我国城乡生态环境资源利用规划标准的山地区域适应性研

我国城乡资源利用环境保护规划标准的山地适应性研究闫水玉 徐丽娟 韩贵锋 颜文涛作者简介：闫水玉，博士，重庆大学建筑城规学院，教授、博导徐丽娟，硕士研究生，重庆大学建筑城规学院 韩贵锋，博士，重庆大学建筑城规学院，副教授颜文涛，博士 重庆大学建筑城规学院，教授、博导【摘要】目前城乡资源利用环境保护规划标准中山地适应性主要问题有：城乡用地评定标准（CJJ1322009）指标未充分反映山地特征，生物多样性指标错误，评定方法存在严重问题；城市环境卫生设施规划规范（GB503372003）有少量不适应的地方，需要进行技术性适应;风景名胜区规划规范（GB 50298-1999）规范中的原则性方面基本与山地适应，在规划的具体技术方面对山地适应性考虑不足；城市水系规划规范对山地城市存在山地冲沟缺失，水域控制线和绿化控制线的确定与山地环境不适应，暴雨蓄滞存区（塘链系统）没有明确其用地规划控制要求，对水系改造不慎重等；城市环境保护规划规范原则性规定强，具体的水环境、空气环境、固体废物等具体技术必须进行适应。建议尽快新编制山地城乡用地评定标准或山坡地评价利用技术规范。对其他几个标准进行山地城市使用时的补充技术导则编制，同时从资源利用、环境保护出发，未来山地城市需要编制山地城市规划防山洪规范、山地城市规划防山地地质灾害规范、山地城市规划生物多样性保护规范、山地城市规划环境影响评价导则等。【关键词】生态环境；资源利用；规划标准；山地适应性1 引言山地区域资源特殊、环境脆弱，城乡建设中协调发展与保护关系难度很大，可持续规划设计要求很高。目前，我国城乡资源利用、环境规划标准中执行的有 城乡用地评定标准（CJJ1322009），城市环境卫生设施规划规范GB503372003），风景名胜区规划规范（GB 50298-1999）；在编的标准有城市水系规划规范，城市环境保护规划规范；这些标准需要面对我国辽阔的幅员与多样的环境资源，因此考虑的主要是普遍性的问题，未充分考虑山地的特殊性，为提高标准针对性以及确实科学地进行山地生态环境与资源利用规划，需要对标准进行山地适应性研究。本研究在分析现有的标准适应性的基础上，提出了山地城市资源利用环境保护标准的适应性提高的技术与政策建议。2 目前执行标准的山地适应性分析目前城乡资源利用、环境规划标准中执行的有城乡用地评定标准（CJJ1322009）， 城市环境卫生设施规划规范GB503372003），风景名胜区规划规范（GB 50298-1999）。其中城乡用地评定标准（CJJ1322009）涉及较多的资源利用与环境保护内容。2.1 城乡用地评定标准（CJJ1322009）山地适应性分析住房和城乡建设部于2009年颁布了城乡用地评定标准，该标准面对整个中国所有的城乡建设，具有普适性，对山地城乡建设规划具有重要的指导意义，然而还必须兼顾山地城乡自身发展的固有的特点和规律，才能发挥更有效的作用。虽然城乡用地评定标准在评价指标选择中也将评定单元（城市评定单元和镇、乡、村评定单元）的地理特征类别划分为海滨、平原、高原和丘陵山地等4个类，并针对每个类别列出了哪些指标为必须采用指标、应采用指标或宜采用指标。然而，这些针对山地的表达并不尽完全或妥当，而且在基于指标进行的定性和定量分析判断中并未根据山地特征提出分析判读方法以及提出有针对性的措施和建议。由于广大山地区域是生态脆弱区和敏感区，山地城乡建设用地评定标准的指标选取和评价模型，其构建的准则是在贯彻生态优先和保证建设安全的前提下强化针对性、综合性和可操作性。结合山地的自然环境特征和山地城乡发展的规律，城乡用地评定标准在山地区域使用时主要在指标确定、评价方法、建设适宜性等级划分标准等方面需要进行适应性调整。2.1.1评定指标方面指标未充分反映山地特征。一般指标中，相对高差这个表征山地地形特征，在人居环境自然评价、生态环境评价、城市发展成本评价等方面得到广泛应用的重要指标没有出现；山洪这一个山地特有的现象，在指标中也没有反应。特殊指标中，山地森林覆盖率高，生物多样高，是重要的物种基因库或者珍惜动植物分布区，山地城乡发展用地必须考虑这个特殊的指标；土壤质量只是应采用指标，而我国大部分山区人多地少，土壤流失和退化严重，土地是城乡发展的基本支撑，所以该项指标应该列为必须采用指标。此外，其他多项指标如基本地震烈度、地表水水质和污染风向区位等指标，事实上在山地地区这些问题要比平原城市更为严重。自然生态是一个综合的系统概念，从广义上讲，可以理解为由生物(包括动植物、微生物)与其周围环境(包括气候、光、热、水、土等)所构成的整体。也就是说，在指标体系中自然生态包含了地形和水文气象等环境要素，而且自然生态一级指标包含的二级指标仅仅只有生物多样性、土壤质量和植被覆盖率。而山地的城乡发展应该是基于生态优先的原则进行选址，顺应自然规律将城市用地和自然本底有机地融合起来，才能做到可持续的人-地和谐发展。因此，自然生态指标的提法，首先是不严谨的，包含其他部分一级指标，未做到指标的平行独立。其次，自然生态指标未充分体现出山地的自然环境特征。例如山地区域普遍存在的水土流失和土壤退化，喀斯特山地的荒漠化等等。生物多样性：该标准附录F基本指标的定量标准，列出了基本指标的量化赋值标准。其中，对于生物多样性指标（二级指标），认为生物多样性越丰富的地区其建设适宜性越高，更适合作为城乡发展的用地；相反，生物多样性越单一的地区其建设适宜性越差，越不适合作为城乡发展用地。事实上，在山地区域，生物多样性越高的地区，往往是森林覆盖率较高的森林公园或自然保护区或风景名胜区等需要严格保护的重点对象。而按照该标准进行量化赋值，则是建设适宜性高的地区，就适宜作为建设用地。显然，这些的赋值标准是错误的，如参照这样的标准，山地城乡发展用地就很快占用、包围、蚕食仅有的生态绿地，谈何生态优先？2.1.2评定方法方面在评定城乡用地适宜性时，涉及到的特殊指标，按照其对用地建设适宜性限制影响程度的多因子分级定性评判法，根据特征值的分值越大在评定中占有更小的权重，即降低总评定的分值，即降低适宜性。然而，在山地城市，某些特殊指标例如洪水位、水源地保护区、国家森林公园、各级自然保护区、公益林或生态林区等，应该采用一票否决”的计算方法，不参与总评定的分值计算，也就是说这些特殊指标对山地生态系统平衡、生态系统安全和城市安全起着绝对重要的作用，也许在地形条件、地质环境等其他方面该用地可能是适宜的，但是也绝不能作为建设用地。因此，对于这些特殊指标，不能仅仅按照影响的大小换算权重，在山区根据其地域的特殊情况，对某些特殊指标实施“一票否决制”，即只要出现，就直接被划入禁建区。对于一般指标，需要确定相对权重，基本指标的二级指标即具体的指标根据其相对重要性确定，而一级指标的相对重要性参照附录G确定，即直接按照地理特征从单一到复合给出了具体的权重范围，例如地形一级指标为0.15-0.25。然而，不同的地区差异较大，平原与山地之间的差异巨大，就是同为山区城市，北方西北山区和西南山区因地质和气候不同导致地表特征完全不同，在具体的城乡规划时，局部的地理特征也千差万别，可能会根据实际情况，对山区某些主导的指标应赋予更大权重。当增加和减少一级指标时，权重也会随之变化。具体的权重，应该使用德尔菲法进行专家调查打分，再进行判断矩阵运算得到权重，而不应该直接给出量化范围。2.1.3建设适宜性等级划分方面指标量化是定量和定性结合方法打分，怎样建立建设适宜性等级类别定量计算的评判标准，直接影响到最终结果的判定。事实上，对于最终结果的判定也是定量与定性结合的方法进行多次反复的实验检测，最后确定的参考范围，这是用地评定的一个关键步骤也是一个难点。然而城乡用地评定标准中直接给出了最终结果的判断标准分值范围，很多实例表明，根据本标准划分的用地适宜性往往和现实产生明显的矛盾，尤其是在山地城市自然环境和社会经济的空间特征都比较复杂的情况下，这种矛盾时有发生。通常进行判定时，反复对比某些指标的明显空间特征，进而调整综合评定值的区间范围，再结合对山地城市的认识和感知，给出一个较为合理的评判标准。因此，评定标准与所取的指标、具体的山地自然环境和社会经济空间结构有密切的联系，需要因地制宜地灵活掌握，而不是一个固定的标准范围。就目前的城乡用地评定标准，山地区域而言明显缺乏良好的适应性。2.2 城市环境卫生设施规划规范（GB503372003）山地适应性分析城市环境卫生设施规划规范（GB503372003） 该规范主要解决环境卫生设施数量、布局、标准、运行技术等问题，主要与城市用地的数量、性质以及街道安排、建筑安排等有关，与城市的地形关系并不直接，因此在山地城市的使用过程，大部分使用适应，只有少量不适应的地方，例举如下：1、城市公共厕所平均设置密度规范中应按每平方公里规划建设用地35座选取；但山地城市人口分布很不均匀，仅按用地面积确定公厕数量，在人口集中的区域明显偏少。2、生活垃圾收集点的服务半径不宜超过70m，没有考虑高程导致的差别，应考虑在相对高程大的区域降低服务半径的问题。3、生活垃圾转运站设置中绿化隔离带宽度从3米到15米不等，山地区域的生活垃圾转运站，常常利用地形设置，隔离带宽度仅仅根据收集量来确定，难以适应特殊地段的情况，有浪费土地的情况。4、垃圾处理厂的选址没有考虑山地特殊地形与水文产生的环境问题，除与城区的距离要求外，还应增加地质、地形、水文、灾害等要求，避免产生次生环境灾害。2.3 风景名胜区规划规范（GB 50298-1999）山地适应性分析风景名胜区规划规范（GB 50298-1999）由于我国许多风景名胜区位于山地区域，因此规划规范中的原则性方面基本与山地适应，但是在规划的具体技术方面对山地适应性考虑不足。如：风景区的生态分区中，没有考虑山地自然环境形成的天然生态界线在分区中的重要性；保护培育规划中，没有针对山体特殊性的保育原则与对策；第4.3 典型景观规划中，没有针对山体景观的原则与对策； 游览设施规划中，没有针对山体游览的原则与对策3 在编的标准的山地适应性分析在编的标准有城市水系规划规范，城市环境保护规划规范两个，根据目前编制的读审稿来看，也存在山地适应性方面需要提高的地方。3.1 城市水系规划规范山地适应性分析山地城市地形地貌复杂、坡度起伏大、降雨径流流短峰急，水文自然循环过程比平原城市快速，同样的流域径流峰值和强度可能更大；同时快速城市化过程中，大量透水地表改变为硬化地表，传统的人工雨水排水系统取代区域的自然水文系统，一方面增加了地表雨水的汇流速度，减少了地表雨水的汇流时间，另一方面导致了径流系数的剧增。上述两个方面综合叠加后将会产生地表径流量的剧增，使得快速城市化区域的水文曲线呈现出更大的径流峰值和更快的变化速度，使得地表径流水量对水体的瞬间冲击力加强。因此城市水系规划规范的山地适应性问题需要深入思考。表现在3.1.1与山地发展环境的不适应城市水系规划规范确定城市水系规划的研究对象为城市规划区内的各种地表水体、岸线和滨水地带，没有包括山地城市非常重要的一类水文通道即山地冲沟。山地冲沟是山地城市地表水系的重要组成部分，对维持水文自然循环过程具有重要的作用；山地城市水系（含冲沟）由于水位变化较大，容易形成较宽涨落带的水体，山地城市开发前后的径流峰值差异显著。有研究结论显示开发后的径流峰值比开发前的增大1-2倍，因此存在开发后城市水系常水位比开发前城市水系洪水位还要高。城市水系规划规范采用多年平均洪水位确定水域边界界限，即城市水系水域控制线的确定与山地环境不适应。滨水绿化控制线应结合山地城市水系的地形地貌确定合理的滨水绿化控制宽度，由于山地城市水系两岸的坡度原因，施工操作面和日常维护单边宽度与河流、湖库、沟渠岸线的断面有关，坡度越大单边宽度需要越大。山地城市水系流域中的低洼地区作为暴雨蓄滞存区（塘链系统），也是重要的应急水文通道，需要明确其用地规划控制要求。水系改造在山地城市显得尤为敏感，有研究表明山地城市内涝的重要原因之一是水系改造和不尊重原流域的排水方式。3.1.2与人性化需求的不适应城市水系规划规范需要增加山地城市水系景观多样性的内容，山地城市水系自然形态结构显得非常重要。山地城市水系由于存在消落带问题，因此需要规定消落带区域的生态设计要求和景观规划控制要求。山地城市水系的亲水性要求可与平原城市不同，但形成梯级亲水平台需要提出纵向、横向和垂向的连续性要求。3.1.3与资源节约要求的不适应为促进城市水系的合理保护和有效利用，制定城市水系规划规范时，需要提出城市水系的流域规划控制要求。滨水区规划控制提出的垂直通向岸线的生态廊道宽度宜大于20m，这条需要与山地城市自然冲沟结合考虑。山地城市作为暴雨蓄滞存区（塘链系统）的低洼地区，由于暴雨淹没时间很短（一年中只有几个小时），需要明确其复合用地规划控制要求，提高土地资源利用效率。3.2 城市环境保护规划规范山地适应性分析城市环境保护规划规范主要是一个原则性规范，具体技术措施少，其中“水环境保护”中一般规定、城市水环境功能区划内容是原则性规定，城市水环境保护规划中的合理调整工业布局、完善城市污水收集及处理系统，提高水的重复利用和循环利用率，划定城市饮用水水源保护区、划定城市滨水功能区中也是原则性规定，但该内容进行具体山地城市的规划时，具体技术必须进行适应，如：山地城市河流的水环境容量在不同河段变化大，需要根据容量空间分布给出工业布局建议；山地滨水地区 河岸比较陡，很窄的范围内往往功能较多，如何协调矛盾；山地山洪明显，如何考虑防山洪灾害的问题。“城市大气环境保护中” 一般规定、环境空气质量功能区划原则性强，城市大气环境保护规划中城市用地规划必须合理布局，避免或减少大气污染，根据城市自然条件，应结合绿地、水系、道路、轨道等规划为城市留出通风廊道，以及其他一些规划措施，在山地城市规划使用时，会遇到比较大的技术难题，如山地区域大气运动受地形影响大，在没有多年实际观测资料的时候，往往难以作出科学的决策，如高处还是低处布置工业不同山地城市差异大。在固体废物中城市固体废物处置场不得建在自然保护区、风景名胜区、生活饮用水源保护区和人口密集的居住区，以及其他需要特殊保护的地区。对山地城市来说，固废处置场所还需考虑山地稳定性、对下游的影响等，近年来，多次发生的固体废弃物处置场所灾难，都发生在山地区域已经是警告。4 城乡资源利用、环境保护规划标准在山地区域使用时适应性调整技术建议4.1 山地城乡建设用地选择方面山地区域的发展是在山地区域特定的生态环境基础上展开的，山地区域发展的内涵与空间特征也受控于山地生态环境的性质与空间特征。随着山地开发的进行，人类活动形式与强度达到了很高程度，对山地生态环境的影响越来越重，如：山地丘陵地貌区城镇的建设大量改变了所在地的地貌形态，近而影响到水文情势、地质条件、生物生存，同时对山地城镇的安全也带来威胁，密集的城镇发展，大量的自然区域改为建设用地，维育区域生态环境基础的自然空间越来越少，生态服务等功能越来越弱，区域的水环境出现大面积退化，大量野生动植物从人们的视野中消失，水旱灾害日趋严重。山地人类活动与山地生态环境之间的关系已经出现了一定程度的不和谐迹象，重新协调山地区域人类发展与山地区域生态环境的关系，将人类活动对环境的影响控制在环境许可的范围之内，这就是生态环境保护规划的目的与意义之所在。山地城乡建设用地选择是核心，建议结合山地特征，对城乡用地评定标准（CJJ1322009）进行山地适应性调整。4.2 山地区域生态环境保护方面科学的山地区域生态环境保护规划需要在充分认识山地区域生态环境要素，掌握山地生态环境过程，明确山地生态环境格局的基础上，分析评价山地生态环境对区域发展的适宜性，探索山地生态环境容量，预测发展的生态环境影响，提出生态环境保护对策。贯彻整体性保护、区域内分异保护、空间上结构性保护、跨区域协调原则。主要核心是对生态要素、生态过程、区域生态格局进行分析，建立设适宜性评价结论和山地区域发展建设的空间协调对策；对山地区域进行生态功能区划、重要生态功能区保护、生态空间结构维护、重要生态要素保护等。4.3 山地城市水系规划方面适应水系的自然特殊性、功能特殊性、居民利用水系方式的特殊性，主要包括：关注山地冲沟在山地城市地表水系中的重要性；针对山地城市水系（含冲沟）水位变化较大的水文特征确定水域控制线，结合山地城市水系的地形地貌确定滨水绿化控制线；应慎重对待山地水系改造；关注消落带区域的生态设计和景观规划控制。 4.4 山地风景区规划方面 主要是在规划的具体技术方面提高山地适应性，考虑山地自然环境形成的天然生态界线在分区中的重要性；提出针对山体特殊性的保育原则与对策；针对山体景观提出规划原则与对策；充分考虑山地游览设施的特殊性等。5 山地城乡资源利用环境保护标准编制方面的政策建议1、城乡用地评定标准必须编制山地特殊标准，建议尽快新编制山地城乡用地评定标准或山坡地评价利用技术规范。2 城市环境卫生设施规划规范GB503372003），风景名胜区规划规范（GB 50298-1999）城市水系规划规范，城市环境保护规划规范需要进行山地城市使用时的补充技术导则编制。3、从资源利用、环境保护出发，未来山地城市需要编制一些特殊的标准与规范。包括：山地城市规划防山洪规范、山地城市规划防山地地质灾害规范、山地城市规划生物多样性保护规范、山地城市规划环境影响评价导则。作者简介：闫水玉 博士 重庆大学建筑城规学院 教授 博导，主要研究方向：可持续的规划与设计，联系方式：yanshuiyu徐丽娟 重庆大学建筑城规学院硕士研究生;韩贵锋 博士 重庆大学建筑城规学院 副教授颜文涛 博士 重庆大学建筑城规学院 教授 博导5