城市规划中的公共利益

四、城市规划中的公共利益： 以城市拆迁改造为例 什么是公共利益 正义； 共同利益； 公众利益； 个人利益有机总和； 整体利益； 法律文本中公共利益 宪法 修正案第十条第三款： “ 国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补 偿。 ” 土地管理法 第二条： “ 国家为公共利益的需要，可以 依法对集体所有的土地实行征用 ” ；第五十八条： “ 为公 共利益需要使用土地时，国家可以收回国有土地使用权。 ” 建筑法 第五条第一款： “ 从事建筑活动应当遵守法律、 法规，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。 ” 房地产法 第十九条： “ 国家对土地使用者依法取得的 土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回； 在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律 程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和 开发土地的实际情况给予相应的补偿。 ” 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第四十二 条： ” 在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可 以依照法律程序提前收回，并根据土地土地使用权已使用 的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。 ” 一般认定的所谓 “ 公共利益的需要 ” ： 国家军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单 位用地； 能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等； 公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地； 国家重点工程用地，如三峡工程等； 公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等； 水利、环境保护用地，如水库、防护林等； 其它公认或法院裁定的公共利益用地等。 城市拆迁中的公共利益 以北京为例。北京的危房改造是在 1980年代提出的。实际上 1950年代就开始进行了：政府出资、定标准、安置住户，一切 由政府包办。 1990年之后，北京先后进行了两次大规模的危房改造。目的 是为居民解困。这两次改造使居民的居住条件普遍得到改善。 当时，居民回迁率比较高，部分被拆迁居民也被安置于离旧城 较近的地段。拆迁是多数住在危旧房的居民盼望的事情，有人 认为此时的政府拆迁是最大的惠民工程。 后来，由于资金的缺乏，危改开始由政府与开发商结合起来 进行。北京市政府提出的危旧住房改造的基本思路是， “ 以区 为主，四个结合 ” ：改造以区政府为主进行；危改要与新区开 发相结合；与住房制度改革相结合；与房地产经营相结合；与 古都风貌保护相结合。后来又加上了 “ 与市政基础设施建设相 结合。 ” 北京市的拆迁自此进入商业拆迁时期。之后十年间， 拆迁纠纷从最初的拆迁户家庭成员内部分配问题逐渐演变为拆 迁户与开发商、拆迁户与地方政府之间的矛盾。 “危改 ” 的成本与收益 “ 灰色成本 ” ：占开发成本的 40 50%； 弥补 “ 灰色成本 ” ： 提高容积率：加高建筑，加大密度，增加拆迁率； 降低拆迁成本； 单位面积收益比较： 公共建设商品房回迁房 为提高收益，利润最低的回迁房被压缩，越来越 多的居民因此被拆迁往郊区，离城区越来越远。政策 对外迁有优惠，对回迁的条件开始变得苛刻； 拆迁的补偿标准节节下滑： 1998年： 拆迁补偿价格 （原建筑面积 25平方米）； 2000年： 拆迁面积只能按原建筑面积的 1.7倍（通常平房 建筑面积少于 25平方米； 2001年： 补偿面积按原有建筑面积计算 南京的例子 孙长征兄弟家住南京长江路邓府巷，距市中心新街口仅 10分钟步行路 程。邓府巷是南京老城区，居民收入低，房屋也为几十年的旧房，矮小简 陋。 2003年 5月，开发商买下该地块； 6月，南京市有关部门公布邓府巷的 拆迁公告，孙长征家等十户居民成为 “ 钉子户 ” 。 孙长征的情况很有代表性。孙长征夫妇与兄嫂原本住着一间 8.8平方米 的私房和一间 16平方米的公房。 20年前添丁，向房管所申请在加盖了一层， 兄弟俩分别住在两间 16平方米的房子， 8.8平方米的私房出租。 1985年，孙 长征下岗，靠每月 300元的房租生活。 6月拆迁开始，邓府巷为一级地块，按照 2001年南京市政府 203号令标 准，每平方米补偿 3750元。按此标准，孙长征私房按每平米 3750元补偿； 16平米的公房，补偿款的 10%交房管所，实际所得每平米 3350元；加盖的 16 平米楼房按 “ 违章建筑处理 ” ，每平米补偿 40元。据此，两家人总共只能 拿到 12万多的补偿款，加上设施补偿费共 13万。两家人 13万，在南京没地 方能够买到房子。新街口附近当时房价每平米 7000元。 孙长征两家 5口人，买经济适用房也要 17万， 4万多的缺口根本无法补 齐。何况私房拆除后，断了生活来源。而且，经济适用房两年才能盖好， 这两年他们也没钱租房子。孙长征与拆迁办谈的意见是：要么在附近给套 房子住，要么给两套经济适用房，远就远点。被拆迁办拒绝。 主要的问题： 被拆迁人的权利被漠视。政府在未经过原住民同意的情况 下将土地的使用权转让给开发商，这个过程本身就违背了 土地管理法 ； 无对等的谈判机制。为什么要拆？什么时候拆？补多少钱？ 安置到什么地方？被拆迁人与开发商、地方政府没有一个环 节能够平等地对话。实际的情况是主要由开发商说了算，作 为个体的被拆迁户没有讨价还价的余地。 补偿标准偏低。补偿款让大多数中低阶层的居民无法在原 地买到同等面积和保持同等生活质量的房屋。如果要留在原 地，必须自己支付相当金额购置新房。对于收入微薄者而言， 只能迁往更远地段； 司法救济在实际操作中很难做到。现行的拆迁条例使得强 制拆除合法化；其次，它规定在法院未作出裁决之前，可以 依法先行剥夺拆迁人的房屋使用权和所有权。房主即使胜诉 了，房子早已被拆除了。 公共利益在城市规划中的体现 作为公共政策的城市规划，其作用与以前相比， 发生了几点变化：第一，由作为计划的附庸走向独 立；第二，城市规划关注的内容逐步走向综合；第 三，政府在城市规划中的角色走向宏观调控。 由此可以判断，城市规划在利益相关方向也已经 发生变化：首先，城市规划的作用已经或正在从政 府直接进行资源配置走向协调各方利益，追求城市 整体利益；其次，城市规划的作用机制已经由政府 主宰走向政府、市场主体、利益群体共同推动城市 发展。 因此，城市规划工作实际上就是围绕利益问题进 行的，城市规划是协调社会不同利益的一种工具， 目标就在于实现公共利益的最大化。具体表现在： 公共利益在城市规划中的体现 维护法律秩序 城市规划法 第二十九条规定：“城市规划区 内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从 规划管理。”据此，在城市规划区范围内，城市规 划具有极其重要的地位，任何行为主体，只要安涉 及到土地利用和建设活动，就必须服从城市规划。 法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体 规定，哪些地方可以进行建设、可以进行什么建设、 建设多大的面积、建什么样的形式，这些都可以认 为是法律秩序的组成部分，也是法律秩序的具体实 现途径。因此，在城市土地利用和建设领域，只有 符合城市规划，才可以被认为是维护法律秩序的； 违背城市规划，不服从规划管理，实际上不仅是一 种对于规划权威的挑战，也是对于法律秩序的违抗。 从这个意义上说，城市规划就是公共利益的代表。 公共利益在城市规划中的体现 倡导社会公平 倡导市场效率与社会公平兼顾，是一种公共利益 的实现机制，是城市规划工作的基本出发点和原则。 社会公平最现实的体现，就是程序民主的实行。程 序公正，意味着平等的政治参与权，表现为每个人 平等地拥有参与政治的权利，因此，程序上的公正 与否决定着民主本质上的真伪和程序上的高低。城 市规划作为关系到城市整体发展和所有居民切身利 益的政府职能，如何让居民平等地参与到规划的制 定与决策过程中来，而不只是由若干具有行政权力、 技术优势、资本实力的社会精英掌控，不仅仅是规 划自身完善的一种姿态，而是规划的一种基本理念 和原则。 公共利益在城市规划中的体现 追求美好环境 包括对于美好城市形象的追求、对于优良环境质量的追求、对于舒适 生活的追求等，这些从来就是城市规划工作的基本目标，也是城市规划 学科最擅长的业务领域。城市规划是实现人们对于美的追求的技术手段， 从这个角度来说，它代表的就是公共利益。 促进全面、协调发展 以人为本，综合协调既是城市规划的基本原则和工作方法， 也是城市规划代表公共利益的重要体现。在市场经济体制下， 各个利益主体无不追求自身利益的最大化，但这些利益之间 并不都是统一、协调的，而经常是相互矛盾和冲突的，某一 个体利益的扩大完全有可能带来其他个体利益的减少，这就 存在一个利益的协调问题。从全社会来说，协调利益的手段 和途径多种多样，但是不管什么样的逐利行为，都难以脱离 一定的土地和空间范畴，土地利用和空间发展于是自然成为 利益协调的一种方法，城市规划正是从土地利用和空间发展 的角度，进入全社会的利益协调体系之中的。 提供公共服务