从拆迁问题论宪法对公民财产权的保护

从拆迁问题论宪法对公民财产权的保护 ;内容摘要： 国家对农村集体土地和农村居民房屋的征收和征用，是国家基本建设的重要内容。征收和征用涉及到集体土地和农村居民房屋所有权或使用权的变化。在征收、征用中仍存在大量问题。 如何在宪法层次确定征地补偿费的最终归属，如何保护公民的财产权，是当前较为关注的重要问题。本文将从新的宪法修正案确定的对公民财产权的保护及征收、征用制度及与外国法律实践相比较探讨这一问题。 ; 关键词：征收; 征用; 补偿; 私有财产; 公共财产 ; Discussion On the Protection of the Citizens Property Right through Constitution with the Problem of Dismantlement and Resettlement ; Abstract：The governments requisition of collective-owned land and private buildings in rural areas is an important issue as to the national infrastructure, which involves the transfer of ownership or right of use. There are lots of problems in its implementation. The determination of the compensations ultimate receiver and the protection of the citizens property rights are the crucial matters of public concern. This paper discusses the issue with reference to the regulations about the protection of the citizens property rights and the requisition system ascertained in the new amendment of Constitution, and to the legal practice abroad. ; Keywords：collection, requisition, compensation , private property , public property; ; 一、 当前征地拆迁中存在的问题 ; 2004年的宪法修正案对公民的财产权及征收、征用问题做了原则性规定，以加强对公民财产权的保护，并对征收、征用问题予以指导。这无疑符合时代发展规律，具有重大意义。但由于宪法规定过于原则与不明确，在现实应用中仍存在很多争议。农村房屋的拆迁工作是与征地工作同时进行的，目前依据的法律是土地管理法和国务院土地管理法实施条例的有关规定、国土资源部的一系列规章及相应的地方法规和政府规章。这些法律、法规为依法进行征地拆迁工作，保护被拆迁人合法权益提供了一定的法律依据。但是征地拆迁工作仍存在诸多的问题： ; 一是以公共利益为借口大肆征地用于非公共利益开发。由于现行宪法及土地管理法均没有对“公共利益”的外延做出明确规定，加之农业是低产出、低回报、高风险的弱质产业，因此一些地方政府为了局部利益、眼前利益，采取征用农民土地后将土地出让或出租方式招商等以增加财政收入。这种滥用“公共利益”的结果是一部分人发财暴富，而农民的利益却受到损害。 ; 二是征地拆迁程序不规范，措施不到位。土地管理法第四十八条规定了征地补偿安置方案应经地方人民政府公告，并听取被征地集体经济组织和农民的意见。但实践中有不少人未见到过政府的征用土地公告，或者见到的是内容不完整的公告，公告的安置对象不明确，以致引起各种纠纷。 ; 三是不重视农民的相关权利。征地工作基本上是由建设单位与所在村或组负责人签订征地协议，由当地党委、政府联合发文规定拆迁及补偿有关事项，并且在具体实施一般采取行政强制拆迁，被征地拆迁的农民基本上无发言权和知情权，更谈不上诉权。 ; 四是征地拆迁前农民实行抢种、抢栽、抢建的“三抢”行为严重。不少人为了尽可能多的获得赔偿。抢在征收前抢种庄稼、抢栽树木、抢建房屋，造成人力、物力、财力的大量浪费。 ; 五是执法欠公允。在征地拆迁中，补偿标准随意性大，有的以多支付费用的妥协方式解决，甚至个别违章建筑亦作了补偿，但对于有些势力单薄的个人，则表现为以强制力解决。 ; 六是征地补偿费分配使用混乱。补偿费用成了农民争夺的目标，有的由基层乡镇或村民委员会截留，有的实际分配对象与公告的安置对象脱钩，有的用于归还集体经济组织的历年负债。由此导致上访、申诉等现象出现。 七是个别地方矛盾激化，恶性事件令人发指。如在征地拆迁过程中，南京市曾因拆迁补偿存在争议，发生拆迁户翁某抱住拆迁办负责人自焚事件，造成一死一伤；北京丰台区某地拆迁，开发商和拆迁办雇佣一批打手，深夜闯进拆迁户家中，将人捆绑蒙面拖出，同时将房屋夷为平地。征地拆迁案在全国城乡时有发生。 ; 二、 我国私有财产权宪法保护的缺陷 ; 私有财产权是抵制政府权力扩张的坚固盾牌。财产权开辟了公民私人自治领域，勘定了政府公权力的范围，限制了政府的专横意志。现代政府是权力受到制约的“有限政府”，政府存在的正当理由是保护公民的包括财产权在内的各项权利。“人们联合成为国家和置身于政府管理之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。主权者的权力绝不允许扩张到超出公众福利的需要之外，而是必须保障每个人的财产。”“财产权成为自由、个人自治赖以植根和获取养料的土壤，它对人类的一切精神和物质文明的巨大进步产生了深远影响。”一切经济活动的目的总是要创造更多的财富，公民若是没有从事经济活动和支配个人财产的广泛自由，也就没有创造财富的自由。因此，创造财富的自由要落实在社会制度上必然表现为以财产权为基石的自由市场经济。自1789 年法国人权宣言以来，各国成文宪法大都明确了“私有财产受国家法律保护”、“神圣不可侵犯”的地位。相形之下，在立志于建立市场经济体制、已经深切认识到私有经济的地位与作用的中国，宪法对于私有财产的保护还是远远不够的，具体表现在以下几个方面： ; （一） 从横向上看，公有财产和私有财产的保护地位不平等。长期以来，在社会的经济生活中，全民所有制经济的身份最高贵，享有许多优惠政策，集体所有制次之，而私有制则不被承认。后来，个体和私有经济渐渐有了法律地位，但也只是公有经济的“有益补充”或“重要组成部分”，总摆脱不了它对公有制的依附地位和服务作用。在这种前提下，法律对私有财产和公有财产的保护只能实行差别待遇，这从宪法第12、13条的规定就可以看出。两者相比较，现行宪法对公、私财产的保护存在明显的倾向性。主体不同，其保护程度也不同，即公共财产的保护优于私有财产的保护。 ; （二） 从内容上看，现行宪法对私有财产权保护存在片面性。这种偏颇和片面性带来的负面效应至少有两个：一是不利于人权的实现。财产权是人权实现的基础和前提，公民必须有自由支配其财产的权利和自由，否则人就因生存的前提被剥夺而无法生存。生存权没有保障，其他权利便无从谈起。现行宪法对私有财产权的规定不利于人们自由支配财产，并把它变为一种权利。二是不利于提高和发展生产力。在市场经济条件下，法制的运行就是要更好地调配、优化、利用社会资源，提高经济效率。现行宪法偏重于对生活资料的保护，不利于公民将生活资料向生产资料转化，从而不利于扩大再生产、增加社会财富。因此，克服现行宪法中对私有财产权保护内容的片面性，已势在必行。 ; （三） 从结构上看，现行宪法对私有财产权的结构安排不合理。在西方国家的宪法中，关于私有财产权保护的规定一般都放在公民的基本权利体系之中。如日本国宪法在第三章“国民的权利与义务”第29条中对财产权进行了规定：财产权不得侵犯。财产权的内容，应符合公共福祉，以法律规定之。私有财产在正当补偿下得收为公用。而我国现行宪法是将私有财产权放在总纲中规定的。这种结构安排，从1954 年的第一部宪法起，一直到现在都不曾改变。这就证明，现行宪法不是将私有财产权作为公民的基本权利看待的。放在总纲中，只是将它作为经济制度的补充规定，侧重点是在经济制度，显然这与宪法的内在要求是相违背的，也从根本上违反了宪法意义上的公民财产权的本源性、不可转让性的价值取向。 ; （四） 从权利救济看，现行宪法缺乏对私有财产权损害的合理补偿机制。我们都知道，西方许多国家，尤其是发达国家在宪法中对私有财产权的保障都设置了三重条款，即不可侵犯条款(或保障条款) 、制约条款(或限制条款) 和征用补偿条款(或损失补偿条款)。三重保障条款只有结合起来，才能形成完整的保障体系。以此观之，我国现行宪法的规定是不完整的，其保障条款是宪法第13条，制约条款零散分布于宪法第12条、第15条、第51条、第53条之中。而补偿条款的规定过于笼统，在实践中不易操作。