地方政府融资的主要方式与风险控制

转载：贵定县人民政府金融工作办公室转载：贵定县人民政府金融工作办公室 杨光荣杨光荣 2013年年9月月21日日目录一、地方政府融资的重要意义一、地方政府融资的重要意义二、地方政府融资的主要方式二、地方政府融资的主要方式三、地方政府融资平台的组建三、地方政府融资平台的组建四、地方政府融资平台的功能与管理四、地方政府融资平台的功能与管理五、地方政府融资平台的主要特点五、地方政府融资平台的主要特点六、地方政府融资平台的主要风险六、地方政府融资平台的主要风险 七、地方政府负债的规模控制七、地方政府负债的规模控制八、地方政府融资平台的总体规范八、地方政府融资平台的总体规范九、省政府对地方政府债务管理的措施九、省政府对地方政府债务管理的措施十、规范县市区政府投融资平台债务管理的措施十、规范县市区政府投融资平台债务管理的措施十一、地方政府融资制度的创新十一、地方政府融资制度的创新十二、地方政府融资平台的风险控制十二、地方政府融资平台的风险控制十三、地方政府融资平台的转型十三、地方政府融资平台的转型一、地方政府融资的重要意义一、地方政府融资的重要意义1、地方政府融资的历史经历、地方政府融资的历史经历地方政府融资的定义地方政府融资的定义地方政府融资平台公司的定义：（以下简称地方政府融资地方政府融资平台公司的定义：（以下简称地方政府融资平台）是由地方政府出资设立，并授权其向市场举债融资，平台）是由地方政府出资设立，并授权其向市场举债融资，从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，借助政府信用并以经营收入、公共收费和财政收入等为还借助政府信用并以经营收入、公共收费和财政收入等为还款来源和保障的企（事）业法人机构。款来源和保障的企（事）业法人机构。我国地方政府融资平台的我国地方政府融资平台的 组织形式和融资模式大致经历了三个阶段：组织形式和融资模式大致经历了三个阶段：（1）地方政府融资平台源于上世纪）地方政府融资平台源于上世纪80年代末年代末 当时，城市的现代化发展刚起步，为了缓解市政建设所需资金规模较大，而政府财力相对不足的矛盾，部分地区的地方政府先后开办了一些“市政公司”、“城投公司”或“交通公司”等经济实体。上海久事公司就是一个比较典型的例子。（2）亚洲金融危机后地方政府融资平台逐渐推广）亚洲金融危机后地方政府融资平台逐渐推广 1998年亚洲金融危机之后，为了拉动地方经济增长，地方政府以交通公司、城投公司、国资经营公司、开发投资公司为平台，借助地方政府信用，间接向银行贷款进行基础设施建设。典型做法就是利用“银政合作”框架下的“打捆贷款”，将分散的建设项目，由单一借款人统一整合，统一履行借款和还款的责任。安徽芜湖市1998年第一笔贷款10.8亿。国家开发银行1998年首先和地方政府一起整合政府信用，开展“银政合作、打捆贷款”，后被其他商业银行仿效。2003年起各地方政府一边和银行合作，一边筹建地方政府融资平台。（3）应对本轮国际金融危机，地方政府融资平台快速扩张）应对本轮国际金融危机，地方政府融资平台快速扩张 2009年3月，为应对国际金融危机的冲击，国家有关部门联合发文，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽配套资金融资渠道。地方政府进一步集中资源，继续强化国资公司、城投公司、开发投资公司、项目公司等融资平台的功能，做大其资本金规模，将部分财政资金、划拨土地、国有股权乃至学校、公用地块等都纳入融资平台的资本金之中。2009年底，全国有3800家地方政府融资平台（也有说4900家），70%为县市区级，负债总额5.26万亿,平均每家13.8亿;平均资产负债率60%，平均资产营利率1.3%。2、地方政府融资平台的重要意义、地方政府融资平台的重要意义 总体而言：总体而言：地方政府投融资平台充分利用国家金融信贷政策，大力开辟融资渠道，吸纳各类资金，极大地缓解了地方经济和社会事业发展资金不足的矛盾，对加快城市建设、促进经济和社会持续快速发展发挥了积极作用。是地方政府天才般的创造，避开了法律规定不得市场化融资（地方政府债券）的障碍。为解决地方政府投资建设和经济、社会发展过程中的投资来源不足开辟了一条较好的通道。为加快重要工程建设进度、开发当地富有资源及促进城乡协调发展提供了可贵的融资机会。是投融资体制改革的延续，起到了明显的拾遗补缺作用。2、地方政府融资平台的重要意义、地方政府融资平台的重要意义3、地方政府融资平台的优势、地方政府融资平台的优势相比较单个项目而言，融资平台的抗风险能力大，优势明显：其一其一，单个项目有的亏损，有的盈利，到了融资平台就可以拿盈利补亏损。其二其二，有些基础设施行业只有公益性，没有财务收益，如今后的二级公路，大家都可以跑，但是不收费，只交燃油税；也有一些行业收益比较稳定，如燃气、水、高速公路等。这两类行业整合在同一个平台上，可以以丰补歉，使两者都能顺利融资。其三其三，同一个行业的项目周期不同，有的已经还完贷款，还不断在收费；有的刚开始筹建，可能缺少资本金而难以立项。4、政府融资的规模总体、政府融资的规模总体安全可控安全可控（1）我国政府的整体债务水平尚在安全范围以内 一是我国的赤字率控制在安全线以内。2010年全国财政收支差额1.05万亿元，预计占GDP的 2.8%，未超过3%国际警戒线。二是我国政府债务规模控制在安全范围以内。我国政府债务总规模占GDP的比重大致为40-50%，没有超过60%的国际警戒线；标准普尔对我国的评级为A+。政府债务水平总体安全、可控政府债务水平总体安全、可控 2010年底，全国地方性政府债务总水平约是10.7万亿元，我国中央财政发行的国债余额约为6.8万亿元，两者相加形成17.5万亿元的总体政府性债务。占我国GDP的比重是43%左右，远低于日本的180%，德国的83.2%。（2）.地方政府融资平台虽然蕴含诸多风险，地方政府融资平台虽然蕴含诸多风险，但总体上处于可控状态但总体上处于可控状态 一是从贷款增速来看，2010年上半年，金融机构对融资平台的新增贷款仅有60多亿元，占全部新增贷款4.63万亿元的0.14%，比2009年下降了约30多个百分点，不仅贷款增幅明显小于全部贷款增幅，而且融资平台贷款余额占全部贷款余额的比重为17%左右，下降了约2个百分点，特别是国有大型银行整改后的平台贷款余额大幅下降。二是从风险程度看，根据有关部门的调查，多数贷款能够产生稳定、充足的现金流，可以满足还本付息的需要。三是三是从银行的风险准备看，我国银行业拨备充足，大部分银行拨备覆盖率都在150%以上，有的甚至达到190%。即使部分融资平台贷款出现问题，也不会引发银行业或国家经济的整体风险。四是四是从地方国有资产看，不少地区的地方政府经过多年的积累，拥有数额较大的国有资产，也可以统筹土地等资源，缓解偿债压力，抵御偿债风险。五是五是银监会组织清理后余额减少 银监会清理地方政府融资平台公司通过“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”，并制定并实施“分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、补正检查”的工作步骤。结果初步表明：2010年底地方政府融资平台贷款余额较年初减少，在整个贷款中的占比进一步下降。5、中央政府、中央政府对地方政府融资平台有益意义的肯定对地方政府融资平台有益意义的肯定 2011年中央一号文件提出，力争今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。总投资达到4 万亿。文件指出：鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。二、地方政府融资的主要方式二、地方政府融资的主要方式（一）财政拔款（一）财政拔款 1、本级财政拨款、2、争取上级财政拨款资金 3、结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持 4、争取上级专项政策或试点单位支持（二）债务性融资（二）债务性融资 包括地方政府的银行贷款和地方政府债券(国债转贷或中央代发)、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。1、商业银行贷款 目前国内大部分地方政府的负债是商业银行贷款，这些贷款由于取得容易，程序简单，一旦出现还款紧张的情况，还可以利用政府同银行的关系进行一定的融通，因此，被各地政府广泛使用。但一般期限较短，利率较高，各种限制条件较多，且随着银行不良贷款问题引起广泛的关注，还贷越来越刚性，形成较大还款负担。2、利用主权外债 主权外债是主权国家对外的债务。（1）外国政府贷款。是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。北京利用较多，县市区很难。(2)国际金融组织贷款。向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。要有特定项目，利率优惠期限长，但审核严格且审批时间长，难以拿到。3、发行城投类企业债券，债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低12个百分点，便可极大地增强城投类企业债券融资的吸引力。城投类企业债券是城投类企业债券是通过设立隶属于政府的企业作为融资平台进行债券融资，但是它又区别于真正意义上的企业债，发行方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于利润最大化原则进行自主经营、自负盈亏。从从2008-20092008-2009年城投债发行情况看，我国城投债呈现如下特征：年城投债发行情况看，我国城投债呈现如下特征：尽管募集资金通常投向资本密集、投资回报期长、具有公共物品性质的市政项目，但从债券的立项到设计、审批到发行、流通到清偿则完全套用企业债的运作模式，实际上是地方政府借企业的壳，实现其筹集市政建设资金的目的。地方政府一方面在债券发行计划上给予发行企业极大倾斜，另一方面为发债主体提供诸如隐形担保、开发许可和税收优惠等各种政策，一旦出现兑付问题，地方政府具有强烈责任代为偿还，因此城投债的发行具有很强的政府痕迹。2009年，“城投债”全国共发行110支，募集资金总额1592亿元，2010年，“城投债”全国共发行108支，募集资金总额1415亿元。企业债券的融资成本主要包括以下几个方面：票面利率：票面利率：核心成本，占所有融资成本的95%以上，与基准利率呈正相关，目前5年期城投债多在5-8%之间。承销费：承销费：与发行募集资金成一定比例关系；有关具体收费标准在0.8%到2.5%；其他中介费：其他中介费：包括会计师、律师、评级等中介机构收费，一般总额在200万左右 4、通过信托公司发行信托产品融资。信托产品有两种方式：一种是信托公司直接利用银行资金。一种则是银行向个人发行理财产品。（三）资源性融资（三）资源性融资 是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资);1、开发土地资源：这是最大的融资渠道，但目前有越来越多的限制。通过总结各地区经验，对土地开发可以使用一个前提、两种理念、五种方法三位一体的操作思路：a一个前提：一个前提：土地储备制度。是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。b两种理念：两种理念：(1)土地包装。结合出让地自身的特点，引入市场经济中商品包装的方法，运用政策规划和商业运作两种手段对出让的土地进行必要的包装，使其在出让中实现最大的价值。(2)带动效应。精心筹划土地出让的先后顺序，使先行出让的土地通过开发有效带动土地资源整体的增值，使政府在土地出让的整体活动中获得最大的利益。c五种方法：五种方法：(1)拍卖。拍卖。拍卖是指在有限的时间内，买受方通过互相加价的方式来竞买，最后以出价最高者胜出。(2)招标。招标。招标实质是买受方自行估价，最后以出价最接近出让方制定的标准者胜出。(3)挂牌。挂牌。挂牌实质第一位买受方挂牌公示自己的出价，第二位买受方必须以高于第一位的价格挂牌公示，在预先设定的较长时间内，以最后一位挂牌者胜出。(4)抵押贷款。抵押贷款。政府把土地出让给国有资产经营管理公司，由其用于向银行抵押贷款，筹集资金。(5)资本化融资。资本化融资。以土地作为股份，允许有关方面资金参与，成立股份公司，再利用政府在公司的股份，向社会吸纳资金。这样，等于在方案的施行中进行了两次融资2、国有企业改革、国有企业改革 国有企业也是政府的重要资产之一，对政府宏观经济调控，履行公共职能有着深刻的影响。随着国企改革步伐的加快，各地在利用国有企业改革为地方政府融资方面也做了许多尝试，主要方式有：（1）组建强势企业。通过企业重组、企业分立、挂靠联合、兼并收购等方式组建骨干企业或企业集团，通过其优良的资产、有利的地位达到融资的目的。（2）产权制度改革。对于有条件的企业，可以通过各种方式进行企业的股份制或股份合作制改革，将国有股份逐步变现。（3）经营权分离。对于产权制度改革不能一步到位的企业，可以通过承包、租赁等方式出售企业的经营权，从而达到融资的目的。3、项目融资、项目融资 项目融资是近几年兴起的一种重要融资手段，指以项目的名义筹措一年期以上的资金，以项目营运收入承担债务偿还责任的融资形式。主要可以采取以下几种形式：产品支付、融资租赁、BOT融资、经营城市无形资源、民间融资等 (1)产品支付。产品支付是针对项目贷款的还款方式而言的。(2)融资租赁。即项目建设中如需要资金购买某设备，可以向某金融机构申请融资租赁。(3)BOT融资。即“建设一经营一移交”。BOT融资方式的特点：融资方式的特点：BOT项目的主导思想是所有权与经营权分离，其特点是：前期工作准备复杂，运营管理简单；政府一次吸收利用外资与民资，外资与民资逐年收回；项目由企业承担，政府不负责债务责任；提高效率，引进技术、管理经验，政府的关键作用是确定价格与特许经营期限。BOT优点：优点：1、有利于解决目前面临的基础设施不足与建设资金短缺的矛盾；2、有利于引导外资与民资向基础产业合理倾斜，使之真正取得一种规模经济效益；3、有利于帮助基础设施使用者树立有偿使用的新观念，实现基础设施建设的良性循环；4、有利于在不影响政府所有权的前提下，分散基础设施投资风险；5、有理由提高基础设施项目的建设效率；6、有利于在投资建设和运营管理中引进先进的技术和管理方法；7、有利于改善利用外资的结构。BOT参与者：参与者：项目发起人 产品购买商或接受服务者 债权人 建筑发起人 保险公司 供应商 运营商 地方政府BOT实施步骤实施步骤 1.项目发起方成立项目专设公司（项目公司），专设公司同有关政府部门达成项目特许协议。2.项目公司与建设承包商签署建设合同，并得到建筑商和设备供应商的保险公司的担保。专设公司与项目运营承包商签署项目经营协议。3.项目公司与商业银行签订贷款协议或与出口信贷银行签订买方信贷协议。4.进入经营阶段后，项目公司把项目收入转移给一个担保信托。担保信托再把这部分收入用于偿还银行贷款。BOT具体方式具体方式 1.BOT：即建设一运营一移交。2.boot：即建设一拥有一运营一移交。3.boo：即建设一拥有一运营。4.boost：建设一拥有一运营一补贴一移交。5.blt：建设一租赁一移交。6.：建设一移交。7.bto：建设一移交一运营。8.iot：投资一运营一移交。9.roo：移交一运营一拥有。(4)ABS融资。即资产收益证券化融资。它是以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过一套提高信用等级计划在国际资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。ABS融资的具体运作过程是：融资的具体运作过程是：组建一个特别目标公司。目标公司选择能进行资产证券化融资的对象。以合同、协议等方式将政府项目未来现金收入的权利转让给目标公司。目标公司直接在资本市场发行债券募集资金或者由目标公司信用担保，由其他机构组织发行，并将募集到的资金用于项目建设。目标公司通过项目资产的现金流入清偿债权的债券本息。对地方政府来说，使用项目融资的优越性主要表现在：对地方政府来说，使用项目融资的优越性主要表现在：减少项目对地方政府财政预算的影响，使地方政府能在自有资金不足的情况下，仍能上马一些重要的基础设施建设项目。地方政府可以集中资源，对那些不被投资者看好但又对地方有较大意义的项目进行投资。项目融资可以提高地方政府的信用，地方政府也不必为偿还债务而苦恼。把私营企业中的效率引入公用项目，可以极大地提高项目建设质量并加快项目建设进度。同时，地方政府基本上也将全部项目风险转移给了私营发起人 对于落后地区来说，吸引更多的投资并引进其他地区的先进技术和管理方法，对当地长远的经济发展会产生积极的影响。经营城市无形资源。经营城市无形资源。地方政府作为一个地区的管理者，拥有城市建设和开发的许多权利，而这些权利本身就是一种有效的资源。地方政府要善于利用这种资源，通过市场创造出高效益。地方政府可以通过市场化来运作以下无形资源：（1）冠名权。可以把道路、桥梁、广场、绿地等大多数城市基础设施当作一般产品，拍卖它们的冠名权，或者允许企业以建设换取冠名权。（2）特许权。例如大型文化活动的举办权，大型会议的赞助权等。（3）广告权。即通过出售道路两侧以及重点地段的广告设置权引进资金。（4）领养权。指鼓励企业、个人以有偿方式对有关城市设施如树木、绿地等进行领养。5、民间融资 在目前持续的通货紧缩、有效需求不足的基本国情下，启动民间资本具有重要的意义。借鉴有关经验，探索将其向公共投资的领域内引导，不失为一种有益的尝试。民间融资可以采取以下几种方式：民间融资可以采取以下几种方式：(1)直接投资。把属于政府投资的领域直接向民间开放，由于节约了建设资金，等于变相筹集了资金。(2)社会集资。采取适当的社会集资的方法也是筹集城市建设资金的有效形式，这种形式的核心是谁受益谁投资，可有效缓解城市建设资金的压力。(3)社会捐赠。社会捐赠主要是通过宣传城市建设的意义，宣传城市发展的前景，动员有实力的企业家以自愿的方式通过资金和实物的捐赠来支持城市建设。（四）权益性融资（四）权益性融资 是政府性投资公司(政府融资平台)在国内国际资本市场上发行股票进行融资或其他自筹资金。是地方政府融资的一条较好途径。(1)以采用捆绑、借壳的方式上市，通过资本市场募集资金，然后再投入到基础设施建设中去，政府给予政策优惠，形成良性循环发展。这样不仅完成了基础设施建设，同时带动了区域经济发展(2)发行可转换债券，这是一种混合性的金融工具，具有90以上的股票属性和100的债券属性。正是由于它的这种双重属性，不仅汇集了股票和债券的全部优点，而且还回避了股票和债券的某些缺陷，是一种非常有发展前途的融资工具。三、地方政府融资平台的组建三、地方政府融资平台的组建 地方政府要形成以县市区投融资工作协调小组统筹协调、以相关职能部门紧密配合，以各政府性公司为投融资主体平台（主要包括国资经营公司、开发区、商业街、铁路办、高速公路办、旧城改造、风景区建设、交通基础设施建设公司、项目公司）的投融资机构框架格局。地方政府融资工作的思路：地方政府融资工作的思路：深化政府性投融资体制改革，完善城市建设自身“造血”和“血液循环”机能，完善“借、用、管、还”一体、“责、权、利”统一的运作机制，控制总体负债规模，协调发展速度与地方财力能力、债务规模与地政府偿债能力之间的关系,逐步建立起程序规范、运作高效、监管严格的地方政府投融资管理体制。四、地方政府融资平台的功能与管理四、地方政府融资平台的功能与管理 县市区可成立政府性项目工程投融资协调小组。其职能定位：一是对政府性项目和平台公司实施统一管理；二是对政府性项目按照国家财政、金融政策导向，进行前期总体包装，积极向金融机构和民间融资；三是编制政府性债务预算，控制举债规模，协调还款计划；四是实施政府性项目绩效评估，提高资金使用效益。各投融资平台公司主体，是否单独运营或单独融资，可按照“投资多元化、经营产业化、管理一体化、服务社会化”的要求，凡是能够走向市场化经营的城市基础设施及社会事业，均以城投公司或相关公司为载体进行资金融通、项目建设、资本经营、运营管理、综合开发等一系列市场化运作。但所有的收益均要投入到城市再建设中去。五、地方政府融资平台的主要特点五、地方政府融资平台的主要特点 1、发起设立的主体是地方政府或国有资产管理部门，由地方政府直接主导或间接控制，但基本实现了以独立法人形式进行市场化融资，承担投融资责任和还款责任；2、依托地方政府信用运作，靠地方政府注入财政资金或土地等形成自有资本金，需要地方财政直接或间接承担偿债责任，但仍然具有较强的法律意识和还款意识，积极通过项目的市场化运作获得收益；3、运营资金来源以信贷融资为主，以发行债券、票据、股权、信托、私募等融资为辅，负债率通常较高；盈利能力较低，担保的形式多种多样。4、所筹资金投向城市基础设施建设等项目，或转由具有公益性质的公司统筹运作服务地方经济社会发展。5、融资平台的资金投向更加集中，在一定程度上起到了促进政府转变职能的作用，提高了政府投资的效率，也兼顾了社会效果，在整合公共资源和协调政府建设职能方面发挥了较好的作用6、融资平台的类别多、分布广，融资方式多样。7、大多是以土地为核心，运营模式多样，依靠财政还款为主要来源。8、普遍资金规模大、周期长、利率较低；且决策时的行政色彩浓郁，长官意志政绩思想明显，普遍缺乏有效监管和制度规范的约束；从而，地方政府换届后的延续性值得注意。六、地方政府融资平台的主要风险六、地方政府融资平台的主要风险 从判断地方政府融资平台风险主要因素（即治理结构、融资方式、担保方式、负债高低、还款来源）来分析，地方政府融资平台的主要风险是：（一）法人治理结构不健全，责任主体尚不明确（一）法人治理结构不健全，责任主体尚不明确 各类地方政府融资平台公司定位不清晰 投融资主体性质各异，职责边界不明，资金“借用还”主体不清。在现代企业制度的建设上还存在相当的缺陷，市场化投融资的责任主体不清晰。资本金出资不实。一些地方政府单纯重视地方融资平台的融资功能，忽略了融资平台还承担经营管理的责任，以能拿到银行贷款为主要目的。在设立融资平台时出现虚假出资、“借东墙补西墙”等问题。多数投融资平台净资产规模有限，难以开拓出多元化的融资渠道。（二）资本金出资不实、融资方式比较单一，融资渠道狭窄（三）贷款担保不合规，资金面临着法律风险 目前地方政府融资平台项目贷款的担保模式主要有两种：其一是政府承诺，即财政兜底的财政承诺模式。按照各地的财政体制，许多地方的财政属“吃饭”财政,而拿这个保“吃饭”的财政收入,对借贷进行担保的做法，其以财政承诺的方式还款，严格地说在法律上是无效的，银行也很难拿着协议上法院打官司。其二是权利抵押担保模式，“土地转让收益权质押”是其中的主要方式。其三是银行等金融机构为竞争相对有限的项目资源，向融资平台大规模发放项目贷款，一些地方政府融资平台存在多头融资、多头授信现象；加大了银行对信贷资金用途监控难度，一旦融资平台的到期债务不能清偿，地方财政也无力承担还款责任，融资平台的信用风险就会暴露，从而加剧了金融风险。其四是信贷资金流向控制较难。由于一些融资平台采取“打捆贷款”的形式，将贷款资金转借给项目公司使用，银行难以监控信贷资金流向，一些融资平台变更贷款用途或者贷而不用，也容易产生信贷风险。如果融资平台大量拖欠贷款或者倒闭，对我国经济金融产生的潜在影响不容忽视。（四）自身负债率较高，带来潜在财政风险 据调查，各地方政府的投融资平台资本金普遍欠缺，在这种资产负债结构下，一方面使这些平台承担了较高的财务费用，另一方面受负债结构的影响，导致按期偿还银行本息出现困难，往往是“拆了东墙补西墙”。再加上政府往往通过多个融资平台获取信贷，形成了“多头融资，多头授信”格局，造成政府投融资平台贷款增长较快，债务偿债率指标过高，偿债能力减弱。（五）偿债资金安排不足，还款来源不稳定。浙江省x县2009年末融资平台的贷款累计余额为35亿元，占同期政府一般预算可用财力收入的1.5倍；占同期政府预算机动财力的10倍；2010年-2012年三年间共需偿还的债务本金21亿，占总债务60%。好在一块已征用好的土地预计会拍卖出五十亿元。国家审计署统计：2010年底全国省市县三级地方政府性债务余额10.71万亿元,其中2012年到期偿还的占到17.1%。（六）政府负债信息不透明，存在整体过度负债风险。作为政府主要债权人的银行，由于很难及时掌握各级政府总体负债规模，无法准确评估地方政府的偿债能力，通行的信贷风险管理手段难以真正落实。在实体经济不景气、银根较松的背景下，各家银行争相向政府发放贷款，容易造成地方政府负债率过高和过度融资。（七）财政风险信贷化，影响民生。如果地方政府负债规模过高，偿债风险一旦爆发，容易引发地方政府的财政危机和信用危机，并波及金融机构和国家金融秩序，最终影响民生和社会稳定。（八）会出现重大的宏观经济调控问题，尤其是给房地产调控造成困难 从货币政策而言，地方政府融资平台的融资特点在客观上倒逼以后的信贷投放必然保持在相对高位规模，一定程度上限制了货币政策调整空间；从财政政策而言，政府融资平台的投资需求过多与我国经济结构调整要求消费需求来拉动经济发展方式相矛盾，与政府投资带来的国进民退和我国社会主义市场经济建设相矛盾。就房地产市场调控而言，以土地收益作为融资平台融资担保的地方政府，对于制定规范措施时可能面临两难局面。七、地方政府负债的规模控制七、地方政府负债的规模控制对地方政府融资的总体规模目前中央没有规范的要求，但我省省要求用下列三率来要求：负债率，反映一个地方国民经济状况与政府性债务余额相适应的关系，表明单位地区生产总值所承担的政府性债务情况。即：负债率=政府性债务余额/地区生产总值，安全线为10%。债务率，反映一个地方当年可支配财力对政府性债务余额的比例。即：债务率=政府性债务余额/当年可支配财力，警戒线为100%。偿债率，反映一个地方当年可支配财力所需支付当年政府性债务本息的比例。即：偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力，警戒线为15%。三个率一旦超标，各级地方政府要组织化解。八、地方政府融资平台的总体规范八、地方政府融资平台的总体规范（一）地方政府融资平台的根本出路在于继续深化投融资体制改革，进一步理顺市场关系；要以科学发展观为指导、以诚信为基础、以效益为核心、以法治为保障，重新调整地方投融资平台，大力推进投融资市场化。（二）提高地方政府投融资平台的透明度。规范地方政府债券发行及运行管理，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。（三）监控贷款资金流向，规范担保程序。财政部门不得为投融资平台作融资担保，防止财政债务危机。投融资平台之间不得相互担保，避免造成大面积金融风险；银监会应尽快出台地方政府融资平台管理规定，监督商业银行实施更为审慎的对的风险管理举措。建立健全地方债务的偿还保障机制，加强对项目资本金的严格监控，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。地方政府应当统筹安排本地区综合财力，制定完备的还本付息计划，加强日常的监测检查，建立专门的偿债基金，将全部的债务资金投资收益纳入基金中。（四）完善地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都有必要要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致。要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。财政部清理地方债的四招最近财政部在讨论，清理地方债的四点要求：要妥善处理债务偿还和在建专案后续融资，例如，融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。其次，继续抓紧清理规范融资平台公司，例如在落实偿债责任和措施后要剥离融资业务，不再保留融资平台职能。第三，坚决禁止政府违规担保行为，包括不得违法违规举借债务，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议等。第四，抓紧研究建立地方政府债务风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理。九、省政府对地方政府债务管理的措施九、省政府对地方政府债务管理的措施 浙江省在积极探索推行财政管理体制“省直管县”、引入激励约束机制的同时，在地方政府性债务管理上的突破性进展。（一）财政积极倡导，政府高度重视 1、省府发文建章立制。、省府发文建章立制。2、统一思想认识。、统一思想认识。3、市县狠抓落实。、市县狠抓落实。（二）措施全面，实施有力 1、建立政府性债务归口管理制度建立政府性债务归口管理制度 2、实行债务收支计划管理、实行债务收支计划管理 3、构建风险预警及偿还机制、构建风险预警及偿还机制 4、实施严格的项目管理措施、实施严格的项目管理措施 5、将政府性债务管理纳入政绩考核范围、将政府性债务管理纳入政绩考核范围 6、积极清理化解乡镇债务、积极清理化解乡镇债务十、规范县市区政府投融十、规范县市区政府投融资平台债务管理的措施资平台债务管理的措施(一)制订相关制度，完善投融资行为。必须建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的债务管理模式，严格政府担保行为，明确地方政府在出资范围内对融资平台承担的有限责任，缓解潜在的债务风险。建立政府性债务报告制度，提高政府债务的公开性和透明度。完善制度：一是健全各投融资主体季度报告制度；二是强化投融资决策管理制度。三是实行股权性融资备案制度和债务性融资核准制。四是健全偿债准备资金的预算准备制度，压缩、消化政府性项目债务；五是建立健全考核制度，充分激发投融资主体的积极性。（二）规范债务主体，落实平台责任。针对政府性投融资平台存在机构不完整、权责不明确、财务缺乏有效监督等问题。要尽快建立领导决策机制和权责利相统一机制，明确平台的设立、人员编制、财务管理、债务管理、监督责任等事项，同时要落实平台责任，融资平台决策层必须熟悉金融财政业务，促使平台能对独立、高效规范运行。（三）拓宽融资渠道，优化债务资金结构。运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金等多种方式实现融资，大力开展BOT等多种融资方式，积极进行融资创新。积极优化债务资金结构，合理搭配长短期债务，一是要以长期贷款为主，中短期贷款为辅，实行长中短贷款相结合，分解债务风险。二是要择优发展商业银行贷款，选择信誉好、融资成本合理的银行发展合作关系，补充政策性贷款的不足 （四）控制融资规模，降低投资风险。地方政府的债务规模必须与财力相匹配。建立债务监控、预警机制，对政府债务的规模、结构、偿债能力实行有效控制，反映地方政府财政风险程度。严格债务资金的使用监督 （五）继续深化改革，完善分税财政体制。从根本上说，要解决地方政府融资平台问题，需要重构政府间财政关系。首先要形成合理的从事权到财权到税基的制度安排,再次要求有一级产权,一级举债权的配套。从现实来看，赋予地方发债权的条件已逐步成熟，当务之急中央要赋予地方政府一定的发债权。立足于国情，中央要从总量上限制地方政府举债规模，做好中央和地方政府债务规模之间的协调工作。（六）建立和完善偿债准备金制度。逐步建立与负债规模相适应的偿债准备金，以备在发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。偿债准备金来源：从历年财政结余中安排一部分；每年从可用财力中安排一定比例；从土地出让金收入中提取一定比例。（七）强化投资风险约束机制。1、在项目立项源头上加以控制。2、积极推行项目法人责任制。3、实行建设项目资本金制度，规范项目投融资行为。、土地资源的合理有序开发和利用。（八）创新经营管理和资金使用模式。（八）创新经营管理和资金使用模式。根据项目不同的性质实行不同的经营模式，成立代建公司等专项子公司，并强化现代企业管理，逐步构筑起自身的利润中心和“现金流”，构建可持续、多元化融资基础，增强核心竞争力。在整合投融资子平台的过程中，加大对经营性项目的转化，将经营性项目与公益性项目进行风险隔离，实行“项目运作制”，降低平台运行风险，实现城建投入产出的良性循环。聘请专业机构担任咨询顾问，加强专业人才队伍建设，及时准确了解和掌握国家金融政策、融资工具、融资渠道，提高资产运行效率和项目融资成效。十一、地方政府融资制度的创新十一、地方政府融资制度的创新 1.适时修改和完善相关法律。2.建立严格的地方政府债券发行审批与监督约束机制。3.建立完备的债务风险防控机制和偿债准备金制度。4.对地方政府的既有隐性债务进行清理。5.规范地方政府的土地融资行为。6.进一步规范政府性融资平台。十二、十二、如何防范地方融资平台带来的风险贾康的观点：“十二字”方针，即“治存量，开前门，关后门，修围墙”。“治存量”，地方政府要充分重视已形成的地方隐性负债的余额，积极消化负债存量，提高规则的透明度、规范性和可行性，及早防范风险；应该形成可操作的明规则，即开前门，提高中央已批准举借的地方债在整个地方实际债务举借规模里的比重；在需要一个规范制度的同时要有一个应急机制、急事急办、特事特办的特殊程序（平时关着、应急时有必要再打开一下的“后门”）；还有要把原来的一些潜规则统统堵住，毕竟从举债的形式看，公开和显性化的“阳光融资”，是防范公共风险的制度建设与治本之道，应当成为一个基本原则。地方政府融资平台的风险控地方政府融资平台的风险控制制（一）债务性融资的风险控制（一）债务性融资的风险控制总量控制总量控制用途正当、厉行节约用途正当、厉行节约担保合理担保合理讲究信用（还款能力充分与时间安排讲究信用（还款能力充分与时间安排合理）合理）（二）资源性融资的风险控制（二）资源性融资的风险控制 1、加强土地抵押融资的动态监测与分析 加大工作力度，完善工作制度、扩大监测范围、强化成果分析应用。2、在地方政府的权限内是防范和限制房地产企业同时在信贷市场和股市募集资金，然后到土地市场高价拿地，利用银行、股市圈钱，然后圈地，扰乱了土地市场秩序，放大了土地金融风险。3、加强国有土地的储备管理，进一步规范储备土地抵押行为 一是要加强计划管理，合理控制土地储备规模。二是要进一步规范储备土地抵押行为。三是加强储备土地相关资金收支管理，专款专用。BOT与与ABS融资方式的风险控制融资方式的风险控制 精选项目，诚意合作，公平招标；讲究信誉，舍得让利；明确规划与职责，合作上把握合理的度；加强监管，严格执行总体规划与批准的投资计划。要有后备方案。资源集中，让平台公司成为优质公司资源集中，让平台公司成为优质公司精心策划，在合适时机成功实现上市精心策划，在合适时机成功实现上市长远考虑，让上市的平台公司成为蓝长远考虑，让上市的平台公司成为蓝筹股筹股系统打算，不断增发从而不断成长进系统打算，不断增发从而不断成长进而不断壮大，实现良性循环而不断壮大，实现良性循环（三）权益性融资的风险控制（三）权益性融资的风险控制（四）发展经济、优化环境、经营城市（四）发展经济、优化环境、经营城市坚持地方特色，不能随大流；各个市县特色的品牌与宣传自然环境与人文环境及软环境（办事效率、治安、百姓观念等）城市的建设与管理充分引入市场经济的灵魂（公平竞争、大众经营、契约精神、投资回报、优质优价的品牌消费观、宣传策划的良性循环观）十三、地方政府融资平台的转型 转型的基本方向，就是由地方政府主导，通过“换股”或股权划拨等方式，对通常由地方国有资产构成的、分散在各金融机构的地方国有金融资源进行重组、整合、打包，组建地方金融控股公司。(一)“战略控股”趋势渐成平台转化的主流方向 在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平(专栏)台规模的“内生式”发展模式外，已经有重庆、四川、辽宁等约20个省市出现平台向“战略控股”转化的趋势。上海、四川、深圳等省市融资平台主要向综合控股集团转化，通过全面的股权投资和资产管理，对资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。融资平台在目标定位、功能发挥、发展方向上主要呈现以下几方面趋势：1.领域综合化趋势。融资平台在以往城建范畴的投资领域以外，开始承担起产业升级的任务，同时继续增强资金与项目的纽带作用，发挥地方政府控制的资产与资本效率，有效隔离风险。2.分工协作化趋势。政府组建专业融资平台逐步展开，如沈阳市新组建三大专业平台：基础产业投融资平台、工业投融资平台、农业投融资平台，各平台通过分工协作，共同实现政府战略意图。3.市场化经营的趋势。“战略控股”平台正在试图摆脱平台成立之初被动承接各路资金、倒手用于城市基础设施的“空壳”地位，在逐步弱化项目建设职能的同时，转以资产和资本经营作为发展方向。一些平台还承担其对地方产业项目进行整合的功能。通过地方性稀缺资源的整合，放大对地区经济持续发展的支持倍数。(二)打造地方金融控股公司加速产融结合地方政府从单一关注投资的拉动效应，转而注重发挥金融的集聚效应，其关注目光也从国有及股份制银行，开始转向手中控制的地方性金融资源领域；构建全新层面的“金融控股”平台。首先，对地方政府控制的大型国有企业集团一般通过实施“控股化”重组，将其改造成金融控股集团，或者经整合直接成立新的金融控股公司。其次，通过“换股”或股权划拨等方式，将分散在各地国资委等部门的地方性银行、证券、保险、信托及租赁机构的股权，整合、打包进入金融控股公司。最后，通过金融控股公司实施对地方国有金融资源的集中控制、管理，并通过对原有平台的参股、控股，将多元化的融资投向拉动地方经济所需的实体领域 谢谢大家并敬祝大家并敬祝大家事业如事业如硅谷硅谷发达，心情似发达，心情似天堂天堂快乐快乐演讲完毕，谢谢观看！