。l许多学者多学者发展了展了这一理一理论，但他，但他们大多大多认为，监督幅度与行政效率并无必然督幅度与行政效率并无必然联系。系。28感谢你的观看2019年5月22（五）幅度原则28感谢你的观看2019年5月22l设置置监督幅度至少要考督幅度至少要考虑以下几种因素：以下几种因素：l一是行政授一是行政授权的程度。的程度。l二是行政工作的二是行政工作的变动程度。程度。l三是三是监督者的能力。督者的能力。l四是行政人四是行政人员的能力。的能力。l五是行政管理活五是行政管理活动的的领域。域。29感谢你的观看2019年5月22设置监督幅度至少要考虑以下几种因素：29感谢你的观看2019（六六）时效效原原则l行政行政监督的目的是使行政机关及其行政人督的目的是使行政机关及其行政人员能能够按照原定按照原定计划，在划，在规定的定的时间内完成任内完成任务。因此，行政因此，行政监督必督必须及及时进行。行。30感谢你的观看2019年5月22（六）时效原则30感谢你的观看2019年5月22（七七）经常常性性原原则l何何时、何地有行政管理活、何地有行政管理活动，就会有行，就会有行政政监督。因此，行政督。因此，行政监督不是督不是临时的的应急行急行为，它必，它必须经常地常地进行。行。31感谢你的观看2019年5月22（七）经常性原则31感谢你的观看2019年5月22（八八）公公正正性性原原则l要做到要做到监督的公正性，必督的公正性，必须有一个有一个统一的一的监督督标准。准。l如果如果监督督标准不一，就无法做到公正合理、准不一，就无法做到公正合理、赏罚分明，就会助分明，就会助长不正之不正之风，妨碍行政管理活，妨碍行政管理活动的有效性。的有效性。32感谢你的观看2019年5月22（八）公正性原则32感谢你的观看2019年5月22五五、行行政政监督督的的基基本本功功能能l（一）依法行政（一）依法行政l（二）（二）为人民服人民服务33感谢你的观看2019年5月22五、行政监督的基本功能（一）依法行政33感谢你的观看2019六六、行行政政监督督的的主主要要方方式式l行政行政监督方式是行政主体在督方式是行政主体在实施行政施行政监督督时所所采用的采用的监督手段和具体方式。督手段和具体方式。l由于行政由于行政监督主体的复督主体的复杂性，行政性，行政监督方式也督方式也是多种多是多种多样的。的。这里介里介绍较为常常见的几种方式。的几种方式。34感谢你的观看2019年5月22六、行政监督的主要方式34感谢你的观看2019年5月22（一一）质询l质询（Question）是立法机关）是立法机关对政府的行政管理工作政府的行政管理工作提出疑提出疑问并要求相并要求相应政府机关做出答复的制度，是立政府机关做出答复的制度，是立法机关法机关实施行政施行政监督的一种方式。督的一种方式。l立法机关就政府的政策和政府成立法机关就政府的政策和政府成员所管理的行政事所管理的行政事务提出口提出口头或或书面面询问，要求有关人，要求有关人员答复，被答复，被质询者者必必须答复且答复且对其答复其答复负有法律有法律责任。任。35感谢你的观看2019年5月22（一）质询质询（Question）是立法机关对政府的行政管理（二二）弹劾劾l1、弹劾的含劾的含义l弹劾（劾（Impeachment）是指立法机关）是指立法机关对政府政府高高级官官员的犯罪或的犯罪或严重失重失职行行为进行控告或制行控告或制裁，追究法律裁，追究法律责任，任，罢免其免其职务的一种行政的一种行政监督方式。督方式。36感谢你的观看2019年5月22（二）弹劾1、弹劾的含义36感谢你的观看2019年5月222、导致致弹劾劾的的原原因因l（1）违法乱法乱纪行行为。l（2）失）失职行行为。范畴非常广泛，凡法律。范畴非常广泛，凡法律规定定而政府高而政府高级官官员没有没有执行或未尽全力行或未尽全力执行，或行，或虽法律没有明确法律没有明确规定，但是定，但是职务上上应尽事尽事项如如未未执行或行或执行失当，均属失行失当，均属失职行行为。37感谢你的观看2019年5月222、导致弹劾的原因37感谢你的观看2019年5月22（三三）不不信信任任表表决决l不信任表决是立法机关不信任表决是立法机关实施行政施行政监督的极端形督的极端形式。式。l当政府出当政府出现重大失重大失职时，立法机关，立法机关对政府政府举行行不信任投票表决，决不信任投票表决，决议一旦通一旦通过，本届政府必，本届政府必须解散。解散。l当立法机关当立法机关对政府的某政府的某项重大决策有不同意重大决策有不同意见或提出否决或提出否决时，即表示立法机关，即表示立法机关对政府的不信政府的不信任，内任，内阁或者集体辞或者集体辞职或者提或者提请国家元首解散国家元首解散立法机关，重新大立法机关，重新大选。如新。如新选出的立法机关仍出的立法机关仍不同意政府的政策不同意政府的政策时，政府必，政府必须解散。解散。38感谢你的观看2019年5月22（三）不信任表决不信任表决是立法机关实施行政监督的极端形式。公共行政学公共行政学第三十五讲第三十五讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：484839公共行政学第三十五讲主讲教师：孙德超 学（四四）报告告与与汇报l听取并听取并审议政府工作政府工作报告是立法机关告是立法机关实施行政施行政监督的重要方式。如我国督的重要方式。如我国宪法法规定，中央和地定，中央和地方各方各级人民政府要向相人民政府要向相应的同的同级立法机关立法机关报告告工作。工作。l汇报是指下是指下级向上向上级汇报工作中的重大措施、工作中的重大措施、主要事主要事项、重大事件等，通、重大事件等，通过下下级自己的自己的总结，可以自己可以自己发现问题，并及，并及时纠正；也可能由上正；也可能由上级发现问题，责令下令下级纠正。正。40感谢你的观看2019年5月22（四）报告与汇报听取并审议政府工作报告是立法机关实施行政监督（五五）预算算、决决算算与与审计l立法机关立法机关负责审议和批准由国家行政机关和批准由国家行政机关编制制的的赋税案、税案、预算案，政府必算案，政府必须根据立法机关授根据立法机关授权才能征税和支出。才能征税和支出。l一一项工作工作执行前要向上行前要向上级或或专门财政部政部门提交提交预算方案，算方案，执行后要提出决算行后要提出决算报告。告。l专门的的审计部部门对行政机关及行政人行政机关及行政人员的的财政政会会计情况情况进行行查验，以确保行政，以确保行政执行的廉行的廉洁高高效。效。41感谢你的观看2019年5月22（五）预算、决算与审计立法机关负责审议和批准由国家行政机关编（六六）检查、调查与与视察察l1、检查是指立法机关、行政是指立法机关、行政领导者或行政者或行政监察机关察机关对行政机关及其行政人行政机关及其行政人员的行政行的行政行为是是否合法合理否合法合理进行普遍的行普遍的检查，被，被检查者有者有义务予以配合。予以配合。42感谢你的观看2019年5月22（六）检查、调查与视察1、检查是指立法机关、行政领导者或行政l2、行政、行政监督中的督中的调查是根据是根据检查所得到的所得到的线索或公民索或公民的的检举与控告，由立法机关与控告，由立法机关组织调查委委员会或行政会或行政监察机关就察机关就专门事事项对行政行政监督督对象象进行行调查。l美国国会的美国国会的调查权l并非美国并非美国宪法明文法明文规定的定的权力，而是由立法力，而是由立法权引申出引申出来的来的权力。力。l议员通通过行使行使调查权，可以搜集事，可以搜集事实资料，以便立法。料，以便立法。国会主要通国会主要通过各种常各种常设委委员会、出于会、出于专门目的目的设立的立的特特别委委员会和参众两院的会和参众两院的联合委合委员会行使会行使调查权。43感谢你的观看2019年5月222、行政监督中的调查是根据检查所得到的线索或公民的检举与控告l为加加强对联邦政府的邦政府的监督，众督，众议院院23个常个常设委委员会内部均会内部均设立一个立一个监察小察小组，专司司监督与其督与其相相对应的政府部的政府部门及其官及其官员。各委。各委员会往往通会往往通过举行行调查听听证会的方式开展会的方式开展调查。l国会国会举行的行的调查听听证会大多是公开的，并通会大多是公开的，并通过新新闻媒体向外界媒体向外界报道，旨在向公众公开道，旨在向公众公开调查结果，取得公众果，取得公众对其其调查的关注与支持。的关注与支持。44感谢你的观看2019年5月22为加强对联邦政府的监督，众议院23个常设委员会内部均设立一个l3、视察是一种察是一种较为正正规的行政的行政监督方式，是督方式，是指立法机关就政府的全面工作或某一方面工作指立法机关就政府的全面工作或某一方面工作进行行现场检查。45感谢你的观看2019年5月223、视察是一种较为正规的行政监督方式，是指立法机关就政府的全（七七）工工作作考考核核l通通过对比工作比工作计划与工作的划与工作的实际成果，成果，评定定执行者的行行者的行为，对工作成果工作成果较好的予以好的予以奖励，励，对表表现较差的予以差的予以惩罚。l工作考核的目的在于通工作考核的目的在于通过检查促促进被被检查单位位与个人改与个人改进工作，提高行政效率；同工作，提高行政效率；同时通通过奖惩，使工作，使工作绩效与利益直接挂效与利益直接挂钩，提高行政人，提高行政人员的工作的工作积极性和主极性和主动性。性。46感谢你的观看2019年5月22（七）工作考核46感谢你的观看2019年5月22第第二二节 西西方方国国家家行行政政监督督理理论与与制制度度 l一、西方国家行政一、西方国家行政监督理督理论l古希腊古希腊时期。期。亚里士多德在里士多德在政治学政治学中提出中提出政体三要素政体三要素说，认为一切政体都有三个要素一切政体都有三个要素议事机构、行政机构和事机构、行政机构和审判机构，判机构，“倘若三倘若三个要素（部分）都有良好的个要素（部分）都有良好的组织，整个政体也，整个政体也将是一个健全的机构将是一个健全的机构”。l具有具有现代意代意义的的监督理督理论是由是由资产阶级思想家思想家提出的。提出的。47感谢你的观看2019年5月22第二节 西方国家行政监督理论与制度 一、西方国家行政监督理论（一一）人人民民主主权理理论l1、含、含义及意及意义l人民主人民主权理理论是西方思想家基于社会契是西方思想家基于社会契约论提提出的民主理出的民主理论，国家的，国家的产生在于人生在于人们让渡自己渡自己的主的主权，统一一归国家行使。国家的主国家行使。国家的主权源于人源于人民，因此人民民，因此人民对国家具有天然的国家具有天然的监督督权。l这种理种理论肯定了人民肯定了人民对政府政府进行行监督的合法性督的合法性与合理性，与合理性，这是行政是行政监督的基本理督的基本理论依据。依据。48感谢你的观看2019年5月22（一）人民主权理论1、含义及意义48感谢你的观看2019年52、卢梭梭的的人人民民主主权思思想想l（1）主）主权属于人民，不可分割属于人民，不可分割l卢梭保留了布丹梭保留了布丹赋予主予主权的的绝对性、永久性和不可分性、永久性和不可分割性的特征，但将割性的特征，但将权力的所在地从力的所在地从诸如君主或如君主或议事机事机构构这样的具体的政治的具体的政治实体体转移到一个集体的抽象物，移到一个集体的抽象物，即即“人民人民”。l卢梭梭认为，主，主权是属于人民的，不可是属于人民的，不可转移，不可分割。移，不可分割。卢梭反梭反对三三权分立，分立，认为三三权分立学分立学说是把是把“主主权者者弄成一个支离破碎拼凑起来的怪物弄成一个支离破碎拼凑起来的怪物”。49感谢你的观看2019年5月222、卢梭的人民主权思想（1）主权属于人民，不可分割49感谢你l（2）立法）立法权最高，行政最高，行政权力要受其力要受其约束束l卢梭反梭反对把立法把立法权、行政、行政权和司法和司法权并列，并列，认为主主权主要体主要体现为立法立法权，立法，立法权最高。行政最高。行政权是从立法是从立法权中派生出来的中派生出来的执行工具。行工具。l主主权是是绝对的、至高无上的、神圣不可侵犯的，它不的、至高无上的、神圣不可侵犯的，它不受受别的的权力的限制。而政府是由契力的限制。而政府是由契约建立的，是人民建立的，是人民为自己的利益而建立起来的管理公共事自己的利益而建立起来的管理公共事务的机构。人的机构。人民把民把权力委托力委托给政府，政府是主政府，政府是主权者的者的执行者，因此行者，因此行政行政权力必然要受到力必然要受到约束。束。50感谢你的观看2019年5月22（2）立法权最高，行政权力要受其约束50感谢你的观看20193、潘潘恩恩的的人人民民主主权思思想想l潘恩在全面批判君主潘恩在全面批判君主专制制度的同制制度的同时，以天，以天赋人人权为理理论依据，依据，论证了人民主了人民主权和和资产阶级共和国思想。共和国思想。l人民是人民是权力的源泉，人民力的源泉，人民创设立法立法权力，力，这是他是他们自自然的不可然的不可转让的的权利。利。l潘恩猛烈抨潘恩猛烈抨击君主制，指出君主政体中，国王便是法君主制，指出君主政体中，国王便是法律，而在民主共和政体下，法律律，而在民主共和政体下，法律应该成成为国王，国王，“人人民民领袖假使不称袖假使不称职，可以通，可以通过投票撤投票撤换，但君主制下，但君主制下，国王只能通国王只能通过武力撤武力撤换”。l潘恩将政府潘恩将政府视为一种国家的社一种国家的社团，每个公民都是国家，每个公民都是国家的主人，都有的主人，都有权了解政府的活了解政府的活动情况。情况。51感谢你的观看2019年5月223、潘恩的人民主权思想潘恩在全面批判君主专制制度的同时，以天4、人人民民主主权论的的意意义l人民主人民主权论从政府的起源出从政府的起源出发，将行政机关置，将行政机关置于人民主于人民主权即立法即立法权之下，从而找到了人民之下，从而找到了人民对行政机关行政机关进行行监督的合法性与合理性。督的合法性与合理性。l人民主人民主权论所提出的全民公决、立法所提出的全民公决、立法权的制的制约、司法司法权的的监督等内容都是督等内容都是对权力力滥用的防范和用的防范和补救措施，是救措施，是现代民主政治的基本内容。代民主政治的基本内容。52感谢你的观看2019年5月224、人民主权论的意义人民主权论从政府的起源出发，将行政机关置（二二）分分权制制衡衡理理论l分分权制衡理制衡理论是关于国家立法、行政、司法机是关于国家立法、行政、司法机关之关之间以及国家整体与部分之以及国家整体与部分之间权力分工和制力分工和制衡的学衡的学说。l洛克、孟德斯洛克、孟德斯鸠、汉密密尔顿、杰弗、杰弗逊等等许多思多思想家提出并完善了想家提出并完善了这一思想。一思想。53感谢你的观看2019年5月22（二）分权制衡理论53感谢你的观看2019年5月221、洛洛克克的的分分权思思想想l分分权作作为一种政府一种政府组织结构的原构的原则，是由洛克，是由洛克在在总结英国政制的基英国政制的基础上提出的。上提出的。l洛克从自然法理洛克从自然法理论出出发，从新，从新兴资产阶级的角的角度着想，度着想，为了削弱王了削弱王权，保，保护公民的公民的财产、生、生命与自由，将国家命与自由，将国家权力分力分为立法立法权、执行行权、对外外权（又称（又称联盟盟权），并在此基），并在此基础上要求必上要求必须由不同的机关来由不同的机关来执掌。掌。54感谢你的观看2019年5月221、洛克的分权思想分权作为一种政府组织结构的原则，是由洛克在l立法立法权是指享有是指享有权力指力指导如何运用国家的力量以保障如何运用国家的力量以保障这个社会及其成个社会及其成员的的权力，立法力，立法权归人民人民选出的代表出的代表组成的立法机关。成的立法机关。l执行行权是是负责执行被制定的和行被制定的和继续有效的法律的有效的法律的权力。力。l对外外权是是处理国与国之理国与国之间关系的关系的权力，如宣力，如宣战、媾和、媾和、结盟盟签约以及同国外一切人士交往的以及同国外一切人士交往的权力等。力等。执行行权和和对外外权由国王由国王统一掌握。一掌握。l执行行权受立法机关的受立法机关的统属并属并对立法机关立法机关负责，立法机，立法机关可适关可适时调换执行行权的的执行者。行者。l洛克的分洛克的分权理理论奠定了英国立奠定了英国立宪君主政体的理君主政体的理论基基础。55感谢你的观看2019年5月22立法权是指享有权力指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成2、孟孟德德斯斯鸠的的权力力制制衡衡思思想想l孟德斯孟德斯鸠继承并承并发展了洛克的展了洛克的权力分立思想，提出了力分立思想，提出了权力制衡的思想。力制衡的思想。“一切有一切有权力的人都容易力的人都容易滥用用权力，力，这是万古不易的一条是万古不易的一条经验，有，有权力的人使用力的人使用权力一直力一直到有界限的地方才休止到有界限的地方才休止”，“要防止要防止滥用用权力，就必力，就必须以以权力力约束束权力力”。l他把国家他把国家权力分力分为三三类：立法：立法权、行政、行政权和司法和司法权。三种三种权力必力必须交由不同的机构行使，使他交由不同的机构行使，使他们彼此彼此牵制，制，相互制衡，从而形成了系相互制衡，从而形成了系统的通的通过分分权达到制衡的理达到制衡的理论。56感谢你的观看2019年5月222、孟德斯鸠的权力制衡思想孟德斯鸠继承并发展了洛克的权力分立3、汉密密尔顿的的分分权制制衡衡思思想想l汉密密尔顿在美国的建制在美国的建制实践中，践中，对分分权和制衡和制衡做了做了进一步的解一步的解释、发挥和和补充。充。l国家国家权力一分力一分为三，只是相三，只是相对的分治，在某些的分治，在某些时候可以允候可以允许权力力间的局部的必要的混合。例的局部的必要的混合。例如，如，总统对官吏有任命官吏有任命权，但要征求参，但要征求参议院的院的意意见和同意，国会有和同意，国会有质询、批、批评和和弹劾高劾高级官官员的的权力；司法机关有力；司法机关有审判判权和和违宪审查权，但国会也参与部分司法活但国会也参与部分司法活动，总统和国会和国会联合合起来任命法官。起来任命法官。57感谢你的观看2019年5月223、汉密尔顿的分权制衡思想汉密尔顿在美国的建制实践中，对分权l汉密密尔顿主主张在三在三权严格划分的基格划分的基础上，上，设计一种利一种利益与益与动机的平衡，以保机的平衡，以保证三种三种权力不是力不是绝对分立，而分立，而是彼此在是彼此在权力力对比上比上处于均于均势。l首先，要首先，要设立孟德斯立孟德斯鸠提出的两院制，造成国会内部提出的两院制，造成国会内部的自我的自我约束。束。l其次，要加其次，要加强行政机关的行政机关的权威，威，赋予予总统较大的大的权力。力。l再次，要再次，要让三三权中最弱的司法中最弱的司法权独立，即法官独立，即法官终身制、身制、法官工法官工资法定、依法法定、依法审判、判、违宪审查等。等。l在在汉密密尔顿的分的分权与制衡主与制衡主张中，中，权力运行的力运行的监督和督和制制约均均带有双向性。有双向性。58感谢你的观看2019年5月22汉密尔顿主张在三权严格划分的基础上，设计一种利益与动机的平衡4、杰杰斐斐逊的的分分权制制衡衡思思想想l杰斐杰斐逊赞成三成三权分立，分立，认为只有立法、行政、司法三只有立法、行政、司法三权分开且相互制衡，才能保分开且相互制衡，才能保证政府建立在自由原政府建立在自由原则的的基基础上，防止暴政。上，防止暴政。l杰斐杰斐孙认为要用州的要用州的权力限制力限制联邦政府的邦政府的权力。力。为使使美国真正美国真正实现民主自治制度，建立民主自治制度，建立统一的一的联邦政府是邦政府是必要的，但必要的，但联邦邦过于集于集权是不行的，是不行的，联邦政府只邦政府只应管管理国家的防理国家的防务、对外及州外及州际关系等事关系等事务；各州掌握有；各州掌握有关的公民关的公民权利、法律、治安及一般涉及州的行政事利、法律、治安及一般涉及州的行政事务；各地方掌握本地方事各地方掌握本地方事务等，尽可能将国家等，尽可能将国家权力分散到力分散到州和州以下的地方政府中。州和州以下的地方政府中。59感谢你的观看2019年5月224、杰斐逊的分权制衡思想杰斐逊赞成三权分立，认为只有立法、行l这样，联邦立法、行政与司法平行分邦立法、行政与司法平行分权制衡，制衡，联邦和州、地方邦和州、地方纵向分向分权制衡。制衡。l正是以正是以这种思想种思想为基基础，美国确立了，美国确立了纵向、横向、横向相向相结合的立体分合的立体分权模式。模式。60感谢你的观看2019年5月22这样，联邦立法、行政与司法平行分权制衡，联邦和州、地方纵向分二二、西西方方国国家家行行政政监督督制制度度l（一）立法机关的（一）立法机关的监督督l立法机关更多地扮演立法机关更多地扮演监督行政机关的角色。督行政机关的角色。传统意意义上，立法机关有两大上，立法机关有两大职权：一：一为立法立法权，二二为监督督权。61感谢你的观看2019年5月22二、西方国家行政监督制度61感谢你的观看2019年5月221、财政政监督督l财政政监督是指政府的督是指政府的预算、决算，每年算、决算，每年都都须由立法机关由立法机关讨论通通过，立法机关也，立法机关也可可对其行使否决其行使否决权。l这种种权力也被称力也被称为“钱包包”的的权力。政力。政府的一切收入和支出都必府的一切收入和支出都必须在在议会通会通过的的预算范算范围内，不得超收、超支、挪用。内，不得超收、超支、挪用。62感谢你的观看2019年5月221、财政监督62感谢你的观看2019年5月222、人人事事监督督l人事人事监督是指立法机关督是指立法机关对高高级行政官行政官员的批准的批准和任免。和任免。这是立法机关有效控制政府是立法机关有效控制政府权力，保力，保证行政机关及其重要官行政机关及其重要官员的政策和行的政策和行为符合立符合立法机关的意志和利益的重要手段。法机关的意志和利益的重要手段。l如美国，如美国，总统对高高级行政官行政官员的任命的任命权需与参需与参议院共同行使，通常是由院共同行使，通常是由总统提出人提出人选，由参，由参议院表决通院表决通过方能任命。方能任命。63感谢你的观看2019年5月222、人事监督63感谢你的观看2019年5月223、政政务监督督l政政务监督是指立法机关督是指立法机关监督政府日常活督政府日常活动。立。立法机关可以法机关可以对政府的政策及其政府的政策及其执行情况、政府行情况、政府的的对内内对外工作外工作进行行监督。督。l此外，立法机关此外，立法机关还可以通可以通过调查、质询、不信、不信任案等方式任案等方式实施施对行政机关的行政机关的监督。督。64感谢你的观看2019年5月223、政务监督64感谢你的观看2019年5月22（二二）司司法法审查l1、含、含义l司法司法审查是指通是指通过司法程序司法程序审查行政行行政行为是否是否违宪的的监督制度。督制度。l始于美国，至今已有二百多年的始于美国，至今已有二百多年的历史，史，为一百一百多个国家所采用。多个国家所采用。65感谢你的观看2019年5月22（二）司法审查1、含义65感谢你的观看2019年5月222、产生生l司法司法审查制度是美国由一制度是美国由一项判例而判例而创立的。立的。l1803年，年，联邦最高法院首席大法官邦最高法院首席大法官约翰翰马歇歇尔（John Marshall）在）在“马伯里伯里诉麦迪麦迪逊案案”的裁决中的裁决中宣布，国会于宣布，国会于1789年通年通过的的司法条例司法条例无效。无效。l这样，法院解，法院解释宪法的法的权力得以确立，法院有力得以确立，法院有权根据根据宪法宣布国会制定的法律、法宣布国会制定的法律、总统颁布的行政命令、行布的行政命令、行政机关政机关颁布的布的规章制度等因章制度等因违宪而无效。而无效。66感谢你的观看2019年5月222、产生司法审查制度是美国由一项判例而创立的。66感谢你的观3、内内容容l凡凡认为受到政府行受到政府行为不法侵害不法侵害时，当事人均可，当事人均可请求求对之之进行司法行司法审查。l美国美国联邦和州的法院均可邦和州的法院均可进行司法行司法审查，联邦邦最高法院的裁决是最高法院的裁决是终审裁决，裁决，换言之，只有最言之，只有最高法院才高法院才拥有司法有司法审查的最的最终权力。力。67感谢你的观看2019年5月223、内容凡认为受到政府行为不法侵害时，当事人均可请求对之进行（三三）行行政政监察察专员的的监督督l瑞典、英国、挪威等国瑞典、英国、挪威等国设立了立了专门的行政的行政监察察专员监督行政督行政权的行使。的行使。l监察察专员通通过与新与新闻媒体、公众的密切接触，媒体、公众的密切接触，发现政府的政府的问题，并，并进行行调查，对政府政府进行行监督。督。68感谢你的观看2019年5月22（三）行政监察专员的监督68感谢你的观看2019年5月22英英国国议会会行行政政监察察专员的的职责与与权力力l（1）英国）英国议会行政会行政监察察专员的的设立立l第二次世界大第二次世界大战结束以来，随着政府束以来，随着政府规模的不断模的不断扩大，大，行政行政权力力对经济和社会生活的干和社会生活的干预日日渐增增强，政府及，政府及其工作人其工作人员的不良行政行的不良行政行为也日益增加。也日益增加。l由于由于许多侵害公民多侵害公民权益的不良行政行益的不良行政行为既不既不违法，也法，也不属于不属于议会和行政裁判所的管会和行政裁判所的管辖范范围，仅仅依靠原有依靠原有的的问责手段无法确保相关公民得到手段无法确保相关公民得到应有的救有的救济。l为了弥了弥补现有有问责制度的不足，英国引入制度的不足，英国引入议会行政会行政监察察专员制度。确切地制度。确切地说，克里切，克里切尔高地事件（高地事件（Crichel Down affaire）是英国引入）是英国引入议会行政会行政监察察专员制度的制度的直接直接诱因。因。69感谢你的观看2019年5月22英国议会行政监察专员的职责与权力（1）英国议会行政监察专员的l1937年，英国航空部依法年，英国航空部依法强行征行征购了多塞特郡的克里了多塞特郡的克里切切尔高地，用于建立空高地，用于建立空军训练基地。基地。l当当时，航空部与当地人，航空部与当地人约定，待将来空定，待将来空军不再需要不再需要时，由土地所有者由土地所有者赎回回该土地。土地。l但是，二但是，二战结束后，束后，这块土地并未土地并未归还土地所有人，土地所有人，而是由空而是由空军转交交给农业部管理。部管理。l那那时，原土地所有人已去世，他的女儿和女婿，原土地所有人已去世，他的女儿和女婿马顿夫夫妇请求求赎回土地。然而，回土地。然而，农业部拒部拒绝了了该项请求，并求，并将将这块地地卖给了政府地了政府地产管理局，后又租管理局，后又租给一一农户经营。70感谢你的观看2019年5月221937年，英国航空部依法强行征购了多塞特郡的克里切尔高地，l马顿夫夫妇极度抗极度抗议，认为政府机关的行政府机关的行为超越了其超越了其职权范范围。农业部聘部聘请皇家大律皇家大律师克拉克克拉克调查这个案件，个案件，1954年，克拉克年，克拉克发表了表了调查报告。克拉克的告。克拉克的调查报告告对农业部官部官员提出提出严厉了批了批评，并在，并在议会引会引发激烈激烈辩论，结果果导致致农业部部长引咎辞引咎辞职。l但同但同时，报告也指出，告也指出，农业部的做法部的做法虽不合理，但并不合理，但并不不违法，或者法，或者说，做出不能，做出不能归还土地决定的政府工作土地决定的政府工作人人员本身并无本身并无过错，而是做出决定所依据的法律存在，而是做出决定所依据的法律存在缺陷。缺陷。这是因是因为，根据英国的法律，根据英国的法律规定，原来的土地定，原来的土地赎回回约定因定因为契契约当事人一方死亡而不再有效，作当事人一方死亡而不再有效，作为原土地所有者的原土地所有者的马顿夫夫妇与当与当时的契的契约无关，因此，无关，因此，农业部有部有权自行自行处理理这块土地。土地。这样，作，作为土地所有土地所有者者马顿夫夫妇的的请求就不能通求就不能通过法律手段予以公正解决。法律手段予以公正解决。71感谢你的观看2019年5月22马顿夫妇极度抗议，认为政府机关的行为超越了其职权范围。农业部l农业部的行部的行为虽然合法，但并不合理，然合法，但并不合理，这引引发了社会各界人士的广泛关注。了社会各界人士的广泛关注。l一个核心的争一个核心的争论焦点是：在政府活焦点是：在政府活动中，存在中，存在着大量的公民与政府之着大量的公民与政府之间的的纠纷，这种合法但种合法但不合理的行政行不合理的行政行为应由哪个部由哪个部门来来问责？l牛津大学比牛津大学比较法学教授法学教授F.H.劳森等人研究了北森等人研究了北欧国家的欧国家的议会会监察察专员（ombudsman）制度，）制度，并考并考虑了了这一制度一制度对英国的可取之英国的可取之处。在。在劳森森教授的教授的发起下，国起下，国际律律师协会英国分会向保守会英国分会向保守党麦克米党麦克米伦政府提出政府提出设置置议会行政会行政专员的建的建议。（杨曙光曙光，2007）72感谢你的观看2019年5月22农业部的行为虽然合法，但并不合理，这引发了社会各界人士的广泛l这一建一建议在社会上引起广泛反响，却受到在社会上引起广泛反响，却受到时任任保守党政府首相的麦克米保守党政府首相的麦克米伦的反的反对。麦克米。麦克米伦认为，公民的，公民的权利受到侵害利受到侵害时，可以通，可以通过选区区的的议员向相关大臣反映，向相关大臣反映，设立立议会行政会行政监察察专员无益于大臣无益于大臣负责制的落制的落实，反而会影响政府，反而会影响政府的工作效率。的工作效率。l工党的工党的执政政为议会行政会行政监察察专员的的设立提供了立提供了良好的契机。良好的契机。73感谢你的观看2019年5月22这一建议在社会上引起广泛反响，却受到时任保守党政府首相的麦克l1964年，工党在年，工党在竞选宣言中写道：宣言中写道：“工党决心工党决心使国家的全部行政具有人性，而建立新的机构使国家的全部行政具有人性，而建立新的机构议会行政会行政专员，赋予他予他调查和揭露和揭露对公民公民有影响的政府有影响的政府滥用用权力的活力的活动之之权。”l工党工党执政后，以法庭政后，以法庭调查尚有疏漏尚有疏漏为由，于由，于1965年白皮年白皮书中正式提出中正式提出设立立议会行政会行政监察察专员的建的建议。l1967年，由工党控制的下院通年，由工党控制的下院通过了任命了任命议会行会行政政监察察专员的立法。根据此法，英国的立法。根据此法，英国设立了立了议会行政会行政监察察专员。74感谢你的观看2019年5月221964年，工党在竞选宣言中写道：“工党决心使国家的全部行政（2）英英国国议会会行行政政监察察专员的的组成成l议会行政会行政监察察专员由首相提名，女王任命，由首相提名，女王任命，终身任身任职至至65岁退休。退休。l只有只有监察察专员本人提出辞本人提出辞职，或因行，或因行为不端受不端受到到议会的会的弹劾，才可辞劾，才可辞职。这样，议会行政会行政监察察专员得以自主开展工作。得以自主开展工作。l在某种程度上，在某种程度上，议会行政会行政监察察专员享有与高享有与高级法官法官类似的地位。根据似的地位。根据议会行政会行政监察察专员法法，监察察专员不得出任上下两院不得出任上下两院议员和北和北爱尔兰下院下院议员。75感谢你的观看2019年5月22（2）英国议会行政监察专员的组成议会行政监察专员由首相提名，l议会行政会行政监察察专员对议会会负责，并受到下院行政，并受到下院行政监察察委委员会的支持和会的支持和监督。下院的行政督。下院的行政监察委察委员会成会成员为下院下院议员，专门处理理监察察专员公署的工作。公署的工作。l最初，最初，监察察专员由高由高级文官担任。文官担任。为了避免了避免问责主体主体与与问责对象的象的“官官相官官相护”，英国采取了相，英国采取了相应的措施。的措施。l1979年以来，在任命新的年以来，在任命新的监察察专员的同的同时，先与行政，先与行政监察委察委员会会协商，并不再局限于从文官中商，并不再局限于从文官中选拨监察察专员。此外，。此外，监察察专员署不再聘署不再聘请财政部的律政部的律师，而是，而是有了自己的法律有了自己的法律顾问。这些措施使得些措施使得监察察专员得以独得以独立于政府，自主开展工作。立于政府，自主开展工作。76感谢你的观看2019年5月22议会行政监察专员对议会负责，并受到下院行政监察委员会的支持和（3）英英国国议会会行行政政监察察专员的的职责与与权力力l议会行政会行政监察察专员负责监督