《公共管理学》王乐夫,蔡立辉.doc

第一章 导论1.1公共管理学概述1.1.1公共管理的含义公共管理学公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。1.1.2公共管理学的概念范畴1.1.2.1公共管理与公共行政（1）公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。（2）它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。公共管理与公共行政之间的差别：(1) 公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；(2) 公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的，经济的手段；(3) 公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。1.1.2.2公共管理与公共产品公共产品为公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。1.1.2.3公共管理与公共政策公共政策是指拥有合法权威的包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它们授权的有关机构或部门为了解决公共资源或者社会公共利益的分配等社会问题所作出的正式的决定或安排，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，通常可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。公共政策与公共管理的区别：（1） 公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，是人们生活的一种外在条件。（2） 公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。公共政策与公共管理有着某些相通或相通的地方，具有密切的联系：第一， 公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。第二， 公共政策具有一定的公共管理职能。第三， 公共管理是实现公共政策的基本途径。第四， 在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。1.1.2.4公共管理与工商企业管理公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处：都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。公共管理与工商企业管理之间区别主要表现在：1. 管理性质的不同与工商企业管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共组织的活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，具有了明显的政治性或公共性的特征。2. 公共管理与工商企业管理的使命不同公共管理以服务公众、实现公共利益和维护公共秩序为目的；工商企业管理以营利为目的。3. 效率意识的强弱不同公共管理所需经费大部分来自于公共财政预算，公共管理者并没有太多的削减开支和有效运作的诱因，成本效益的观念和意识差；工商企业运作的经费来源于本企业的生产所得，以获得更多的企业利润为动机，成本效益的观念和意识强。4. 责任的性质、范围不同与工商企业管理相比，公共管理更强调公共责任、社会责任。在工商企业管理中，权威和责任的划分是比较清楚的；在公共管理中，公共管理运作的规模和复杂性、对官僚机构加以政治控制的要求、对一致性和协调的寻求等因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。5. 管理的广泛性、复杂性的程度不同就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。1.1.2.5公共治理与善治1.2公共管理学的研究对象1.2.1公共管理的兴起1.2.1.1公共行政的反思1.2.1.2公共管理的产生1.2.2公共管理学的研究对象1.2.2.1确定研究对象的基本思路公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。1.2.2.2公共行政学的研究对象与体系1.2.2.3公共管理学的理论体系1.2.2.4公共管理学的学科特征公共管理学的学科特征主要表现为：（1） 研究对象与范围的特征（2） 跨学科和综合性的特点（3） 具体研究问题的特征（4） 公共管理学既是实证的，又是规范的（5） 更具现实性1.3公共管理学的研究途径和方法1.3.1公共管理学的研究途径 美国著名学者波齐曼认为，公共管理学研究可分为两种途径：公共政策途径（P途径）和企业管理途径（B途径）。 P途径强调的是与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切有关。 P途径的公共管理如下特征：第一， 着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二， 重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三， 强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B途径：是受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。B途径的公共管理特征：第一， 偏爱企业管理的原则第二， 对公、私部门的差异不作严格区分第三， 除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理第四， 在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法P途径和B途径之间的共同之处：（1） 它们的眼光并不局限于行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外部环境的关系上；（2） 它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。1.3.2公共管理学研究方法公共管理学的基本研究方法有：1. 实践抽象法对管理实践进行总结、概括和抽象，以获得新的公共管理概论的方法，就是实践抽象法。2. 实体分析法公共管理中的实体分析法，就是在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织，如政府公共部门、非营利组织和准政府组织等，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得对这一实体活动的条件和规律等的认识。3. 实验法在公共管理研究中，可以通过选择特定的对象或领域，甚至人为地提供某些条件，进行管理实验或政策实验，以取得在更大范围推行某一类公共项目、实施某一种改革甚至整个公共管理体制改革的经验。4. 系统分析法公共管理学中使用系统分析方法的目的，是要帮助人们理解公共管理系统及其与社会环境的关系；鼓励对公共管理系统地各个组成部分、公共管理过程的各个环节进行同时的研究；引导人们注重这一系统的结构、层次与功能；促使人们从不同的角度提出问题，开拓新的知识领域。5. 比较分析法公共管理学中的比较分析要求研究者对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较，要求对同一国家或地区在不同历史时期的公共管理系统及过程加以比较，从中既找到公共行政学的一般的或普遍的理论，又发现各国家或地区在不同时期的公共管理特色，丰富整个公共管理学的理论及方法理论体系。6. 多学科交叉式的综合研究方式这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。7. 案例分析法案例分析的要点是对已经发生的公共管理实践，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。第2章公共管理的理论发展2.1 公共行政理论的演进2.1.1 公共行政理论的初创2.1.1.1 威尔逊的“政治行政”二分法“政治行政”二分法威尔逊提出应在对政治与行政这两个概念进行正确区分的基础上将公共行政理论从政治学中分离出来，进行专门的研究。2.1.1.2 韦伯的官僚制理论韦伯认为，“官僚制”具有以下基本特征：（1） 合理的分工。（2） 层级节制的权力体系。（3） 依照规程办事的运作机制。（4） 形式正规的决策文书。（5） 组织管理的非人格化。（6） 适应工作需要的专业培训机制。（7） 合理合法的人事行政制度。2.1.1.3 泰勒的科学管理理论2.1.2 公共行政理论的建构2.1.2.1 怀特的系统化行政理论2.1.2.2 古利克和厄威克的科学化公共行政原则厄威克认为下列原则对于行政组织的管理都具有普遍适用性：（1） 目标原则。（2） 人员与组织结构相适应的原则。（3） “一人管理”原则。（4） “专业参谋和一般参谋”共存的原则。（5） “授权”原则。（6） “责权相符”原则。（7） 明确性原则。（8） “控制幅度”原则。2.1.2.3 福莱特的动态化公共行政理论2.1.3 公共行政理论的转型2.1.3.1 西蒙的批评与公共政策学派的出现2.1.3.2 沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”而言的，它是西方行政学界为了回应20世纪60年代末70年代初以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机和此起彼伏的政府改革呼声，特别是传统公共行政理论面临的严峻挑战而形成的一个运用全新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论流派。“新公共行政学”包括以下基本内容：（1） 对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。（2） 对社会公平价值观的提倡。（3） 对传统“政治行政”二分法的突破。（4） 对动态、开放组织观的强调。2.2 现代公共管理理论的发展2.2.1 公共选择理论2.2.1.1 经济人的人性假设与公共选择公共选择运用经济学的分析方法来分析集体行动，也即非市场的决策。2.2.1.2政府规模扩张与公共选择帕金森定律揭示了政府机构不断膨胀的两大动力：“一是官员想要增加的是下属而不是对手；二是官员们相互之间制造工作。”得出的结论：不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长。公共选择理论提出解决问题的主张包括：（1） 组织类型的理性选择。（2） 市场机制与个人选择。（3） 分权化。（4） 公共服务组织小规模化。（5） 自由化。2.2.2 新公共管理理论“管理主义”是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包括如下几点核心观念：第一，社会进程的主要途径在于经济学家意义上的生产力的持续增长；第二，这种生产能力的增长以“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术的有效组织为前提；第二，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；第四，为履行“关键作用”，管理者必须拥有合理的“管理权限”。2.2.3 公共治理理论2.2.3.1 公共治理理论的兴起2.2.3.2 治理的涵义治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。2.2.3.3 公共治理理论的内容公共治理理论是对作为传统公共管理理论的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理，其主要内容包括：（1） 公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。（2） 公共管理的责任边界具有相当的模糊性。（3） 多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。（4） 治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。（5） 治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。“元治理”是西方学者为寻求解决公共治理理论失灵所用的词汇，但实际上，“元治理”只不过是公共治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的另一种表述而已。2.2.4 新公共服务理论“新公共服务”指的是关于公共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色一套理念。具体来说，新公共服务理论包括以下几个方面的基本观点2.2.4.1 政府的职能是服务而不是掌舵2.2.4.2 公共利益是目标而非副产品2.2.4.3 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性2.2.4.4 为公民服务，而不是为顾客服务2.2.4.5 责任并不简单2.2.4.6 重视人，而不只是重视生产率2.2.4.7 公民权和公共服务比企业家精神更重要第3章 公共组织3.1 公共组织的性质与结构3.1.1 公共组织的内涵3.1.1.1 组织与公共组织组织是由两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。3.1.1.2 公共组织的基本要素1、物质要素（1）人员。（2）经费。（3）物资设备。2、精神要素（1）目标。（2）责权结构。（3）人权关系。3.1.1.3 公共组织的特征公共组织在具有社会组织的一般特征的同时，也表现出自己独具的特征。1、 以增进公共利益为目标2、 公共组织的活动受到法律的明确限制并具有权威性3、 公共组织受到高度的公共监督4、 公共组织的活动具有政治性5、 公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难6、 公共组织具有一定的独占性公共组织的独占性是指公共组织在公共管理中具有一定的垄断性。3.1.2 公共组织的结构公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式。3.1.2.1 公共组织的纵向结构 最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其政策，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。因此，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。 中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。因此，中层公共组织为半封闭半开放系统。 基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。优点：（1） 分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2） 行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3） 能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4） 各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。缺点：（1） 各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难以事事精通；（2） 容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3） 容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。3.1.2.2 公共组织的横向结构公共组织横向分工的种类，一般常用的有下列四种：（1） 按业务性质分工。这是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如，财政、外交等部门的划分。优点：符合分工专业化的原则；有利于统一管理业务的方针、政策和法规；体现事权一致的原则，便于协调。缺点：业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不同业务性质工作之间的合作、协调；分工过细，易造成部门林立；有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。（2） 按管理程序分工。这是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。优点：注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；由于从事同一项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；使公共管理中的重要程序由专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。（3） 按管理对象分工。这是指按公共组织服务的人群、财务为对象进行的部门设置。优点：根据对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要；群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督。缺点：随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约；容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象；容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益；按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。（4） 按地区分工。3.1.2.3 公共组织的主要结构形式 记黎民那本书，更加简明扼要3.1.3 公共组织的类型3.1.3.1 公共组织的基本类型1、政府组织 广义的政府组织是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭义的政府则仅仅是指国家的行政机关。2、非营利组织以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。3、准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。3.2 非营利组织3.2.1 非营利组织的特征与分类3.2.1.1 非营利组织的特征萨拉蒙和安黑尔提出凡具有以下六个方面特征的组织都称之为非营利组织：（1） 正式组织性。（2） 非政府性。（3） 非利润分配性。（4） 自主管理性。（5） 志愿性。（6） 公共性。3.2.1.2 非营利组织的“非分配性约束”非分配性约束是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等，净收入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。3.2.1.3 非营利组织的分类中国非营利组织的分类：（1） 已登记非营利组织。社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。民办非企业是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。（2） 未登记非营利组织。包括没有或不能在民政部门登记，或者转登记的非营利组织。3.2.2 非营利组织是公共管理主体的必要组成部分3.2.2.1 非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者3.2.2.2 非营利组织能提高公共物品的供给效率3.2.2.3 非营利组织能较好地满足社会多元化的需求3.2.2.4 非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求3.2.3 当代中国公共管理中的非营利组织3.2.3.1 我国非营利组织的兴起3.2.3.2 我国非营利组织发展存在的问题1、非营利组织自身存在的问题（1）身份不清。（2）非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。2、由与非营利组织相关的政策、法律和管理等构成的外在环境问题（1）对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。（2）法制薄弱。3.2.3.3 我国非营利组织改革发展的基本取向1、大力培育非营利组织大力培育非营利组织主要应抓好两项工作：第一，在社会领域推进“政社分开”改革。第二，重点在资金方面进行必要的资助。2、加强对非营利组织的监督管理 加强对非营利组织的监督管理，重点要抓好两方面的工作：第一，逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法律法规。第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理，强化各种法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范化及质量、政府资金使用情况进行监督。3.3 事业单位3.3.1 事业单位的含义与特征3.3.1.1 事业单位的含义事业单位是指手国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算，主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。3.3.1.2 事业单位的基本特征我国与计划经济体制相适应的事业单位管理体制，具有如下的基本特征：（1） 事业单位活动的非经济性和政治性。（2） 事业由政府主办并主管。（3） 事业单位经费由公共财政供给。（4） 整个事业单位系统具有行政性。3.3.2 事业单位改革3.3.2.1 事业单位改革的必要性（1）事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解。（2）社会效益不高。（3）与经济建设结合不紧密。3.3.2.2 事业单位改革发展的目标取向（1）事业单位的社会化。有两层基本含义，即社会公共事业社会办和事业单位的资源配置与服务社会化。（2）事业单位运行的法制化和民主化。3.3.2.3 事业单位改革的基本原则和分类改革（1）实行政事分开。第一，实行职责分开。第二，实行管理方式及手段的分开。（2）实行事业单位的分类改革。第一，具有准政府组织性质的事业单位。第二，具有一定经济效益的公益性的事业单位。第三， 具有生产经营性和能力的事业单位。3.4 公共组织的变革3.4.1科层制组织与反思3.4.1.1科层制组织的基本特征科层制组织的基本特征包括：1. 专门化2. 等级制3. 规则化4. 非人格化5. 技术化6. 公、私分明化3.4.1.2科层制方法的主要内容科层制方法的主要内容是：1. 组织标准化为了完成繁重负责的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。它包括三个方面：第一，分工专业化。第二，工作指标化。第三，人员统一化。2. 工作秩序化秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，它要求彻底消除人的随意性和传统组织的杂乱无章。3. 管理规范化科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：第一，组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切认为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。第二，对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。第三，明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。第四，精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。3.4.1.3传统科层制组织的缺陷与困境1.传统科层制组织的缺陷 传统科层制组织的缺陷主要表现为：（1） 科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。（2） 采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。（3） 排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，墨守成规，得过且过，不负责任。（4） 依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。2.传统科层制组织面临的困境 科层制的组织模式也面临着危机，具体表现如下：（1） 从组织环境来看，政府组织的“内环境”与“外环境”均发生了急剧的、复杂的和不可预料的变化：一是科层制所弘扬的“官僚制精神”，即非人格化、理性化与制度化，妨碍了个人的成长和个性成熟，技术的普遍运用对个性的压制产生的非人格化与当代人们所渴求的个性的自由解放及对民主的追求产生了尖锐的矛盾。 二是信息技术的高速法杖使得经济和社会的节奏加快，陈旧的层级管理和控制系统、照章办事循规蹈矩的传统方式已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求。 三是全球化的趋势使国内外的联系日益紧密，相对封闭的科层制组织建构与建立在主题交往、文化多元基础上的新时代格格不入。（2） 从组织结构上看，在严格的非人格化的金字塔结构中，官员的职位是由上级权力当局任命的，并在公共机关的等级制度系统中实行终身制，而公职人员从政首先是一种谋生手段，有着自身的利益要求，普遍具有经济学预设的“理性经济人”的特征，他/她在大规模的科层制中会追求自身收益的增加或获得提升的职业机会。（3） 从组织方式上看，行政控制是传统科层制行政的关键。3.4.2公共组织的变革3.4.2.1公共组织变革的目标 公共组织变革的目标包括以下三个方面：1. 提高公共组织适应环境的能力公共组织为了生存和发展，要随环境的变化而变化。公共组织对外在环境的改造里是指在适应外部环境的同时，能动地影响外部环境，推动社会发展。2. 提高公共组织自身的稳定性、协调性这个目标包括两个方面的内容：第一，理顺公共组织自身的工作秩序。第二，理顺组织与个人的关系。3. 提高公共组织的工作绩效3.4.2.2公共组织变革的内容 1.组织结构的变革 公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。 在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门。轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。 在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔式的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。 2.公共组织权力关系的变革 公共组织全力的关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。（1） 公共组织向社会组织还权。（2） 横向分权。公共组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。（3） 在纵向权力分配上，实行集权与分权互相融合与共存。3.技术变革 在公共组织运作过程中，普及使用网络化的大容量计算机等现代化设备，通过现代网络技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。4. 产品和服务的变革基于服务对象的需要，持续尝试发现更好地服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务；或者通过创新公共服务方式，运用公共组织的技能与资源开发新产品与服务，使公共组织更好地满足顾客的需求。5. 人力资源变革应用在人力资源上的典型变革内容包括：1）投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；2）将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规；3）改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；4）持续改进对多样化的员工所施工的晋升与奖励系统；5）对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。第四章 公共领导4.1公共领导概述4.1.1公共领导的含义和特点4.1.1.1领导的含义 领导的含义可界定为：领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程，它包含了领导、被领导者和环境三个基本要素。4.1.1.2公共领导 1.公共领导的含义 公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。（1） 公共领导是一个社会组织系统（2） 公共领导是一个动态的行为过程。（3） 公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动过程。（4） 公共领导是权威和公共认可的关系。（5） 对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。 2.公共领导的特点 （1） 公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门。 （2） 公共领导职权的公共性、服务性。 （3）决策的“公断性”。 （4）公共领导的价值取向是公共利益。 3.公共领导的作用 具体来说，公共领导的作用主要表现为：（1） 导向、统领的作用（2） 影响、表率的作用。（3） 协调、沟通的作用。（4） 迎接挑战，引发变革的作用。4.1.2西方领导理论的演进与新发展4.1.2.1西方经典领导理论1.特质理论以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正原因的理论，就称为特质理论。2.行为理论这种理论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为，只有那些行为上表现出既关心工作又关心个人的领导者才是最有效的，同时认为领导行为是可以通过后天的培养和锻炼得到的。3.权变理论 领导行为效果的好坏，不仅取决于领导者个人的素质和能力，而且取决于诸多的客观因素，如被领导者的特征、领导的环境等。用一个公式表示就是：领导=（领导者、被领导者、环境）4.1.2.2西方领导理论的新发展1.领导魅力理论领导魅力理论是指当下属发现领导者的某些作为时，他们自然会把这些作为归因于领导者的伟大或杰出的领导能力。2.交易型和变革型领导理论 在变革型领导中，领导帮助员工开阔眼界，鼓励下属为了组织的利益而超越个人的利益，激活他们对更高秩序的需要；而下属也对领导感到信任、羡慕、忠诚和尊敬，对任务目标充满期望和热情。而在交易型领导中，领导的影响力主要来自领导能够使部署相信贡献和报偿是公平的、合理的，而部署对领导的顺服和忠诚也是建立在交换互惠的基础上的，但不可能产生对任务目标的热情和支持。4.2公共领导体制4.2.1领导体制的含义和内容4.2.1.1领导体制的含义体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。公共领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。4.2.1.2领导体制的内容1.领导结构2.领导的层次与跨度3.领导机构中各部门之间的职责与权限划分4.领导干部的管理制度4.2.2领导体制的基本类型4.2.2.1首长制和委员会制4.2.2.2集权制和分权制4.2.2.3层级制和职能制4.2.2.4完整制和分离制4.2.3公共管理领导体制改革4.2.3.1我国公共管理领导体制存在的问题1.领导职能相互混淆2.领导权力过于集中3.领导权力的约束滞后4.公共组织机构高度膨胀5.用人制度缺乏活力4.2.3.2公共管理领导体制改革的路径 1.完善领导职能分工，理顺各种关系（1）实行党政分开，改善和加强党的领导。（2）要完善党委、人大、政府三个不同机构的关系。（3）按照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系。2.在保证政令统一的前提下，适当下放权力3.改革组织人事制度，增强党和国家的活力4. 继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿5.加强权力制约与监督4.3公共领导方法 4.3.1领导方法概述4.3.1.1领导方法的含义领导方法是指领导者配置资源、沟通和协调关系、统筹安排时间、统御和激励下属的各种手段与途径。4.3.1.2领导方法的特征领导方法具有以下特征：（1） 领导方法的目的性。（2） 领导方法存在正确与错误、有效与无效之分。（3） 领导方法的多层次性（4） 领导方法的具体相关性（5） 领导方法存在动态变异性4.3.2领导协调4.3.2.1领导协调的含义和特点1.领导协调的含义领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调政府与社会之间、政府不同组织之间、政府各部门之间、公务员之间、政府不同职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理和社会和谐发展的因素，使社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。2.领导协调的特点（1）平等性（2）互利性（3）结果不确定性4.3.2.2协调的内容和原则1.领导协调的内容（1）领导工作关系协调 领导的工作关系协调主要指领导者对在履行公共领导职能、实现其领导目标的过程中与组织内外相关的人与事在时间与空间上产生的工作关系的协调。（2）领导人际关系协调 领导人际关系协调，是以领导活动中涉及的以人际关系为对象和内容的协调。2.领导协调的原则要做到有效协调，必须遵循以下原则：（1） 以人为本（2） 客观公正（3） 注重整体（4） 求同存异（5） 互惠双赢（6） 灵活机动4.3.3领导沟通4.3.3.1领导沟通的含义和作用1.领导沟通的含义沟通，是为了一个设定的目标，把信息、思想和情感在个人或群体间传递，以取得理解、信任的过程。领导沟通，即领导者为实现其目标，通过一定的领导组织和领导手段实现与组织内外的追随者、被领导者进行信息、思想和情感的传递与互动，以保证公共利益和目标有效协调和实现的过程。2.领导沟通的作用具体来说，主要有以下三个方面：（1） 沟通时科学决策的前提（2） 统一思想，提高绩效（3） 沟通可以改善人际关系，鼓舞士气，增强组织的凝聚力。4.3.3.2实现有效沟通的途径1.选择合理的沟通渠道（1）正式渠道 它是组织结构，层次及不同部门之间，上下级之间明文规定的信息与内容传递的路径。（2）非正式渠道 它是在非正式组织范围内或非正式场合进行的沟通。2.选择合理的沟通模式，构建信息沟通网络 沟通网络的五种模式：（1）链式沟通（2）轮式沟通（3）全通道沟通（4）环式沟通（5）Y式沟通。3.选择有效的沟通形式（1）口头形式（2）书面形式（3）非语言形式（4）电子媒介形式4.3.3.3增强领导沟通的方法增强领导沟通的方法：1. 构建畅通的沟通网络2. 树立主动沟通的意识3. 创造有利的沟通环境4. 要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，进一步增强民主监督的实效。5. 注意沟通与信息技术的关系4.3.4领导激励4.3.4.1激励的含义激励就是运用各种刺激手段，唤起人的需求，激发人的动机，使人处于亢奋状态的过程。4.3.4.2激励的原则有效的激励应该遵循以下基本原则：1. 物质激励和精神激励相结合原则2. 正激励和负激励结合原则3. 按需激励原则4. 差别激励原则5. 公正原则4.3.4.3激励的方法1.物质激励2.参与激励3.目标激励4.情感激励5.需要激励6.榜样激励7.荣誉激励8.信息激励9.赏识激励4.4领导能力4.4.1领导能力的内涵及其基本条件4.4.1.1领导力的含义领导能力，就是领导者的个人素质、思维方式、实践经验、对领导方法的把握程度等影响具体公共领导活动效果的个性心理特性的总和4.4.1.2发挥领导能力的基本条件发挥领导能力需要有这样几个方面的基本条件：1. 领导能力的发挥，必须在一定的环境和组织结构中进行。2. 发挥领导能力，需要领导者明确组织的目标、责任与价值。3. 发挥领导能力，离不开领导者的基本素养。4.4.2领导能力的主要内容4.4.2.1领导的创新能力公共领导创新：就是公共部门为适应公共管理与环境的需要，与时俱进地转变观念与职能，探索新的方法与途径，形成新的组织结构，业务流程和规范，全面提高公共领导效率，更好地履行政府职责的实践过程。领导的创新能力主要体现在五个方面：1.广阔的知识面；2.敏锐的问题意识；3.全新的思想观念4.良好的精神状态；5.敢于承担风险的胆识4.4.2.2领导的战略思维能力1.战略思维，作为一种着眼于全局和长远来观察、思考和处理问题的科学思维方式和领导艺术。2.领导战略思维能力的内容（1）战略洞察力和战略判断力（2）战略分析力与战略综合力（3）战略预见力和战略创新力（4）战略统筹力和战略决断力3.领导战略思维能力的培养4.4.2.3领导的执政能力1.领导执政能力发挥的重要性领导执政能力：领导通过执掌权力，管理公共事务的能力。2.制约领导执政能力发挥的因素 领导的执政能力与三个因素有关：（1）政府所具有的强制力；（2）政府存在的合法性；（3）政府合法性的来源3.领导执政能力所包含的内容4.4.3领导方式4.4.3.1领导方式的含义领导方式，是在特定环境中领导者采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和指向性。4.4.3.2领导方式的类型领导方式大体上有三种类型：1. 集权型领导方式2. 民主型领导方式3. 放任型领导方式管理学家菲德勒的权变理论，该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者特点的变化和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：E=f（L,F,S）式中：E领导的有效性；L领导者；F被领导者；S环境；f函数关系。即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数。第5章 公共政策5.1公共政策概述5.1.1公共政策的性质和范畴5.1.1.1不同视角下的公共政策5.1.1.2公共管理视界中的公共政策公共政策的含义和范畴界定如下：第一， 公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略。第二， 公共政策的主体是决策者，一方面，除了具体的决策个人外，还包括具体决策机构；另一方面，除了政策制定层面的决策者外，还包括政策沟通、政策执行等过程中的次级决策主体。第三， 公共政策的客体是政策问题和政策受众（政策目标群众）。第四， 公共政策的范围，从横向上划分，主要包括经济政策、财政税收政策、环境政策、教育政策、健康与福利政策、刑事司法政策等；从纵向上看，不同层级的决策主体的权限范围决定了相应决策的范围。第五， 公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导者或代表的国家、社会或共同体的利益最大化。第六， 公共政策的核心是一种选择。5.1.2公共政策工具5.1.2.1公共政策工具研究的兴起5.1.2.2政策工具的类型及其特点依据提供公共物品和公共服务过程中政府介入的高低，将公共政策工具分为自愿性、强制性和混合性三种类型。1. 自愿性工具自愿性工具以不受或很少受政府影响为主要特征，期望中的任务完成是在自愿基础上进行的。自愿性政策工具包括：家庭与社区、志愿性组织和市场。2. 强制性工具强制性政策工具也被称为直接工具，强制或直接地作用于目标个人或组织，后者在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地。强制性政策工具包括：规制、公共企业和直接提供。3. 混合性工具混合性政策工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征，混合性工具在允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。 混合性政策工具包括：信息与劝诫、补贴、产权拍卖、征税和用户收费。5.1.2.3政策工具的选择及其应用 5.1.3公共政策的研究主线公共政策的研究主线主要包括以下三个方面：1. 制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制2. 公共政策的过程与程序3. 公共政策的内容与输出 5.2公共政策过程5.2.1公共问题与公共政策问题公共政策问题泛指实际状态与社会期望之间的差距公共问题成为公共政策问题的条件是：公共问题促使人们行动，特别是向政府及公共部门表达，同时该问题又在特定政府权限范围之内，在特定时期被列入政府政策议程。政策问题具有选择性、动态性和时效性。5.2.2公共政策问题的确认与建构5.2.3公共政策议程5.2.3.1公共政策议程的含义公共政策议程是由一定的政策行为主体提出并促进其最后确定，这一过程就是政策议程的建立过程。5.2.3.2公共问题进入公共政策议程的触发机制5.2.3.3公共政策议程建立的模型5.2.4公共政策制定公共政策制定是指包括从政策方案规划设计、政策形成到政策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心的公共机构是公共政策制定和实施的主体。5.2.4.1公共政策制定的宏观流程5.2.4.2公共政策制定的微观流程1确立政策目标2.政策方案拟订、评估与抉择3.政策合法化5.2.5公共政策沟通5.2.5.1内部沟通与外部沟通内部沟通是决策系统内部的与决策相关的信息传播和交流，即组织内部通过各种现代信息载体和通信工具以制度化的沟通渠道实现信息的传播与交流。外部沟通是决策系统内部与外部环境之间直接的或通过媒介间接进行的信息传播与交流。5.2.5.2公众与政府之间政府沟通的途径及其障碍1.政府与公众之间政策沟通的途径沟通的信息流向，公众与政府间的政策沟通可分为如下三种类型：（1） 政策发布和信息分开（2） 政策反馈和信息反馈（3） 双向互动的政策沟通和政府回应机制2.政府与公众之间政策沟通的障碍（1）沟通的技术障碍（2）沟通的心里障碍（3）沟通渠道的阻塞5.2.6公共政策执行5.2.6.1公共政策执行的一般理论“自上而下”途径：这一途径以“有限行政”为基础，以政策制定者为中心，认为政策执行是下层行政人员遵循既定政策方案与原则，完成政策的具体指令的过程。“自下而上”途径：这一途径从确认执行网络组织成员的目标、战略、行动的差异及其联系出发，抛弃“自上而下”途径对政策制定与执行之间因果关系的预设，认为政策成败的关键是参与执行的组织及其成员的适当选择、协调与互动。5.2.6.2公共政策执行失控及其矫正1. 公共政策执行失控公共政策执行失控主要表现为：（1）政策敷衍。（2）政策附加或阻截。（3）政策抵制。（4）政策扭曲。2. 公共政策执行失控的矫正矫正公共政策执行失控的措施主要有：（1）加强公共政策执行体系的组织建设。（2）提高公共政策执行者的素质。（3）强化对公共政策执行体系的监控。（4）促进公共政策执行的法治化和民主化建设。5.2.7公共政策评估公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的运行方式、效果、效益、效率和公众回应等进行绩效评估和价值判断的活动。5.2.7.1公共政策评估的类型5.2.7.2公共政策评估标准价值理性与工具理性的选择1. 关注政策效益与效果：以工具理性为主的政策评估。2. 关注政策价值效应，以价值理性为主的政策评估。5.3公共政策分析5.3.1公共政策分析的含义与内容5.3.1.1公共政策分析的含义公共政策分析：公共政策分析是通过运用一定的技术手段和分析方法来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改进决策效率和质量的方法路径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研究工作。5.3.1.2公共政策分析的内容1. 对政策内容的研究2. 对决策过程的研究3. 对决策输出的研究4. 对政策的评估5. 对决策信息的研究6. 对决策过程倡导的研究7. 对政策倡导的研究5.3.2公共政策定量分析方法5.3.2.1确定型分析技术1. 线性规划2. 排队论3. 马尔可夫预测法4. 成本效益分析5.3.2.2随机型分析技术1.动态规划2.决策树3.灵敏度分析5.3.3公共政策定性分析方法5.3.3.1头脑风暴法5.3.3.2德尔菲法5.3.3.3交叉影响分析法5.3.3.4脚本写作法5.4公共政策发展5.4.1公共政策发展的趋向5.4.1.1公共性“公共性”是现代公共政策首要的规范性价值取向，从根本上说，制定和执行公共政策旨在整合和优化社会资源配置以实现、增进和维护公共利益。5.4.1.2合法性公共政策的合法性可体现为两个方面：一是形式上的合法性，即和法律性，二是实质上的合法性，即政治学意义上的合法性公共政策得到公众出自内心的认可和接受。5.4.1.3有效性公共政策的发展应当体现有效性。这就意味着，公共政策规划、制定额发展在满足公共性和合法性要求的基础上，还必须实现有效性正确合理的公共政策能够得到及时、完全和有效的执行，能真正实现政策目标。5.4.2公共政策环境5.4.3公共政策发展与公共管理价值的实现5.4.3.1公共政策发展与公共管理的价值相关性1.学科渊源2.公共政策在公共管理中的功能与地位从根本上说，公共政策的发展在现代公共管理中应主要地发挥一下几方面功能：（1） 公共政策的行为引导功能（2） 公共政策的利益协调与分配功能（3） 公共政策的调控和规制功能5.4.3.2通过公共政策发展实现公共管理价值的途径1.实现公共管理的价值导向 公共政策发展的价值导向首先建立在对政策的价值分析的基础之上。在对具体政策的价值分析的基础之上，实现公共政策价值观的整合。2.构建公共管理稳定的运行平台 （1）公共决策是公共管理的起点 （2）公共决策贯穿公共管理过程的始终 （3）公共决策是公共管理履行各项功能的基础 （4）从根本上说，在现代社会公共生活的生产和再生产的过程中，即在人类的社会性和生物性的生产和再生产的过程中，人们对于所需资源的获取、生产、分配或交换会在不同范围和层面产生冲突和矛盾，需要必要和适当的公共政策对之进行规制和调节，从而实现对社会资源配置的整合和优化。第6章 公共人力资源管理6.1人