陈振明《公共政策分析》第9章-政策过程：政策监控

陈振明公共政策分析陈振明公共政策分析第第9 9章章-政策过程：政策监政策过程：政策监控控 公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析第第9章章 政策过程：政策过程：政策监控政策监控 公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.1 9.1 政策监控概述政策监控概述9.1.1 9.1.1 政策监控的含义政策监控的含义政策监控政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。（1）政策监控具有特定的主体。（2）政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。（3）政策监控表现为一个活动过程，它是由监督、控制和调整等功能活动组成的动态过程。（4）政策监控具有目标指向。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.1 9.1 政策监控概述政策监控概述9.1.2 9.1.2 政策监控的分类政策监控的分类1.根据政策过程的不同阶段分类根据政策过程的不同阶段分类 可以分为政策制定监控、政策执行监控、政策评估监控和政策终结监控。2.根据政策监控的不同时态分类根据政策监控的不同时态分类 可以分为事前监控、事中监控和事后监控。3.根据政策监控的层次分类根据政策监控的层次分类 可以分为自我监控、逐级监控和越级监控。4.根据政策监控的内容分类根据政策监控的内容分类 可以分为目标监控和关键点监控。5.根据政策监控的主体分类根据政策监控的主体分类 可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒的政策监控等。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.1 9.1 政策监控概述政策监控概述9.1.3 9.1.3 政策监控的作用政策监控的作用 政策监控的作用主要表现在以下几个方面：1.保证政策的合法化 2.保证政策的贯彻实施 3.实现政策的调整与完善 4.促使政策终结 公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.2 9.2 政策监控的功能活政策监控的功能活动动9.2.1 9.2.1 政策监督政策监督政政策策监监督督，指的是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发，对政策系统的运行包括政策的制定、执行、评估及终结活动进行监视和督促的行为。1.对政策制定活动的监督 2.对政策执行活动的监督 3.对政策评估活动的监督 4.对政策终结的监督 公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.2 9.2 政策监控的功能活政策监控的功能活动动9.2.2 9.2.2 政策控制政策控制1.政策控制的概念政策控制的概念政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，为达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。2.政策控制的分类政策控制的分类 （1）按性质的不同，政策控制可以分为反馈控制与前馈控制。（2）按照控制人员与控制对象的关系，政策控制分为间接控制和直接控制。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.2 9.2 政策监控的功能活政策监控的功能活动动3.政策控制的程序政策控制的程序 （1）确立标准 （2）衡量绩效 （3）纠正偏差4.政策控制的循环政策控制的循环 政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等的掌握，及时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距，并分析产生差距的原因，最后决定是重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整、终结等。由此可见，政策控制并不是一个单向的不可逆的过程，而是一个永无止境的循环。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.2 9.2 政策监控的功能活政策监控的功能活动动9.2.3 9.2.3 政策调整政策调整1.政策调整的内容政策调整的内容政策调整的内容多种多样，主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新拟定等方面：第一，随着政策过程由制定到监控等环节的推进，人们可能发现对问题原有的认识并不全面，问题的某些重要方面或边界条件可能被忽视，环境的变化可能改变了问题的性质。第二，政策目标的校正、修订或再确立。第三，对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定。第四，对政策效力的调整。第五，对政策主体、客体的调整。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.2 9.2 政策监控的功能活政策监控的功能活动动2.政策调整的原因和影响政策调整的原因和影响政策调整既有客观原因，也有主观原因。客观原因是指社会的政治、经济和文化的发展变化，即政策环境及政策问题本身的发展变化。主观原因是指人们对政策问题、政策环境以及政策方案等认识的深化，这就决定了人们总是要不断地重新认识、界定政策问题、政策目标和政策方案，以使政策真正达到解决社会问题的目的。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.2 9.2 政策监控的功能活政策监控的功能活动动政策调整对政策系统及其环境会产生一定的影响：首先，政策调整有利于保证公共政策的科学合理。其次，政策调整有利于保证公共政策的权威性和严肃性。最后，政策调整有利于保持公共政策的稳定性和连贯性。但是，公共政策调整既能对政策产生积极的影响，又会产生某些消极的影响。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.2 9.2 政策监控的功能活政策监控的功能活动动3.政策调整的功能活动政策调整的功能活动 政策调整的功能活动或程序包括了如下几步：第一，获取反馈信息 第二，确定调整方案 第三，实施调整 我国以前出现的政策多变或政策僵化的情况的一个基本原因，就是没有形成一个合理、完善的监控及调整机制。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较9.3.1 9.3.1 政策监控机制的构成政策监控机制的构成1.立法机关对政策的监控立法机关对政策的监控立法机关政策监控的活动内容及其方式主要表现为下列几个方面：（1）依靠法律监控公共政策。（2）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控。（3）通过对政府的人事任免权、不信任投票来控制公共政策。（4）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控。（5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府各部门的政策及其执行情况进行监督。此外，在两院制国家中，两院之间对公共政策相互进行监控。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较2.司法机关对政策的监控司法机关对政策的监控司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面：（1）裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；（2）依法裁定公共政策的内容是否合法；（3）依法监督政策的执行是否合法。u司法机关在这一领域的工作在于依照法律裁决执行的过程、方法、手段等是否违法，若有违法行为则坚决督促其改进甚至停止执行，同时对违法犯罪行为进行裁决。u由于司法机关的权力具有被动性，即只有利害关系人请求后才行使，主要体现的是“不告不理”的诉讼原则。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较3.行政机关对政策的监控行政机关对政策的监控行政机关实施的政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。行政机关实施的政策监控主要采取以下两种形式：一是行政管理机关的监控，或称一般行政监控；二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较4.政党系统对政策的监控政党系统对政策的监控执政党的政策监控大都采用以下几种方式：执政党的政策监控大都采用以下几种方式：（1）将自己的成员选入立法机关，通过影响立法来影响并监控公共政策的制定。（2）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施。（3）动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法等等。（4）执政党还常以其所影响的社会团体、社会组织以及它所掌握的大众传播媒介等制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。在野党在公共政策的监控中主要方式：在野党在公共政策的监控中主要方式：（1）由于在野党可以在立法机关、行政机关占有一定的席位，因此能够根据法律赋予的权力对政策过程施加一定的影响，并加以制约。（2）在野党也可以动用其所影响的社会力量如社团组织、新闻媒体等对国家各级机关及其工作人员进行各种形式的监督。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较5.利益集团对政策的监控利益集团对政策的监控利益集团是以特定的利益为背景而进行经常性活动的组织，在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。在西方，利益集团对政策的监控越来越成为一种趋势。游说活动是各种有组织的利益集团影响公共政策的主要方式。利益集团通过它们的种种活动，对公共政策有非常重要的影响。一方面，试图阻挠、反对、推迟不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较6.公众和大众传媒的政策监控公众和大众传媒的政策监控公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，即它体现和表达了公众的利益、愿望与要求。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量可能会大一些；反之，则会小一些。大众传播媒介一旦缺乏进行监督的权利，往往也就丧失了进行监督的主体意识，有可能进而沦为权力的附属品，成为执政党的喉舌，而非民意表达的阵地，公众的意志和利益就只能被扭曲地表达出来。社会舆论对政策监控要真正发挥舆论监督的作用，除了保证它的相对独立性外，还要有其他监控主体如行政机关、司法机关等的密切配合。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较9.3.2 9.3.2 西方政策监控机制的若干特点西方政策监控机制的若干特点 1.政策监控的基本依据分权与制衡原则 2.社会舆论在政策监控中的显著作用 3.司法审查对公共政策的有效监控 4.中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新 公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较9.3.3 9.3.3 我国的政策监控机制我国的政策监控机制 1.人民代表大会的政策监控人民代表大会的政策监控（1）人民代表大会在政策监控中的地位与作用。（2）人民代表大会的政策监控的基本内容。人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作出的裁决。工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为实施的监督。（3）人民代表大会政策监督的制度与程序。u第一，听取和审议“一府两院”的工作报告。u第二，审查国家计划和预算。u第三，质询。u第四，调查委员会。u第五，罢免。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较9.3.3 9.3.3 我国的政策监控机制我国的政策监控机制2.政府机关的政策监控政府机关的政策监控 政府机关的政策监控的主要内容有：（1）行政监察。（2）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。（3）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。（4）因业务性质而产生的综合性的政策监控。（5）专业性的政策监控（主要指审计监督）。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较9.3.3 9.3.3 我国的政策监控机制我国的政策监控机制3.司法机关的政策监控司法机关的政策监控司法监督是国家政策监控系统的重要组成部分，它包括人民法院和人民检察院的监控。司法机关的政策监控主要是通过法律手段来实现的。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等方式，对国家工作人员或公民的行为产生强有力制约，从而对政策的有效执行起到较好的效果，间接起着政策监控的作用。由于我国实行“议行合一”体制，司法权力从属于立法机关，司法监督活动也必须受立法机构即权力机关的监督。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较9.3.3 9.3.3 我国的政策监控机制我国的政策监控机制4.中国共产党的政策监控中国共产党的政策监控 中国共产党的政策监控主要采取以下方式：（1）党对国家生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的实施。（2）党纪监督。（3）通过党的基层组织实施政策监控。（4）通过各种大众传播媒介进行政策监控。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较9.3.3 9.3.3 我国的政策监控机制我国的政策监控机制5.民主党派对政策的监控民主党派对政策的监控各民主党派对政策的监控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的。人民政协主要以如下方式履行其监控权力：政协全国委员会全体会议、常务委员会会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院和地方各党政领导机关提出建议案，各专门委员会提出的建议或有关报告，委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评建议，参加中共中央、国务院有关部门以及地方各级政府部门组织的调查和检查活动。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较9.3.3 9.3.3 我国的政策监控机制我国的政策监控机制6.人民群众及人民团体的政策监控人民群众及人民团体的政策监控我国人民群众及人民团体进行政策监控主要采取以下方式：一是通过选举自己的代表，行使对政策的监控权；二是通过大众传媒表达自己对公共政策的态度、意见、建议或批评；三是通过上访或向有关方面写人民来信等形式进行政策监督；四是各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益、愿望、要求、意见、批评等；五是人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动来表达对现行政策的不满或取向。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 9.3 9.3 中外政策监控机制的中外政策监控机制的比较比较9.3.4 9.3.4 完善我国政策监控机制的若干思考完善我国政策监控机制的若干思考 为了完善我国的政策监控机制，可以采取如下的对策措施：（1）强化立法机关和司法机关的监控功能。（2）建立健全法律体系。（3）制定可行的制度程序与具体的实施细则。（4）提高监控者的素质。（5）完善政策监控的辅助手段。（6）建立条块结合的政策监控模式。（7）加强公众和大众传媒的政策监控。公共管理硕士（公共管理硕士（MPAMPA）系列教材）系列教材 公共政策分析公共政策分析 复习思考题复习思考题 1什么是政策监控？政策监控的作用何在？2政策监控机制由哪些基本因素构成？3简述政策监控的三个功能活动环节。4西方的政策监控机制有哪些特点？5联系实际，谈一谈如何进一步完善我国的政策监控机制。6分析上述两个案例，说明美国国会是如何对政府及其政策进行监控的。