议行分设与社区自治

“议行分设”模式下的社区自治以“盐田模式”与厦门市龙山社区改革为例【摘要】所谓“议行分设”，“议”指的是议事、决策，而“行”则是执行。即社区中的议 事机构与执行机构相分离。“议行分设”旨在通过“议”和“行”分开的思路，分解居委会 承担的复杂职能，还原中华人民共各国城市居民委员会组织法规定下的居委会的自治地 位。社区自治是指自治主体按照其真实意愿进行自我决策、自我管理。“议行分设”是当前 我国突显社区自治的主流模式。本文通过“盐田模式”与厦门市嘉莲街道龙山社区的“议行 分设”试点的对比，提出影响“议行分设”以及社区自治的相关因素，试图对厦门市以及其 他地区的社区自治改革提供有意义的参照。关键词：议行分设 社区自治 盐田模式 龙山社区十六大报告中提出了扩大基层民主与基层群众自治的重要性，而十七大报告中则进一步 提出“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利， 管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实 行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基 础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众 自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会 生活共同体。”一、社区与社区自治1社区的定义与特征1887年，德国社会学家滕尼斯(F Tonnies)在其所著社区与社会(又译为共同 体与社会一书中提出了“社区”概念。“它指的是一种存在于前工业社会的、具有共同习 俗和价值观念的同质人口所组成的彼此关系密切、守望相助、富有人情味的社会共同体。人 们加入这一共同体，并不是社会分工的结果，而是传统的血缘、地缘和文化等因素自然造成 的。”在滕尼斯那里，社区更多地指代的是一种人际联系构成的社会次级网络，而并不特别 强调社区的地域性。美国学者查尔斯罗密斯把滕尼斯的“社区”（Gemeinschaft）译为英 文的“Community”，即共同的东西和亲密的伙伴关系。并且随着美国经济社会学研究的兴起， 社区一词被赋予了越来越多的地域性意义。1932年，美国社会学家罗伯特帕克接受燕京大学的邀请来华讲学，从而把“社区” 这一概念引入中国。帕克提出，社区应当具备三个方面的基本特点：（1）按区域组织起来的 人口。（2）这些人口不同程度地与他们赖以生息的土地有着密切的关系。（3）生活在社区中 的每个人都处于一种相互依赖的互动关系。1933看，费孝通等一批燕京大学的学生在翻译 帕克的论文时，将“Community”翻译为“社区”。从此，社区一词成为中国社会学的一个重 要的术语。一直以来，我国学者都对社区进行了不懈的研究。早在20世纪30年代，吴文藻 先生就提出：社区是观察和了解社会的重要视角。费孝通先生则指出“社区是若干社会群体 或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体”。在社区研究的不断 深入过程中，对于社区的定义也越来越丰富了。联合国在1955 年的通过社区发展推进社 会进步的文件中提出：“可以暂时把社区发展定义为旨在通过整个社区的积极参与和全面 依靠社区的首创精神，来为社区建立一种经济条件和社会进步的一种过程。”吴铎在城市 社区工作读本中指出“社区是一个地域内的主要社会活动或者生活方式基本上属于同一类 型的相对独立的地区性社会”唐忠新认为，社区主要是指：由居住在一定地域的人们，结 成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会地域生活共同体。黎昕认为，“所谓的社区，一般是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。在郭强 主编的中国社区建设报告中，社区则被定义为“在社会学上是指聚集在一定地域范围内 的社会群体和社会组织根据一定规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活的 共同体”。据不完全统计，目前有关社区的定义已达150余种。中办发200023号文件根 据社会学理论并联系我国的实际情况，给了一个统一的说法，即社区是指聚居在一定地域范 围内的人们所组成的社会生活共同体。虽然无论是理论界还是政府部门对社区的理解存在一定的差别，但是对于社区的基本 黎昕中国社区问题研究M 第2页，北京：中国经济出版社，2007 何艳玲都市街区中的国家与社会：乐街调查M 第1页，北京：社会科学文献出版社，2007 黎昕中国社区问题研究M 第2页，北京：中国经济出版社，2007 何艳玲都市街区中的国家与社会：乐街调查M 第2页，北京：社会科学文献出版社，2007 吴铎城市社区工作读本M 上海：上海交通大学出版社，1996 唐忠新中国城市社区建设概论M 第4页，天津：天津人民出版社，2000 黎昕中国社区问题研究M 第4页，北京：中国经济出版社，2007 郭强中国社区建设报告2007M 第2页，北京：中国时代经济出版社，2008 含义还是能够形成共识的。对于社区的理解建立在两个层面之上，一是地域含义。随着社区 的不断发展，地域性特征愈加明显。人们对于社区的理解首先是共同生活在一定区域内的人 群的总和。二是人际关系的含义。社区内的人群依托于同一范围的物质条件形成的具有复杂 联系的社会次级网络，社区群众在事实上形成了社会生活的共同体。2社区自治现代汉语词典将自治定义为1）自行管理或处理。2）民族、团体、地区等除了受 所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力。罗伯特达尔则将 自治公式化了，他认为“政治意义上的自治就是不处于别人的控制之下。政治自治是控制的 补充：B的决策以某种方式起作用称这为行动x相对于另一个角色a是政治自治 的，因为a并没有控制B做x。”可见，自治即排除外在控制的自我决策。而社区自治就应 当是自治主体按照其真实意愿进行自我决策、自我管理。具体而言，“社区自治是城市社区 成员依照法律，对本社区事务进行自我管理的制度。它是经济体制改革和城市社区建设中城 市基层管理体制的创新，也是我国城市居民直接参与基层事务管理，依法行使管理国家和社 会事务的民主权利的一种具体方式。”社区自治体现了两方面的需求。一方面，社区自治是国家治理的需要。目前我国的行政 层级已经超过世界上大多数国家，但是社区的治理仍然难以由行政权完全掌控。另一方面， 社区自治是社区居民表达并实现自身利益的需要。在进一步探讨社区自治的相关问题前，有必要对社区自治与社区治理进行区分。社区治 理是指政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，它体现为社区范围内的不 同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。可见就社区而言，治理体现的是相关主体就社 区公共事务而发生的互动，而自治则更多地强调自治主体的能动性，特别是脱离政府过度干 涉的自主行为。社区自治可以被视为我国社区治理的重要环节。中华人民共和国城市居民委员会组织法明确规定居民委员会是自我管理、自我教育、 自我服务的基层群众性自治组织；居民委员干部由本居住地区全体有选举权的居民或者由每 户派代表选举产生（根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生;居民 会议由十八周岁以上的居民组成。在对自治与社区自治的基本认识之上，若干衡量社区自治状况的指标得以构建。即影响 美罗伯特达尔多元民主的困境：自治与控制M 第15页，长春：吉林人民出版社，2006 徐勇，陈伟东中国城市社区自治M 第3页，武汉：武汉出版社，2002 社区自治的因素主要包括：1）组织架构（议行分开）2）组织制度（民主）3）多元的社区 自治主体 4）行政化与自治化程度 5）社区财政分配 6）居民的自主参与程度等。下文将就 这一指标体系对我国的社区治理现状以及个别地区的社区自治实践进行分析。3我国的社区治理现状理论界在总结我国社区治理模式演进时倾向于从行政化取向与自治化取向两个方面来 划分不同的社区治理模式。行政化取向着眼于加强基层政权建设，认为基层社会功能紊乱的 根源在于：街-居体系的资源配置不够导致的行政能力不足：如条块冲突的出现就是因为 街道办事处无权管理“条”上的事务，所以，大大削弱了街区政府组织的整体行政能力；又 如街道办事处的人员编制、财政能力不足，导致干部素质难以与其所要承担的职能相匹配等。 因此，行政化取向的倡导者提出，要将城市管理权力下放，扩大基层政府的权能，进一步强 化街、居组织的地位，乃至把街道办事处变革为基层政府，使其由主要承担民政职能转为承 担整个选区的社会综合管理职能。其特点主要在于运用政府及其所控制的资源进行自上而下 的社会整合，通过街道行政权力渗透和行政功能扩展，吸纳所有社会组织，形成“纵向到底、 横向到边”的纵横交错的行政网络。自治化取向着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治。持这种 观点的研究者针对街区社会管理与服务中存在的问题进行分析，认为问题的根源在于忽视对 社区居民的动员，而政府方面又因包揽公共事务过多，导致行政效率低下，并进一步滞缓了 社区的发育。为此，他们提出应适应“小政府，大社会”的改革趋向，使政府权力向社区转 移。其特点主要在于：通过政府下放权力，把居委会推向基层社会再组织第一线，依托居委 会来组建社区公共管理和公共服务网络，并通过这一网络动员社区参与，进行社会整合，以 强化基层社区的功能，构建“社区制”社会。就治理主体而言，社区治理模式可分为政府导向型、市场导向型以及社会导向型。其 中市场导向型主要指的是物业管理公司在社区治理中发挥的中介作用。然而物业管理模式并 不是一种完全意义上的治理模式，而更多的是社区治理中的一种市场化补充。无论是政府导 向型还是社会导向型，物业管理公司的作用都可能在特定制度体系下充分发挥。表一：社区治理模式社区治理模式运作形式优点缺点政府导向型以政府为核心，在现阶段主要 是城市的区人民政府下派的街 道办事处为主体，在居委会、 中介组织、社会团体等各种社 区主体的共同参与配合下对社 区公共事务、社会事务等进行 管理，其社区管理范围一般为 原街道行政区域。目前大部分城市社区 管理中都采用这种模 式以适应社区建设初 级阶段对于政府主导 作用的需求。形成政社不分、政府办社 区的模式。政府的大包大 揽抑制了民间的活力，从 而降低了政府的工作效 率，增加了政府的财政负 担，对一些经济基础相对 较弱的城市而言，政府是 心有余而力不足。市场导向型即“物业管理模式”。形式多样， 受限于当地经济发展状况。根 据物业管理工作主体不同可分 为：房地产公司主导型、区、 街道及居委会共同主导型、单 位主导型等。由于引入了市场竞争 机制，社区建设和管 理呈现出特别的生命 力。着重于满足社区居民生活 方面的需求，无力覆盖社 区中的社会管理和行政管 理。且受限于封闭性的小 区。社会导向型即社区居民自治模式。以社 区居民为核心，联合社区内 各种社会组织、机构、驻区 单位,共同参与社区事务的 管理,实行真正的民主自治 管理。有利于调动社区内居民 广泛参与社区事务的积 极性；促进社区居民对社 区的认同感、归属感的形 成；管理成本较低；有利 于推进基层的民主建设。由于长期以来政府主导模 式的持续影响力，社区居 民自治在实践中难以达到 预期效果，往往流于形式、 纸上谈兵。在实践探索过程中，一些地方政府提出适应当地实际情况创新模式，主要有“沈阳模 式”、“江汉模式”、“百步亭模式”、“青岛模式”、“上海模式”以及“盐田模式”。这些创新 都无法明确地归于表一中的某一类。事实上，任何单一模式都无法适应复杂的社会要求。因 此，上述地方创新模式多为以上三种模式的结合。它们之间的区别在于哪一方面的特征占据 主导。就实用主义的角度而言，社区治理模式的好坏在于是否能够实现社区的发展，并且促 进社区居民的利益优化。但是，就公民政治参与的角度而言，社区自治是回归人民主权的必 然要求，是现在与未来都必须努力的方向。表二：我国城市社区治理模式比较比较项目上海模式百步亭模式青岛模式沈阳模式江汉模式盐田模式核心特征以街道为社不设街道行以社区服务通过组织建转变政府职强化社区自区载体，以政派出机为龙头，提设促进社区能,明确政治功能，明行政力量推构，社区直升社区功能民主自治建府与社区功确行政机构进社区建设接在区政府来推进社区设能与自治机构下由企业主发展的职能，并导进行自治为社区自治管理提供良好的条件组织体系二级政府、社区委员市、区、街、社区成员代社区成员代社区党支三级管理会，社区居居四级社区表大会（决表大会（决部、社区居民代表大服务体系，策层）、社区策层）、社区委会及下属会，社区行包括社区服协商议事委协商议事委社区服务站政中心和社务管理、服员会（议事员会（议事及各专业委区服务中心务求助和设层）、社区居层）、社区居员会、社区施服务三个民委员会民委员会工作站方面（执行层）、（执行层）、社区党组织社区党支部（领导层）、（核心层）各类协会资源运行街道设立社社区委员政府投放，行政机构、行政调控机自治机构与区发展委员会、物业管促进社区服行政权力与制与社区自行政机构工会，依托小理和业主委务产业化，社区自治机治机制结作地点、财区创建发展员会三位一提倡驻社区制的协调合、行政功政、人员独社区体的自治管单位资源共能与自治功立，各自为理享，共驻共能互补、行政建政资源与社会资源整 合、政府力 量与社会力 量互动推进方式政府推进政府推进与市场推进政府推进与社会化参与政府推进和社会推进政府推进和社会推进社会推进二、盐田区的社区治理模式改革盐田区正式设立于 1998 年，位于深圳市东部，是个山海资源丰富的新型现代化旅游海 港城区。盐田区下辖4 个街道、17个社区居委会。辖区面积73 平方公里，人口20多万人， 其中户籍人口近3 万人。由于设立时间短和梧桐山阻隔等原因，盐田区的城区城市化、现代 化水平与深圳市其他几个区相比还较低。盐田区社区体制改革脉络是：从居委会的“议行合一”的旧体制向以“议行分设”理念 构建的“一会（合）两站”社区管理体制过渡，进而进一步深化到以“会站分离”为理念将 行政工作从社区居委会中剥离出来归入政府条条管理为标志的“一会（分）两站”的社区治 理体制新模式，从而在城市社区体制完善上实现了三次创新。2005 年 5 月份在深圳市委、 市政府领导下的第三次创新，在国内引起广泛的关注和反响，其改革过程和制度措施被誉为 “盐田模式”。2006 年，盐田区新型社区治理体制荣获了第三届“中国地方政府创新”优胜 奖。1 三次改革概况（1）居企分离。改革前，盐田区大多数居委会是在1992 年农村城市化过程中由行政村演变过来的，当 时的“村改居”变革模式，基本上是把原村委会的资产转移到以此为基础成立的集体股份制 合作公司中去，村委会改名为居委会。事实上，集体股份制合作公司不论在领导职位、财务候伊莎透视盐田模式：社区从管理到治理体制C 第15至34页，重庆：重庆出版社，2006 权，还是在事权等方面都占据了主导。居委会形同虚设。集体股份制合作公司的企业特征还 使其服务对象局限于股民，并且服务内容、服务形式都无法专业化。1999 年，盐田区从居委会选举制度改革、明确居委会职能、强调社区服务等方面着手， 开始了第一轮改革。居企分离旨在使居委会的存在脱离形式化，走向实质化。通过居委 会选举制度的改革，居委会成功地与集体股份制合作公司分离，成为独立存在的实体。然而， 此时的居委会局限于服务性组织，服务于上级行政部门，服务于社区居民。社区自治的理念 尚未体现。（2）“议行分设”理念下的“一会（合）两站”社区管理体制所谓“议行分设”，“议”指的是议事、决策，而“行”则是执行。即社区中的议事机构 与执行机构相分离。“议行分设”旨在通过“议”和“行”分开的思路，分解居委会承担的 复杂职能，还原中华人民共各国城市居民委员会组织法规定下的居委会的自治地位。在第二轮改革中，盐田区主要采取了以下几项措施：第一， 界定社区含义，规定社区的划分原则 ；第二， 建立新型社区组织体系，即社区党支部、社区居委会、社区居民会议。第三， 成立社区居委会的工作机构社区服务站和社区工作站。第四， 划拨专款作为居委会社区建设启动资金。第五， 建立新的考评机制，对社区服务产业化、专业化作了明确的规定。此外，盐田区还出台了一系列配套措施保障此次制度创新的顺利进行。在这里，“议行 分设”的理念体现在社区居委会及其下设的社区工作站和社区服务站分别承担了社区内的自 治、行政和服务三类职能。由民主选举产生的社区居委会，对社区公共事务进行议事、决策、 监督机构，不从事具体的社区工作，旨在通过居委会的决策反映社区居民的各项诉求，并促 进社区居民对社区公共事务的自我管理；而社区工作站和社区服务站这两个专门的工作机 构，共同执行社区居委会的决策：社区工作站主要承担政府交界的大量行政性工作；社区服 务站主要完成群众需办的社会公共服务。社区居委会原有的行政和服务的两种角色、两种责 任通过这两个组织得以初步分化和规范。图一：盐田的第二次社区治理模式改革后的组织框架候伊莎透视盐田模式：社区从管理到治理体制C 第25页，重庆：重庆出版社，2006 第8页共16页这次改革是建立对沈阳模式、江汉模式的经验指导之上的又一次创新。但是，新型组织 框架的运行状况表明，这次创新并没有从根本解决居委会内部职能不分、行政色彩过重等方 面的问题。具体而言，此次改革体现出的问题主要有：1）社区居委会的严重的行政化问题 仍然没有解决；2）财务运作不规范；3）各组织机构在职能、人员等方面并未彻底分离；4） 社区工作者职业化、专业化程度不高。这些现象使得社区居委会尚未回归基层群众性自治组 织的法律地位，仍然超过负荷、超职能的运行。 社区组织之间的权、事、财等方面的进一 明晰迫在眉睫。（2） 以“会站分离”为理念构建“一会（分）两站”社区治理体制2005 年，盐田区委、区政府制定出台了中共深圳市盐田区委、盐田区人民政府关于 加强社区建设的工作意见和关于做好我区社区党组织和社区居委会换届选举工作的通 知。一次新的改革再度开始酝酿。此次改革的一大争论焦点在于社区工作站的职能整合与 归属。即将社区工作站与社区居委会之间的财权、产权如何划分。最终，社区工作站和社区 居委会及社区服务站的相互关系被逐步理清。它们在组织结构、性质、职能、人员、经费、 场地等关键环节上一一分离开来，从而形成“会站分离”的新模式。如图二所示，在第三次改革中，社区工作站从社区居委会当中分离出去，其主要职责被 界定为协助完成政府各职能部门交办的各项需社区协助的行政事务工作。而社区居委会与其 下设的社区服务站和各种专业委员会共同形成了独立的社区自治组织体系。在该体系当中， 民主选举、民主决策、民主监督是组织的基本制度，而促进社区自治、扩大居民参与是其指 导理念。图二：盐田的第三次社区治理模式改革后的组织框架除了组织架构上的创新外，相应的财政制度支持也得以建立。具体而言，社区居委会享 有经济自主权，开设独立账户，需建立和完善居务、财务公开制度，接受有关职能部门和居 民的监督。社区居委会经费来源主要包括以下三个方面：一是由区政府每年拨付的一定的办 公经费；二是社区居委会所属财产的收益；三是社区居委会向社区募集的经费。社区居委会 所有的收益资金属于社区居民所有，使用情况需每月向社区居民公开，接受居民监督；一次 使用超过5 万元的资金，要召开社区居民代表大会，经大会同意后方可使用。所有收益只能 用于开展社区服务项目。社区工作站的财务由街道办事处按照收支两条线的办法进行管理，原则上不开设独立账 户。工资和工作经费由各街道办事处按照部门预算的办法由财政予以安排。社区服务站的经费来源：一是市、区拨付的为居民提供社会福利、社会公益性服务的资 金；二是按照政府购买文体、老人、残疾人、青少年等项目的办法由区社区服务专项资金投 入社区服务站的资金；三是社区服务站开展低偿的社区服务项目自收经费。在新的社区组织架构中，社区居委会的自治性得以体现，而独立的财务制度及相应的经 费保障则为社区居委会的实质自治提供了经济支持。社区内部行政职能与自治职能的明确划 分是盐田区第三次社区治理模式改革的突出亮点，而制度创新与经济保障的有机结合则是此 次民革能否成功的关键。 候伊莎透视盐田模式：社区从管理到治理体制C 第32页，重庆：重庆出版社，2006 候伊莎透视盐田模式：社区从管理到治理体制C 第38至39页，重庆：重庆出版社，2006 2“盐田模式”可能存在的问题盐田区的三次社区体制改革实践在一定程度上折射出90 年代以来，我国社会转型所引 发的新问题对城市基层治理所提出的新要求。在这一过程中，盐田区谋求的是一种变政府主 导为社会主导的制度设计，暗含着对参与、服务、合作、互动等精神的价值追求。盐田区顺 应时代不断提出的新要求，致力于城市基层民众自治制度的开拓与创新，并在我国的社区治 理模式改革中做出了重要贡献。由于“盐田模式”从诞生到现在仅经历了三个年头，其中的 深层问题尚未浮出水面。然而从现有模式的组织、制度设计当中似乎能够窥探该模式在未来 可能出现的一些问题。（1）社区居委会的自治权力仍有待进一步深入。目前社区居委会的自治权力仍不完善，如 社区居委会对自身的存废问题以及内部机构设置等没有决定权。（2）社区居委会的存在意义很大程度上依赖于社区居民的自主参与。良好的组织与制度设 计离开了社区居民的自主参与只能成为一纸空文。社区自治理念在根本上是为了更好地实现 民众的利益，而民众的利益只有从民众自身出发才能得以有效体现。（3）社区工作站性质与职能上的行政化色彩使得“会站分离”仍然无法阻止行政空间对自 治空间的挤压。（4）社区服务站定性不明确,且与社区居民之间暗含信任危机。（5）对社区财政保障的加强可能导致地方政府财政负担过重。（6）党支部的影响力深入社区，并在事实上与社区自治组织处于此消彼长的状况，从而埋 下社区自治的不稳定因素。三、厦门市嘉莲街道龙山社区“议行分设”实践2008 年 12 月 3日至 12月 8 日，我们先后三次在龙山社区进行调研，并获取了龙山社 区“议行分设”实践的具体信息。1改革原因改革前，思明区民政局对开元街道辖区里的居委会工作进行摸底调查，居委会承担着 84项工作，其中计划生育、劳动保障、社会治安等54项工作属于政府职能。 时任思明区 嘉莲街道办街政办主任傅坚认为，目前绝大多数居委会的干部有 80以上的时间和精力都在忙于应付上级各种检查和政府交办的各项任务，根本无暇履行法律赋予的责任。而此次改 革的主要目的就在于为居委会“减负”。龙山社区作为新成立的社区，人口规模、地理位置 等方面因素都符合改革试点的要求，因而成为“议行分设”改革的首发试点。据龙山社区工作站长邹文芳介绍，此次改革的原因主要包括三个方面：一是为减轻居委 会的负担；二是按照组织法的要求还原社区居委会的自治性质；三是经过全国范围内的 考察之后，有关部门获得了改革的宝贵经验和启示。2改革过程有关部门赴北京、上海、武汉、深圳等地进行实地考察，最终确立了一套符合厦门基本 情况的改革方案。在这里，“议行分设”体现为社区党支部、社区工作站与社区居委会的机 构分设与职能划分，即社区工作的“三驾马车”。龙山社区有关人员表示，所谓“三驾马车” 事实上是社区党支部领导下的社区工作站与社区居委会，甚至社区居委会也是处于社区工作 站的领导之下的。据了解，社区工作站实际上承担了改革前居委会的所有工作。具体而言，社区工作站的 职能包括：1）承担原居委会基本事务，机构设置基本上和街道相对应。2）职位设置具有灵活性，会根据上级具体工作安排来设置，是社区各种活动的主要组 织者。3）费随事转，正常开支，定时拨款，其它自由经费则很少；小额的经费可以自定，但 大额的则要经上级审核4）工作站工作内容：常规工作包括计生、环卫、安检、禁毒、社保等，从而导致其工 作越管越多，越做越多；另外还有一些非常规的工作。5）社区内的各项活动主要由工作站组织，但由于时间、精力以及财务的限制，所开展 的活动是十分有限的。相较而言，社区居委会则没有明确的职能、没有独立的办公地点、没有独立的经费，且 在人员设置上显得势单力薄。目前龙山社区居委会有三名成员，即居委会主任与两名委员。 由于是兼职，他们并没有固定的工资，而是领取上级划拨的补贴。社区居委会的日常工作十 分琐碎，据居委会主任葛志梅介绍，社区居委会的工作主要包括：1）居委会成员需于每周一上午到办工地点坐班。居委会主任与党支部书记、工作站站 长于每周一上午举行例会，汇报工作。2）居委会会召集梯组长召开每月1 次的例会 。3）居委会组织1 年1次的居民代表会议，参加的主要是居民骨干（梯组长）。4）居委会现在处理的一般是纠纷事务，如家庭纠纷（最多婆媳纠纷）、邻里纠纷（如狗 叫扰民）等吵架、打架事件。5）除了体系内组织外，居委会基本不和社会组织，如企业等发生关系。与企业的共建 活动由于资源、利益不均衡而无法实现。6）管理一部分社区协会,如老年协会等。 葛主任表示，由于社区居委会掌握的资源有限，且无经费保障，社区居委会在社区工作当中处于附属地位。一方面无力开展居民自治的相关活动，另一方面也得不到社会的认同。3改革成效 正如厦门大学社会学系胡荣教授所言：“龙山居委会的这种新模式，是厦门乃至福建基 层民主建设的一次破冰之举，对推进基层民主，是一次很有意义的尝试。然而其中暴露出 的问题却使改革的效果有违社会各界的原有期望。根据调研所获取的相关信息，可以总结出龙山社区“议行分设”试点存在的问题： 第一， “议行分设”的形式化。这主要体现为社区工作站与社区居委会之间职能不 分、人员不分、办公地点不分。第二， 社区居委会事实处于被架空的状态，被迫成为社区工作站的附庸。居委会无实 权、无事权、无财权、无规模，并且由于缺乏社会认同，从而导致社区自治活动难 以开展。社区内的活动无一不在社区工作站的主导下开展。这是“议行分设”不彻 底的必然结果。第三， 社区居民的参与意识与参与热情不足。由于缺乏社区共同利益平台，以及普遍 存在的社会冷漠感，社区居民缺乏社区认同感。社区居民的个人压力也使得居民无 心、无力参与社区自治。社区自治成为党支部、工作站与居委会的“三角戏”。第四， 社区工作站压力巨大。据邹站长所言，事实上目前的社区工作站相当于改革前 的居委会，由于社区居委会的实质效果并不明显，社区居委会与社区工作站的分离 甚至是加重了社区工作站的负担。不论行政问题还是自治问题，一律须由工作站躬新华网议行分设：厦门市思明区探索居民自治新模式. 亲，由于街道办事处以及各职能部门下沉的工作任务繁重以及财政因素限制，社区 自治活动往往无力开展。第五， 社区工作站与社区居委会的矛盾。总体而言，双方均表示二者能够和谐共处 并且相互肯定对方的重要性。然而，潜在的矛盾不容忽视。“自治”的理念成为双 方的口实。社区工作站认为居委会的自治性质成为工作站必须承担众多工作的正当 理由；居委会则认为自治性质成为其无力获得外部支持的正当理由。第六， 社区自治缺乏社会中介组织的支持。企业不认同社区居委会的权威性；居委会 与社会组织的共建活动难以开展；志愿者组织与活动成为虚设。四、“盐田模式”与“龙山试点”的启示深圳市盐田区经过了“议行合一”“议行分设”（一会合两站）“会站分离” （一会分两站）的改革阶段。龙山社区在形式上处于“会站分离”的阶段，但是在实质上却 停留在“会站合一”的状态。其中体现出的问题与盐田区当时面临的问题存在诸多相似之 处。1）社区居委会的自治作用尚未真正发挥2）社区组织的运作交叉现象比较严重3）“责随事转”“费随事转” 的财务制度运作不规范4）社区工作的行政化倾向占居主导盐田区在面临上述问题时，果断地采取了第三次改革，即将行政色彩较浓的社区工作站 从社区居委会的自治体系中分离出去，向社区自治迈进了一大步。据了解，厦门市将于 2009 年将“议行分设”的社区治理模式进行推广。然而，未来的“议行分设”将是“两块牌子 一套人马”，即人员交叉任职。这一取向必然将社区治理重新置于行政控制之下，再度背离 社区自治的理念。表三：“盐田模式”与“龙山试点”的比较“盐田模式”“龙山试点”改革基础“十约”的自治文化优势、经经济优势济优势组织架构社区党支部、社区委员会、社区工作站、社区服务站社区党支部、社区居委会、社区工作站财政保障与财务制度不同的职能机构，不同的财务制度，经费能够得到保障社区居委会基本无财权，且机构间财务制度不明晰行政机构与自治机构职能分开，办公地点分开，财务分开基本不分社区居委会规模5-9人3人未来取向行政权的逐步下放两块牌子，一套人马“盐田模式”的相关设置为龙山社区乃至厦门市的“议行分设”实践提供了诸多可供借 鉴之处。第一，龙山社区的居委会规模过小。2006 年开始施行福建省社区居民委员会选 举规程第二条规定：“社区居民委员会成员由主任、副主任和委员共五至九人组成，人数为单数。 具体人数由区（市、县）选举机构根据实际情况确定。第二，龙山社区的机构设置使社区工作站与 社区居委会之间职能不明晰。第三，社区居委会没有充分的财政支持，且没有能力自筹资金，从而极 大地限制了社区居委会自治作用的发挥。第四，社区居委会与社区工作站办公地点不分、职能不分、 财务不分，导致社区居委会的从属性日渐加强。因此，厦门市在未来的制度推广过程中应当重视上述问题，并予以改进，争取为厦门市的社区自 治实践迈出实质性的一步。这也是其他地区在进行社区自治改革时应当关注的重点。福建省社区居民委员会选举规程.http：lawbaiducom/pages/chinalawinfo/1694/30/2960688be765aa38ae6e3ae13abd1427_0.html - 参考文献：1 黎昕中国社区问题研究M 北京：中国经济出版社，2007 2 何艳玲都市街区中的国家与社会：乐街调查M 第1页，北京：社会科学文献出版社，2007 3 吴铎城市社区工作读本M 上海：上海交通大学出版社，1996 4 唐忠新中国城市社区建设概论M 天津：天津人民出版社，2000 5 郭强中国社区建设报告2007M 北京：中国时代经济出版社，2008 6 美罗伯特达尔多元民主的困境：自治与控制M 长春：吉林人民出版社，2006 7 徐勇，陈伟东中国城市社区自治M 武汉：武汉出版社，2002 8 王邦佐居委会与社区治理M 上海：上海人民出版社，2003 9 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