修宪权之“基本架构限制”(1)21600字

修宪权之“基本架构限制”(1)21600字 宪法修改限制是宪法学的基本问题之一。虽然印度宪法并没有明确规定任何修宪限制，但印度最高法院一直认为，修宪权并不是绝对的，宪法修改不能破坏宪法的基本架构。这就是所谓的基本架构限制理论。印度议会曾经多次试图推翻这个理论，其间议会与最高法院之间的斗争可谓跌宕起伏。研究印度宪法理论关于修宪权界限问题的争论，具有十分重要的理论价值和实践意义。本文对印度宪法理论界有关修宪权隐含界限问题的争论做了初步阐述。 毕业 修宪权 宪法修改 印度宪法 毕业 Abstract: The Limits upon the amending power is one of the basic problems of constitutional law. Although the Constitution of Indian does not expressly prescribe any limits upon the amending power, the Supreme Court of Indian holds the idea that the amending power of Parliament can not be used to destroy the basic structure of the Constitution. It is called the doctrine of basic structure limitation. The controversy over the limits upon the amending power between the Parliament and the Supreme Court is heated in Indian. This article makes a preliminary study of the said controversy. Key words: Amending Power, Constitutional Amendment, Constitutional law of Indian 毕业一、导论 宪法修改限制是宪法学的基本问题之一。从比较宪法的角度观察，美国或许是世界上第一个规定宪法修改限制的国家。1按照美国宪法第5条的规定，在1808年之前制定的宪法修正案不得在任何方面影响本宪法第一条第九项第一与第四节（这些条款主要规定了奴隶贸易不得被禁止的内容）；而且无论何州，未经其同意，不得剥夺其在参议院的平等投票权。以此为开端，很多国家的宪法都规定了宪法修改的某种限制。在二战后，基于纳粹毁弃魏玛宪法的惨痛教训，联邦德国基本法极为详尽地规定了基本法修改之限制，实具有“典范”意义，2影响了很多国家的宪政理论和实践。截至20世纪70年代，在世界120多个成文宪法国家中，有38个国家的宪法明确规定了宪法修改的限制，其限制内容以“国体”为最多，共有35个国家，在明文规定修宪限制的国家中占了几近九成。其次是规定不得破坏“领土统一及完整”，有11个国家；再次是规定“民主原则”不得修改，有8国；第四是规定“人权之保障”不得修改，有6国。还有不少国家规定“代议制”、“联邦制度”、“权力分立原则”、“国民主权”、“社会国家”等不能成为宪法修改的对象。3 毕业 不过，值得关注的是，很多国家的宪法并没有明确规定任何宪法修改之限制，那么，在这些国家中修宪权之行使是否就具有绝对的“自由”？换言之，是否存在对修宪权的“隐含限制”？实际上，这是一个极富争议的话题。在美国，虽然有不少学者主张，除了宪法第5条的明确规定之外，还存在对修宪权的其他限制，这些限制甚至比宪法明文规定的限制更加重要，宪法学大师Cooley力主此论。4但一种压倒性的观点认为，除了宪法明文规定之外，不存在任何对宪法修改的限制。5在德国魏玛宪法时代，由于魏玛宪法并没有规定有关宪法修改的任何限制，因此，虽然有学者例如施密特主张宪法修改之限制，但是修宪权无限制说仍成为压倒性的学说。6在这方面，印度宪法实践为我们提供了一个非常生动的例子。虽然印度宪法并没有规定任何宪法修改的限制，但是自从1967年开始，印度最高法院就一直认为，修宪权并不是绝对的，宪法修改不能破坏宪法的基本架构。这就是所谓的基本架构限制理论(basic structure limitation )。印度议会曾经多次试图推翻这个理论，其间议会与最高法院之间的斗争可谓跌宕起伏。虽然现在这个理论已经成为印度宪法的正统学说，牢不可撼，但由其所引发的问题仍然具有理论意义与借鉴价值，值得人们深入思考。本文试图对印度最高法院之基本架构限制理论做一全景式的勾勒，阐述其来龙去脉。因此之故，本文的安排是，首先概括介绍印度宪法的修改程序，之后按照时间顺序对围绕基本架构限制理论发生的争论进行评介，最后是本文的一点粗略分析。 毕业 二、印度的宪法修改程序 毕业 与其他联邦制国家相比，印度宪法的修改程序显得刚性不足，实际上这是印度制宪者的意图所在。在1949年制宪当时，制宪者认为，印度目前正处于一个混乱和剧烈变动中的世界，因此不能制定一部不能适应形势发展的过于刚性的宪法，而必须使之具有相当的柔性。7按照宪法起草委员会主席Ambedkar的观点，印度宪法要避免诸如美国和澳大利亚等国纷繁复杂的修宪程序，而是要“提供一个便易的(facile)宪法修改程序”。8在制宪会议上，尼赫鲁这样说道： 毕业 尽管我们希望这部宪法坚固而且其结构能够持久，但世上没有万古长存的宪法。应赋予宪法一定的柔性。持久不变的宪法会阻碍民族的成长，一个朝气蓬勃的民族的成长。在任何情况下，我们都不能效尤其他一些大国的宪法，它们由于太过刚性而难以适应变动着的环境。我们正处于变动不居的时代，今天的做法明天或许不再适用。9 毕业印度的宪政发展体现了制宪者的这个意图。在印度共和国成立38周年时，印度宪法已经被修改了59次。当时就有人这样说，就宪法修改的频率和幅度来说，世界其他各国宪法恐怕都难以与印度宪法相比。截至2002年，也就是印度宪法制定52年之后，印度宪法总共进行了81次修改，10可谓非常频繁了。当然，在印度宪法成长的不同时期，宪法修改的频率是不一样的。从历史上看，在尼赫鲁以及甘地夫人主政时期，印度宪法的修改最为频繁。尼赫鲁在任印度总理的14年之间总共修改了17次宪法，而甘地夫人在任总理的11年间共通过了25条宪法修正案。11按照印度学者的看法，如此高频率的修宪，好像当政者认为宪法修改可以医治所有社会顽疾似的。12尤其在1976年的紧急状态中，印度议会接连通过5条宪法修正案，极大地改变了印度宪法的原有架构。 毕业总体上说，印度宪法第368条规定了宪法修改的三种方式： 1、由议会以简单多数对宪法进行修改。不过，议会只能对宪法第4条、第169条和第240条等少数条文以简单多数进行修改，但其他宪法条款不在此列。比如说，按照宪法第2条的规定，议会可以通过立法设立新的邦。而设立新邦则必须对宪法之第一附表（它列举了各邦的名称和管辖区域）进行修改。这样的修改即由议会以简单多数通过，并不适用修宪程序。实际上，宪法第368条规定的修宪程序也并没有将对类似宪法条款的修改当作是由第368条规范的“宪法修改”。 毕业2、由国会两院中的任何一院提出的修宪提案，在全体议员三分之二以上多数出席的条件下，获得全体议员半数以上的投票赞成，并经总统签署同意后随即生效。这是最为主要的修宪方式。按照宪法第368条的最初规定，总统既可以批准，也可以不批准。但1971年议会通过第24条宪法修正案，规定总统负有批准宪法修正案的“义务”。 毕业 3、对于宪法某些条款的修改，在依照上述程序送交总统前，还应当取得印度不少于半数的邦议会的同意。这些条款是：第54条（总统选举）、第55条（总统选举方式）、第73条（联邦行政权的范围）、第162条（邦行政权的范围）、第241条（中央直辖区高等法院）、第368条（修宪程序）、宪法第5篇第4章（联邦司法）、第6篇第5章（邦高等法院）、第11篇第1章（联邦与各邦的立法关系）、宪法附表之“职权划分表”以及各邦在议会中的代表权。这显示了印度宪法的联邦特色。 毕业 总体而言，印度宪法对于不同内容的修改规定了不同的程序。这是印度宪法修改程序的一个突出特点。13对此，惠尔教授有着深刻的观察： 在这方面，印度宪法得出了一个很好的公平解决问题的办法。在某些涉及到邦与联邦之间分权范围内的规定事项，宪法在修改程序方面做了特殊的保障。它规定有关这一方面内容的修改至少要有一半的邦的立法机关的同意，而宪法中其余部分的修改则由立法机关进行。它规定应得到每院的绝对多数议员的赞成，并且是出席会议议员的三分之二的多数投票赞成。在有些宪法中，也有相同的规定。立法机关只有根据宪法对宪法中某个部分所作的不同的修改程序的规定提出不同的修正案，宪法才能修改。在修改程序方面的多样化是明智的，但它却并不常见。14 毕业三、印度最高法院：从沉默到抗争 从各国宪法实践看，印度最高法院对修宪程序的介入达到了所未有的深度和广度。虽然印度议会曾强烈主张宪法修改系政治性问题，司法部门不能介入，后又通过宪法修正案试图将法院完全排除出修宪程序之外，但印度联邦最高法院依然深深卷入了有关修宪程序的纷争之中。 对印度议会修宪权第一次提出的合宪性挑战发生在1951年。在Shankari Prasad v.Union of India案中，原告方指出，按照宪法第368条产生的宪法修正案属于宪法第13条第2款15规定的“法律”，而1951年颁布的宪法第一条修正案将可能侵犯基本权利的法律排除出司法审查的范围，并且，宪法授予高等法院可以发布令状的第226条也被该修正案改动了，因此该修正案应当提交各邦议会批准，16而不是仅仅由联邦议会通过就可以生效。不过，由五名法官组成的最高法院法庭一致驳回了这个对宪法第一条修正案效力的挑战。17法院认为，印度宪法第13条第2款规定之“法律”，是指为普通立法权制定的规定或者规则，而不包括宪法修正案，因为它是制宪权(constituent power)行使之结果。18 1964年，印度议会通过了宪法第17条修正案，由于它影响了为印度宪法第31条所规定的个人基本权利，因此马上有人对其效力提出了挑战，是为Sajjian Singh v. Rajasthan案。最高法院在本案中依然驳回了起诉，维护了宪法第17条修正案的效力。不过，在本案的审理中，最高法院却发生了意见分裂。尽管首席法官Gajendragadkar以及另外两名法官代表的多数意见依然坚持在Shankari Prasad v.Union of India案的观点，认为宪法修正案不属于宪法第13条规定之“法律”，因此可以限制人民之基本权利，但另外两名法官则对此提出了质疑。按照法官Hidayatulla的看法，如果基本权利真的是“基本”的话，那它就不应该是议会多数的“玩物(plaything)”，制宪者恐怕并无此意。19 毕业 最高法院在上述案件中的意见分裂或许表征了某种迹象的存在。20世纪60年代后期，印度政治形势发生了大的变化，尼赫鲁去世，建国之父们相继离开政治舞台，国大党威信下降，各方都对国大党控制的议会提出了挑战。20正是在这种大背景之下，在1967年著名的Golak Nath v. Punjab案中，最高法院一反过去的顺从，对议会的修宪权提出了挑战。在本案中，印度政府极力主张修宪权是政治性权力，而不是法律权力，修宪权的运行并不会引起任何司法性问题，因此它完全在司法权的范围之外。而联邦最高法院法官Subbarao对此的回答是，法院并没有裁决任何政治性问题，只不过是确定议会是否在修宪权的范围内行动。议会可能为了各色各样的政治原因修改宪法，而法院仅仅是认为，议会无权修改宪法特定的某些条款。法官Hidayatulla还指出，法院不能质疑宪法的效力，但法院完全可以裁断一条修正案是否遵循了宪法规定的修改模式，以及是否在宪法允许的修改范围之内。21最终最高法院以6比5的多数做出判决宣称，议会不能通过修改宪法剥夺或者限制人民的基本权利。首席法官Subbarao总结了法院的三点结论： 毕业（1）议会修改宪法的权力源于宪法第245、246以及248条之规定，而非源于宪法第368条之规定，后者只不过是规定了宪法修改的程序。 （2）宪法修正案属于宪法第13条所规定之“法律”，因此，如果它取消或者限制为宪法第三章所授予之基本权利，它就是无效的。 （3）从本判决之日起，议会没有权力修改宪法第三篇（即基本权利条款）规定的任何条款，进而取消或者限制本篇奉为神圣(enshrined)的基本权利。 毕业法院还指出，宪法是持久的存在，不能以侵害（injure）、毁损（main）以及摧毁（destroy）其根本性质的方式来修改它。个人的基本权利是宪法根本架构的一部分，因此，修宪权只能被用来维护、而不能破坏这些权利的实质。法院认为，在宪法之下，没有什么权力是最高的，相反各种权力都受制于宪法。修宪权亦不能例外，它是受到限制的、而绝非无限的权力。22 毕业 法官Hidayatulla还陈述了其几点独立意见：一是如果宪法修正案有限制或者取消基本权利之意图，那么基本权利处于修宪程序之外。二是最高法院在Shankari Prasad v. India案中的裁决（它承认了在基本权利方面议会的修宪权）的立足点是错误的。三是本法院已经宣告，基本权利不能被宪法修正案所限制或者取消，任何进一步的对这些权利的侵犯都是非法的。四是对基本权利的限制或者取消只能召集制宪会议为之。23他指出，由于宪法修正案属于宪法第13条规定的“法律”，所以宪法第1、第4、第17条修正案严格说来是违反宪法因而无效，不过本裁决不溯及既往而只对未来的修正案有效。所以这三条修正案依然有效，但议会不能再通过类似限制基本权利的修正案。即使将来非得通过修宪限制人民的基本权利，那也必须召集制宪会议进行。24 毕业 不过，Golak Nath v. Punjab案的判决招致了多方的责难。在该案宣判后不久，随即有人在议会提出宪法修正之法案，意图推翻此案之判决。提案人声称，由于最高法院的若干判决，在议会修改宪法的权力方面产生了很多的疑问和困惑。这个问题对于议会之最高性而言至关重要。议会之最高性意味着它有权利和权威修改即使是涉及基本权利的宪法条款。虽然这个提案最终未能通过，但它在某种程度上反映了议会的态度。由于法院的这个判决，使得议会将法院看成是推行印度社会经济改革的一个碍物，因为议会认为，大规模的社会经济改革不可能不对基本权利条款进行修改甚至限制。在随后进行的印度大选中，最高法院被广泛指责为过于保守，是改革和进步的绊脚石。一位联邦院议员曾经宣称：法律落后于一代人，律师落后于两代人，而法官则落后于三代。25在很多人看来，印度最高法院是经济改革的障碍，就像30年代美国联邦最高法院是罗斯福“新政”的绊脚石一样。执政党在竞选中宣称，如果当选，就将进行大规模的宪法修改。而大选的结果，是执政党在议会赢得了压倒性的多数，从而可以毫不费力地通过任何宪法修正案。26很快，议会通过了宪法第24条修正案。 毕业