提出与创立时期的西方行政学说

第一章 提出与创立时期的西方行政学说 主要内容第一节 威尔逊的行政学研究第二节 古德诺的政治-行政二分法第三节 泰勒的科学管理理论第四节 法约尔的一般管理理论第一节 威尔逊的行政学研究托马斯伍德罗威尔逊 1886-1902政治学教授 1902-1910普林斯顿大学校长 1910年担任新泽西州州长 1913年美国第28届总统1924年逝世 一、威尔逊行政学说的思想渊源与产生的背景思想渊源：欧洲大陆尤其是德国的行政思想。斯坦因:1、国家看做一个有机体，具有心理上的意志和活动两个方面。P.14上2、行政研究的任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”；研究如何依靠国家权力来提高这种“外界实在”并使这一提高成为国家人格的自觉意识。P.14中 3、行政研究体系：行政组织、行政行为、行政法规P.14中社会背景：主要源自于对自由放任主义的反动。自由主义思想根深蒂固少数工业资本巨头提出新个人主义思潮，试图在政治上和经济上形成垄断（政党分赃制）自由主义者和民主主义者掀起了一场新的民主运动（功绩制）p.16上政党分赃制 西方国家执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员和个人亲信的任用制度。政党分赃制在许多国家采用过，其中美国最为典型。由于政党分赃制任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，行政效率低下，政府浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。这种弊端使美国公众愈来愈不满，迫切要求改革这种官吏制度。美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制，政党分赃制废止。二、威尔逊的主要行政思想1.行政研究的必要性：19世纪末20世纪初政府行政权力的扩大、职能的扩张迫切需要科学理论的指导。P.19上2、行政学的目标和任务：首先弄清楚政府能够适当而且成功承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或者人力上的消耗来完成这些专门的任务。3、行政的实质：通过与政治和宪政制度等概念的比较来进行揭示。行政与政治的比较区别：政治是在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围。行政管理则是国家在个别和细微事项方 面的活动，是技术性职员的事情。联系：行政管理是政治生活的组成部分，行政科学是政治科学的最新成果。行政与宪政制度的比较 本质上不同：公共行政：公法的明细而且系统的执行 活动。一般法律的每一个具体执行细节 都是一种行政行为。宪政制度：认真过问的只是政府用以控 制一般性法律的那些手段。4、行政学研究的历史渊源：英国和美国的历史是一部关心立法工作的历史，对于现代政府来说，需要有关行政管理的研究和创造。行政学产生在外国,其是由法国和德国的教授发展起来的，要在形式上和内容上加以美国化。5、行政学研究的方法论：运用历史的方法和比较的方法对不同政府所共有的规律进行研究。大胆借鉴别国的管理方法和成功的经验，但是反对机械照搬。（只要是我们只知道我们自己，那么我们就是对自己一无所知。）6、人事行政的思想：重视官员的素质问题（在技术上受过专门的训练+良好的态度）通过给予政府官员大量的生活费用补助来使得这种服务引起他最普遍的兴趣；通过发展他的前程使这种服务成为他最珍视的兴趣；通过提高他的营养和培养他的性格使之成为他最崇高的兴趣。P.27中7：行政监督思想：行政监督是行政职能得以顺利实施和权力得合理行使的重要保证。行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督作用提供最佳的途径，排除各种来自行政中的干扰。8：其他关于行政体制和行政伦理问题的观点。小结1、以上思想对于目前的行政学研究和改革开放事业具有启发和借鉴意义。2、反映的是美国中下层资产阶级的利益要求，具有“革命”精神和“创新”欲望。第二节 古德诺的政治-行政二分法 弗兰克J 古德诺 18591939 曾任美国政治学会的第一任主席 1913-1914担任中国政府的政治顾问 撰写共和与君主论鼓吹帝制 19141928 美国约翰霍布金斯大学 校长 1900年出版政治与行政一书 一、进一步阐释了政治行政二分承认政治与行政二分的前提下认为：尽管人们能够区分开政府的两种主要的功能，但却无法严格地规定这些功能委托给那些政府机关去行使。P.31中上把每一种分配给一个分立的机构去行使是不可能的。不仅是因为政府权力的行使无法明确的分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成为一些次要的和从属的功能。P.31中上政治与行政必须取得某种方式的协调二、走上协调的道路之一：政治对行政的适度控制这种控制可以通过法定制度达到。这种控制还可以通过法外途径实现。“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”行政的功能划分为执行功能、司法功能、准司法功能、统计功能、半科学功能。政治对于行政的控制应当限于对于狭义的执行性机构进行。三、走向协调的道路之二:行政的适度集权化协调不仅取决于政治对行政的控制，而且取决于行政权力的必要集中。美国的分权体制导致了政治与行政的失调。不论是从行政效率的观点还是从民治政府本身，坚持行政的集权化都是必要的。四、美国走向政治与行政协调的独特道路：法外调节美国的宪法使得立法机构不能直接控制行政机构的领袖，使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去了统一性。美国政府体制得意顺利的运行来自于政党功能的发挥。通过政法政党对于立法机构和行政机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对于行政机构的控制；通过政党对于中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻碍的国家行政系统的大一统的性质，建立起一种必要的行政集权。P.37上五、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革首先，变革美国的行政分权体制，从而使政党对整个行政体制负全责。其次，有必要对政党的行为作出规范，将政党吸收到法内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。把政党放在民主化和法制化的管理之下，从而使它摆脱收少数人控制和操纵的局面。政党实行财务公开，防止政党和利益集团之间的关系过于亲密。再次，更加经常的使用公民投票，从而使政党对人民的意志更加负责。结语对于政治与行政的协调关系以及如何实现协调提出了见解。没有把主要的精力放在行政部门的具体事务主要分析了美国行政有效开展所涉及的外部环境问题。也即其将注意点放在行政制度上，没有关注细节。和威尔逊一样代表了中小资产阶级的利益。第三节泰勒的科学管理理论 弗雷德里克温斯洛泰勒律师家庭-游学法德-哈佛大学法律系-斯蒂芬斯学院的机械工程学位-宾夕法尼亚大学的理科荣誉博士-霍巴特学院的文科荣誉博士小机械厂学徒-机械工人-车间管理员-技师-小组长-工长-维修工长-制图部主任-总工程师独立开业从事工厂咨询工作，并自学会计受聘于钢铁公司从事咨询工作，并进行试验和怀特试验发明了高速工具钢，获得各种专利权100多种。著作众多，被誉为“科学管理之父”科学管理理论产生的社会背景 19世纪末期的美国工业发展到了相当高的程度：一方面生产规模和科学技术的迅速发展，社会物质财富增加；另一方面是竞争的日益加剧，人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术，劳动生产率增长缓慢，同时劳资关系日益紧张，工人缺乏生产的积极性。P.42下 提高劳动生 改进机器设备 产率的办法 改变工资报酬 科学化的管理方法和制度 一、科学管理的中心问题是提高劳动生产率 劳动生产率的巨大增长是标志着文明国家和不文明国家的区别，标志着我们一两百年内的巨大进步。科学管理的目的在于提高每一个单位劳动力的产量。要进行工时和动作的研究来提高工人的劳动生产率。工作定额原理：选择合适而熟悉的工人，把他们的每一项动作、每一道工序的时间记录下来并把这些时间加起来，再加上必要的休息时间和其他延误时间，就得出完成该项工作所需的总时间，据此定出一个工人的“合理的日工作量”。P.44上 工作定额的制定，是以“第一流的工人”能在不损害其健康的情况下维持很长年限的速度，能使其更愉快而健壮的速度。P.45中 第一流的速度，不是以突击活动持续紧张为基础而是以工人能够维持的正常速度为基础。P.45中二、为工作挑选“第一流的工人”“第一流的工人”：适合于其工作而又愿意努力干的人。人的天赋和才能不同，只要工作对他适合都能成为“第一流的工人”。问题的关键是要努力使得每一种类型的工人都找到能够使其成为第一流工人的工作。“非第一流的工人”体力或者智力不适合分配给他们的工作的人 虽然适合但却不努力干的人三、标准化 工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化 必须用科学的方法对工人的操作方法、使用的工具、劳动和休息时间的搭配，以至机器的安排和作业环境的布置等进行分析，消除各种不合理的因素，把各种最好的因素结合起来，并形成一种最好的方法。四、实行刺激性的工资报酬制度1895年提出计件工资方案1、通过工时研究和分析，制定出一个定额或标准。2、采用一种“差别计件制”的刺激性付酬制度。根据工人是否完成其定额而采用不同的工资率。后来，工人不论其生产量的高低，都有一个保证的日工资。3、工资支付的对象是工人而不是职位，即根据工人的实际工作表现而不是根据工作类别来支付工资。五 工人和雇主之间来一次“精神革命”雇主关心的是低成本，工人关心的是提高工资，只有劳动生产率提高了，才能达到双方的目的。双方要以此为基础进行一场“精神革命”，进行协调和合作。工人和企业管理当局应该分别做到五点。P.47中下六、把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法 科学的工作方法就是在实验和研究的基础上制定的标准的操作方法，并采用标准化的工具和设备。工人凭自己的经验找不到科学的工作方法，而且他们也没有时间和条件去从事这方面的试验和研究。因此就要计划职能和执行职能分开。计划职能归企业管理当局，要设立专门的计划职能部门来承担；现场的工人和工头从事执行功能。七 实行职能工长制 传统的组织中一个工长要完满的完成工作需要具备九种素质。为了使得工长能有效的履行他的职责，就必须把管理工作细分，所有的工长只承担一种管理职能。泰勒设计出了8个职能工长，四个在计划部门，四个在车间。职能工长制的优点：1、培训花费较少的时间。2、管理者职责明确可以提高效率。3、低工资的工人也可以从事比较繁杂的工作，可以降低整个企业的生产费用。八 在组织机构的管理控制上实行例外原则 例外原则：企业的高级管理人员把一般的日常事务教授给下级管理人员去做，而自己只保留对例外事项（有关企业的重大的政策和重要人事任免）的决策和监督权。以后发展为分权化原则和实行事业部制等管理体制。事业部制对西方行政学发展的影响对行政学产生了重要的影响。1、威廉亨莱芬韦尔将科学管理的原则运用于机关办公室的管理工作中并取得了成功。2、莫里斯 卢挨林库克成功的把科学管理原理运用到市政管理工作中。3、美国的行政学家伦纳德 D怀特进一步用科学管理理论研究政府行政管理，提高了政府的行政效率。