城市生活垃圾污染防治研究教材(DOC 41页)

35 / 41摘 要 近年来,我国经济取得飞速发展,城市规模不断扩大,人口也越来越多,随之而来的是城市生活垃圾排放量激增。城市生活垃圾造成了很大污染,不仅毁坏环境还损害人们的健康。随着环保意识的提高,人们逐渐认识到垃圾也是一种可回收的资源。在日常生活中民众对垃圾进行回收利用,但是与欧美发达国家相比做的还不够。这是由很多原因造成的,比如民众环保意识还是比较低,不能充分了解垃圾的潜在价值,没有养成对垃圾回收利用的良好习惯。但是最主要的原因是我国在防治城市生活垃圾这一方面立法还不完善。在法律体系上存在断层,法律规定不能相互衔接、相互补充,反而彼此之间存在冲突,导致了政令不一。在具体内容上,大多数法律法规只是宽泛规定了主要原则和程序,对于怎样具体去操作没有详细规定,形成了有法但不能适用的局面。因此,这篇文章就我国城市生活垃圾污染防治中存在的法律问题进行研究,并提出合理化建议。通过研究表明我国现在必须要确定治理垃圾的主管部门,文章建议建设部门作为主管部门,环保部门作为辅助单位。同时还要强化政府责任,不光要承担法律规定的义务,还要承担违法和不作为时的责任。治理城市生活垃圾污染必须坚持减量化、资源化、无害化的原则。通过实行垃圾收费制度,完善生产者责任,推行押金制度等可以有效地减少垃圾产量。制定垃圾分类细则,创新垃圾回收模式来健全垃圾处理的资源化。本文的创新点在于实现垃圾的无害化中,主要是制定防止污染转嫁、转移制度,建立应急处理制度。本文将采取比较分析的方法来研究我国城市生活垃圾污染防治。在比较荷兰、瑞典、法国等国家的法律与国内不同的基础上,立足我国具体国情,充分借鉴外国先进经验,取长补短,力图为我国城市生活垃圾污染防治提出合理化的建议。按照内在逻辑联系,本文分为四个大的部分。第一部分介绍城市生活垃圾的概念、分类及其危害。这是我们为何要对垃圾进行治理的原因,还有治理城市生活垃圾会取得怎样的利益。引进了环境权、循环经济和污染者负担作为文章的理论依据。通过第一部分的相关介绍能够为后文的论述做一些必要的知识铺垫。第二部分介绍国外的相关立法例,主要有法国、瑞典和荷兰。写这一部分的主要原因是想通过对国外先进立法的认识和了解,吸收外国法律在防治城市生活垃圾污染中先进的经验和做法,为完善我国的相关法律做借鉴。第三部分介绍我国城市生活垃圾污染防治立法现状与存在问题。这一问题包括我国公民自身素质有待提高,也包括法律自身固有的不足。最主要的是我国法律自身存在缺陷,也是本文要着重探讨的问题。第四部分主要以前文的研究为基础,在对国外先进经验借鉴和吸收的基础上,考虑到我国具体国情,加上个人一些见解,提出完善我国城市生活垃圾污染防治的建议。关键词：生活垃圾 污染防治 资源化ABSTRACTIn recent years, Chinas economy has made rapid development, urban scale unceasingly expands, the population will be more and more. Prelude of urban living garbage emissions surge. But our country in the prevention and control of urban living garbage on the one hand, legislation are not perfect. Therefore, this article has our country of urban living garbage pollution prevention legal problems were studied.This paper will adopt the method of comparison to study of urban living garbage pollution prevention, compared with the Netherlands, Sweden, France and other countries of law and domestic different basis, based on Chinas specific conditions, fully reference of foreign advanced experience from which tries to our urban living garbage pollution prevention put forward rational Suggestions for improving the environment, ecological restoration contribution to make this article is divided into four parts.First part of this paper introduces the concept of urban living garbage and classification and its harm, and this theory basis, primarily for later under relevant expositions make some necessary knowledge matting.The second part of key is to introduce relevant foreign legislation. Main France, Sweden and the Netherlands. Introduce foreign advanced experience in legislation, see the other countries legislation key there, for the legislation of our country has great significance.The third part introduces the development of urban living garbage pollution prevention legislation present situation and the existing problems. Pointed out that our country in the management of urban living garbage legal aspects the deficiencies and shortcomings, puts forward needs to improve local.The fourth part main before wen research basis, combining foreign advanced experience and individual, and puts forward some opinions of perfect our country of urban living garbage pollution prevention suggestion.Key Words：Living garbage pollution prevention resourcification utilization目 录摘 要IABSTRACTIII绪 论11 我国城市生活垃圾污染防治的基本理论21.1 城市生活垃圾的涵义21.1.1 城市生活垃圾的概念与分类21.1.2 城市生活垃圾污染的特点31.2 理论依据41.2.1 环境权理论41.2.2 循环经济理论51.2.3 污染者负担理论61.3 我国城市生活垃圾污染防治的效用71.3.1 合理利用资源71.3.2 保障人体健康82 国外城市生活垃圾污染防治法律规定及其评价102.1 国外城市生活垃圾污染防治的法律规定102.1.1 荷兰城市生活垃圾污染防治法律规定102.1.2 瑞典城市生活垃圾污染防治法律规定112.1.3 法国城市生活垃圾污染防治法律规定122.2 对国外城市生活垃圾污染防治法律规定的评价132.2.1 法律中贯彻清洁生活的理念132.2.2 主管部门在管理中负有更多的责任142.2.3 注重对生活垃圾的循环利用153 我国城市生活垃圾污染防治立法现状与存在问题173.1 我国城市生活垃圾污染防治立法概况173.1.1 中华人民共和国环境保护法中的规定173.1.2 固体废物污染环境防治法中的规定及其突破173.1.3 城市生活垃圾管理办法中的规定193.1.4 其他行政法规和地方性法规中的规定203.2 我国城市生活垃圾污染防治立法中存在的不足203.2.1 政府的责任制度不健全203.2.2 管理机构的职权不清晰213.2.3 城市生活垃圾减量化、资源化、无害化的制度和程序不具体223.2.4 约束民众行为的规定不规范234 我国城市生活垃圾污染防治的完善建议254.1 完善政府责任制度254.1.1 完善监督管理体制254.1.2 强化政府的责任264.2 充实城市生活垃圾减量化制度264.2.1 建立垃圾收费制度274.2.2 完善生产者责任274.2.3 实行押金制度284.3 健全城市生活垃圾资源化制度284.3.1 制定垃圾分类细则294.3.2 创新垃圾回收模式304.4 构建城市生活垃圾无害化制度314.4.1 制定防止污染转嫁、转移制度314.4.2 建立应急处理制度324.5 对民众设立倡导性规则32结束语34参考文献：35致 谢37攻读学位期间发表论文以及参加科研情况39绪 论 意大利维苏威火山国家公园占地约135平方公里,范围包括那不勒斯湾。2008年政府要在维苏威火山的国家公园修建一家垃圾填埋厂,计划三年填满,但仅两年就接近满负荷。当地政府决定在附近修建第二家号称欧洲最大规模的垃圾填埋场,引发了当地居民的强烈不满,举行了大规模抗议活动,时间长达一周之久。在那不勒斯附近的小镇特兹格诺,示威的民众点燃了停在路边的汽车,甚至焚烧意大利国旗泄愤。当消防队员前来灭火时,不少民众还向他们投掷石块和鞭炮。冲突一直持续到次日凌晨,整晚都可以看到那不勒斯居民点燃垃圾堆的火光。局势直到次日下午才逐渐平息。“垃圾危机”已经引起意大利政府和欧盟的关注。很多民众希望政府能立刻关闭已开设的垃圾填埋场并分类处理已经倾倒的垃圾,并取消修建新的垃圾填埋场计划。居民纷纷表示：“我们想要的那份自由,我们想要安全的生活空间”。但是,政府目前的应急对策和民众的期望还有很大的差距。 以上可以看出城市生活垃圾对于一个城市乃至一个国家的影响非常重要。我国现在的垃圾污染形势不容乐观,很多城市已经处在垃圾包围之中,而我国在城市生活垃圾污染防治这方面的法律法规十分不健全,导致了治理城市生活垃圾无法可依,或者不能进行有效地操作。因此,必须在法律上采取一些措施来加大对城市生活垃圾的治理。在治理过程中,一定要坚持治理垃圾“无害化”、“减量化”、“资源化”原则,把垃圾变废为宝。治理城市生活垃圾污染是一个复杂的过程,它不仅要求有完善的立法、充足的资金,先进的技术,还要求政府和全社会通力合作,配合来应对这一新挑战。1 我国城市生活垃圾污染防治的基本理论1.1 城市生活垃圾的涵义1.1.1 城市生活垃圾的概念与分类城市生活垃圾按照国家不同,给出的概念也不相同。比如瑞典法律就定义为“产生于居民家庭的废弃物和污染物,以及其他类似的废弃物。” 参见中南财经政法大学环境法研究网.瑞典废弃物收集与处置法而按照我国中华人民共和国固体废物污染环境防治法第七十四条规定:“城市生活垃圾,是指在日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。”相比较瑞典法律规定,我比较认同我国法律对城市生活垃圾的规定,因为它对城市生活垃圾规定的更为全面一些,这与城市生活垃圾种类的多样性,来源的分散性是相吻合的,这对我们全面治理垃圾污染有很大的帮助。由此可见,城市生活垃圾在不同的国家、不同的场合,根据具体情况对它的定义是不同的。具体说来,各个国家人们环境保护意识不同以及利用垃圾的技术和力度不同,都决定着人们对城市生活垃圾的定义。如果具有很高的环保意识、垃圾再利用技术水平和较高的普及率,垃圾的种类和数量势必比较低,反之亦然。城市生活垃圾种类十分多而且非常复杂,很难对其进行精确划分。我国学者对垃圾的来源有着不同的见解。 刘天齐.环境保护M.北京：化学工业出版社,2004:16城市生活垃圾主要来源包括厨房剩余物、塑料橡胶、皮革、纸类、竹木、纺织物、玻璃、金属、灰烬、碎石、瓦块、旧电池以及旧家电。它们产生于各个居民家庭、城市各行各业以及机关、企事业单位,还有军队。可以这么说,只要有人进行着生产和生活,就不可避免的产生生活垃圾。 根据中华人民共和国建设部发布的城市生活垃圾及其评价标准（CJJ/T102-204）,城市生活垃圾可以分为六大类。第一类为可回收物：包括未严重玷污的文字用纸、包装用纸等；各种类别的废金属物品；废玻璃制品；旧纺织衣物和纺织制品。第二类为大件垃圾：体积较大、整体性强,需要拆分再处理的废弃物品,包括废家用电器和家具等。第三类为可堆肥垃圾：垃圾中适宜利用微生物发酵处理并制成肥料的物质,包括剩余饭菜等厨余垃圾。第四类为可燃垃圾：包括植物类垃圾,不适宜回收的废纸类、废木等。第五类为有害垃圾：垃圾中对人体健康或自然环境造成直接或潜在危害的物质,包括废日用小电子产品、废油漆、废灯管等。第六类包括其他垃圾：在垃圾分类中,按照要求进行分类以外的所有垃圾。以上只是建设部自己的一个行业标准,事实上,根据不同的方法还存在着很多分类,在此不详细阐述。1.1.2 城市生活垃圾污染的特点近年来,城市生活垃圾数量成几何倍数增长,对人们的生产和生活造成了严重影响。生产和生活中产生出来的废弃物如果能够回收,经过分类和加工,再一次回到物质循环利用的过程中,那么它就不能称之为垃圾,更不会造成污染了。只有那些未被或是不能再利用的废弃物才是垃圾,才有可能造成污染。 城市生活垃圾污染是一个新兴污染类型,被人们提上研究日程是近几年的事。它是随着城市化的不断发展,城市人口不断增长,人们的生产消费水平日益提高而产生的。因此,具有自己的鲜明特点,体现在以下两点： 第一,污染物来源的分散性。我国的固体废物除了城市生活垃圾外,还有工业固体废物和危险废物。工业固体废物的污染源主要来自于工厂生产过程中,它有一个固定的来源场所,危险废物也是在特定的场合才产生的。但是城市生活垃圾则不然,我们在前面已经提到了它的来源,的确是十分广泛。它可以来自于生活中的各个方面,而我们往往还不能察觉到,而且来源的部门很多,包括：学校、医院、机关等企事业单位；城市从事商业、旅游业和服务业的各个部门；还有居民家庭、军队等。几乎囊括了社会的各个部门。但是最重要的是,人们往往意识不到自己的行为是在产生生活垃圾。日常的一些生活习惯,都不符合环保的要求,都会对周围环境和他人健康造成危害。第二,污染防治方式的多样性。正是由于城市生活垃圾污染物来源的分散性,直接决定着污染防治的多样性。要对城市生活垃圾进行彻底的治理就必须采取多种的方法,最主要的是根据污染物的来源制定不同方法。比如,要采取垃圾分类措施,因为垃圾分类是其他治理方法的前提。只有把垃圾进行了分类,才能根据不同的属性和特点,采用合适的方法工艺进行加工处理。但无论怎样我们都要坚持一个基本原则,即分类治理、综合利用。政府要起到引导的作用,可以尝试放开垃圾治理这一个领域,大胆的引进民间资本,实现垃圾治理的市场化、产业化,也可以实行垃圾收费制度,通过经济手段来影响人们的行为,减少垃圾的产生。1.2 理论依据1.2.1 环境权理论 毫无疑问,环境权是一个新兴的权利,但是它的意义很重要。环境权是环境法学的基本权利,同时也是研究其他环境保护问题的基础权利。近年来,由于人们对自然环境和生态的毁坏日益严重,导致人类生存状态越来越差,大自然对我们也采取了疯狂的报复,冰冻、干旱、地震、泥石流等严重的自然灾害频繁发生。人们不得不去反思,我们对周边环境有没有权利、有什么样的权利,能不能去阻止他人污染毁坏环境,正是在这一大背景下,兴起了环境权理论。最早提出环境权理论依据的是美国密执安大学教授约瑟夫萨克斯。他提出了环境的“配合共有”和“大众信托”理论, 参见孙继宇.环境权基本理论探讨J.山东省农业管理干部学院学报,2011（1）：7174即在现在环境受到严重毁坏的情况下,阳光、河流、森林等自然资源不能在视为“自由财产”,而成为所有权的客体,而应当是全体国民的“共享资源”和“共有财产”,任何人不得任意占有、使用、收益和处分,为了实现对环境资源的合理支配和保护,有必要将其委托给国家进行管理 吕忠梅.环境法导论M北京：北京大学出版社,2010:67。政府作为代理人,要对其委托人即全体国民负责,尽最大限度照看好这些无形财产。在这之后,有人借助这一理论提出了环境权理论。对环境权的定义有很多,比如有人认为环境权就是保护环境的权利。还有人认为环境权是公民有权利在舒适、健康的环境中生活的权利。 吕忠梅.环境法导论M.北京：北京大学出版社,2010:67但是一般认为,对环境权最为科学合理的定义是1972年在斯德哥尔摩召开的人类环境会议后,发表的斯德哥尔摩人类环境宣言,这个宣言具有跨时代的意义。日本的松本昌悦指出：“1972年的人类环境宣言把环境权作为基本人权规定下来；环境权作为一项新的人权,是继法国人权宣言、苏联宪法、世界人权宣言之后人权历史发展的第四个里程碑。” 奥本康宏,彬原泰雄.宪法学人权的基本问题M.北京：法律出版社,1987:6061宣言把环境权定义为：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”在这众多理论中,我比较认同斯德哥尔摩人类环境宣言对环境权所下的定义。因为它把环境权上升到人权高度,是人类生存在地球上必不可少的权利,必须要得到重视和保护。同时,它还提到了要对后代负责,要考虑到后代的生存和发展,这是一种可持续发展的思想,符合当今人们的价值观。世界上很多国家都把环境权写入到法律中。如西班牙宪法第45条第1款规定：“所有人都有权利享受适于人发展的环境,并有义务保护环境”。韩国宪法第35条第一款规定：“所有公民有在健康、舒适的环境中生活的权利,国家以及公民应当努力保护环境。” 吕忠梅.环境法导论M.北京：北京大学出版社,2010:73我国宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害。”这个可以看作环境权在我国宪法中的基本体现。 对我国城市生活垃圾污染防治也是以环境权作为理论支撑的。人们在日常生活和工作中,有权利享有一个舒适、清洁安全的环境,而不是生活在垃圾的困扰中。注意生活细节,努力减少垃圾数量不仅仅是个人良好的生活习惯,而且是一项必须履行的义务。同样,政府也肩负着对生活垃圾进行治理的义务,政府应当制定各种法律、法规,来规范人们日常生活行为。比如我国就颁布了固体废物污染环境防治法、城市生活垃圾管理条例等一系列的法律法规,以减少垃圾的排放。投入科研资金,开发新技术,建设一批先进垃圾处理设施,争取把垃圾变废为宝；采取各种途径,比如投放分类垃圾箱等,鼓励人们把生活垃圾放到正确的地方。有权利就必然对应着义务,人们享有环境权的同时,就必须担负着保护环境的义务。人们有权要求不受垃圾的困扰,就有义务去减少垃圾产量,防治垃圾污染危害。1.2.2 循环经济理论循环经济思想起源于二十世纪六十年代美国鲍尔丁的宇宙飞船经济理论。 侯晓鹏.论循环经济视野下环境法的基本原则J.法制与社会,2010（6）：9293鲍尔丁把地球比作一个飞行在宇宙中的飞船,生活在里面的人们只能依靠飞船有限的资源生活。如果对资源过度索取,就会加快飞船灭亡,反之,如果对资源加以循环利用,就会延长飞船寿命。直到二十世纪末,英国经济学家DPearce和RCTurner在自然资源和环境学中首次提出循环经济这一名词。 蔡守秋,蔡文灿.循环经济立法研究模式选择与范围限制J.中国人口资源与环境,2004（6）：3843我国从二十世纪九十年代引入循环经济思想,并以此为基础建立了许多生态工业、生态农业示范园。比如广西贵港市国家生态（制糖）示范园、新疆石河子市生态示范园等。2008年我国颁布了循环经济促进法其中第二条规定：“本法所称循环经济,是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。本法所称减量化,是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。本法所称再利用,是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用,或者将废物的全部或者部分作为其它产品的部件予以使用。本法所称资源化,是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。”这一规则不仅给循环经济下了定义,而且还提出了三个基本原则即减量化、再利用、资源化。 治理城市生活垃圾污染也应该在循环经济理论的指导下,坚持三个基本治理原则。首先,采取措施实现垃圾产量减量化。城市生活垃圾来源十分分散,包括社会各个行业和各个环节,因此,要想实现减量化就必须采取综合全面的措施。比如,要大力宣传或采取各种奖惩措施提高公民环境保护意识,让人们形成良好生活习惯,努力减少各类垃圾。政府加大投入,在各个街道和人群集中的地方安放绿色环保垃圾箱,让垃圾有所归,可以实行一些奖惩措施,对有突出贡献的单位和个人进行表彰。其次,垃圾的再利用是垃圾成为资源的唯一途径。再利用有两种方法,一是直接作为产品利用；另一个是经过修复后再利用,无论采用哪个方法首先都承认了垃圾本身的利用价值。事实上垃圾再利用的本质就在于把垃圾直接或经过加工后作为商品投放到市场上,对它的价值从新进行肯定。再利用是垃圾治理的核心,采用的方法也是多种多样。比如现在进行的家电以旧换新活动,把一些垃圾制作成装饰品等都是很好的例子。最后,资源化和再利用在本质上是异曲同工的,区别在于再利用是把垃圾作为商品,而资源化的重点是把垃圾作为原料利用或是对其进行再生利用。比如把垃圾进行焚烧,利用其产生的热量进行发电,还有把垃圾发酵产生沼气用于生产生活。和再利用相比,资源化只是利用的方式不同而已,但是目的都只有一个就是变废为宝。通过这三个措施就可以在源头上、流通过程中和最后的处理环节上采用科学合理的方式,实现垃圾的循环利用。1.2.3 污染者负担理论环境污染会直接间接的造成经济损失、人身危害和环境损害。 金瑞林.环境法学M.北京：北京大学出版社,2007:79所以需要一定的资金来治理这些污染,但是这一部分资金由哪一方来提供,就值得商榷了。各个国家传统的做法是对环境保护实行财政援助政策,既由政府来负担这部分的费用。但是,有人提出了疑问,政府虽然负担了这部分的费用,但是实际上还是用的全体纳税人的钱,也就是说把污染的成本间接的转移到纳税人的身上。这样不但会引起纳税人的不满,还不利于对资源与环境的保护。因此有人便提出了“污染者负担”原则。 吕忠梅.环境法导论M.北京：北京大学出版社,2010:54规定了污染者对其造成的污染进行治理和控制的经济责任原则,其理论基础根植于经济学家庇古提出的外部性理论。所谓外部性,是指在实际经济活动中,生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者的超越活动主体范围的利害影响。 王金南.环境经济学理论J.北京：清华大学出版社,1994:45环境污染具有典型的负外部性,也就是说生产者在生产产品,追求利润的过程中,没有把对环境的污染体现到成本上,而是由社会和民众来承担了污染环境所带来的损害。庇古提出,这样的外部费用应当“内部化”,即将外部成本纳入了产品或服务的价格之中,通过价格反映这些外部性的成本 庇谷.福利经济学M.北京：中国社会科学出版社,1999:2836城市生活垃圾污染作为一种比较常见污染,也应该引入污染者负担原则。因为城市生活垃圾污染具有隐蔽性、长期性的特点,人们往往为自己丢一片纸屑,扔一块果皮是微不足道的小事,不会对环境和他人造成多大的危害,其他受到污染的人也不会执着对污染损害进行追究。因此,城市生活垃圾迟迟得不到有效地控制。现在对污染者进行收费,能够在经济上对垃圾制造者进行制裁,通过经济制裁让污染环境的外部性内部化,增加人们污染环境的成本。让人们能够自觉减少垃圾的产量,从而减少对环境的污染,达到保护的目的。1.3 我国城市生活垃圾污染防治的效用1.3.1 合理利用资源垃圾是放错地方的资源。 胡秀仁.城市生活垃圾处理方式的思考J.环境保护,2001（3）：41我国垃圾的数量十分的惊人,而且每年都有相当数量的增长。据不完全统计,在我国的城市中,每个人每年能够制造440公斤的垃圾,全国城市生活垃圾年产量达到1.5亿吨的生活垃圾,每年都以8%10%的速度增加。 王彬辉.我国城市生活垃圾危害及法律对策研究J.中国环境管理干部学院学报,2000（3）：3741于此截然相反的是,我国城市生活垃圾回收利用率非常低,远远落后于发达国家的水平,我国的垃圾无害化处理率仅有7%,远远低于国外62.5%的水平。 方创,王琳.中国垃圾资源综合开发利用J.自然资源学报,2001（4）：333339处理工艺也很落后,设备老化,手段单一,大多数情况下是一烧了之,不仅污染了环境,还造成资源的严重浪费。垃圾是一个巨大的宝库,只要善于利用,就能让它造福于人类。在城市生活垃圾中,能够回收利用的物质达到了10%到15%。 逢磊,倪桂才,闫光绪.城市生活垃圾的危害及污染综合防治对策J.环境科学动态,2004（2）：1516其中包括废纸、塑料、金属、电池、废旧家电等。回收一吨的废纸,通过各种工艺加工后,可以再生出0.6吨的纸张。回收一吨的废钢铁,基本上可以得到0.9吨的成品钢,相当于节约了三吨的铁矿石、五吨的冷却水和两吨的煤炭。回收一吨的废旧轮胎,可以回收出0.75吨的再生胶,0.030.04吨的金属,相当于再生产两百个可用的轮胎。 逢磊,倪桂才,闫光绪.城市生活垃圾的危害及污染综合防治对策J.环境科学动态,2004（2）：1516回收垃圾不仅能够再利用它本身所蕴含的资源,与其相关的其他资源也能得到节约,最明显的是对土地资源的节约。我国城市生活垃圾大多数都是露天堆放在野外,不仅形成了垃圾围城的局面,还占用了大量的耕地,这对于我国人多地少、人均占有土地量不足的国情来说无疑是一个巨大的浪费。如果让这些垃圾得到妥善的处理,而不是任意搁置在土地上,对缓解我国耕地资源紧张,更甚于能够腾出地方建造商品房,缓解住房危机都是有很大作用的。此外,垃圾还会污染环境,影响美观,小则是家庭邻里纠纷的导火索,大则影响着一个城市的形象,甚而影响到招商引资等经济效益。 垃圾的作用已经不言而喻了,只是在于我们怎样去运用,如果放弃不管,只会造成环境生态毁坏和资源浪费。所以说,要采用各种办法提高垃圾的回收利用率,把它转化成可用的资源。1.3.2 保障人体健康 城市生活垃圾污染对环境危害十分巨大,是我国环境污染的重要组成部分。我国处理垃圾还是采用传统的方法,即“垃圾转移法”,也就是把城市生活垃圾转移到城市周围的土地上,把垃圾集中堆放到一处。时间一长,垃圾就会分解出很多危害物质,这些物质会直接渗透到土壤中,毁坏土壤结构。更为严重的是,土壤中的有害物质会被农作物吸收掉,日积月累最后都富集到果实中,人们食用这些果实后,有害物质就会进入到人体中造成危害,严重危害人体健康。近年来,我国居民频发的癌症等一系列疑难杂症,和平时食用受污染的作物不无关系。垃圾对水体的污染也很严重,主要是通过渗出液来污染水体。渗出液是一种混合液体,主要成分包括生活垃圾自身所携带和分解的污水以及地下水、雨水、地表水流经垃圾堆混合了垃圾中有毒、有害的物质所产生的污水。 逢磊,倪桂才,闫光绪.城市生活垃圾的危害及污染综合防治对策J.环境科学动态,2004（2）：1516这些渗透液具有高污染、高毒性、和高流动性的特点,对地表水和地下水极具危害。有一项资料表明,沈阳市对某处简易填埋场进行调查,发现此处周围的地下水中大肠杆菌、硝酸盐、细菌总数等项目值严重超标,这些都是由于垃圾渗出液对水体的污染所致。 逢磊,倪桂才,闫光绪.城市生活垃圾的危害及污染综合防治对策J.环境科学动态,2004（2）：1516 在地下水被污染的地方极易发生群体性的卫生安全事故,给人民群众的生命安全和正常的生产生活带来严重隐患。垃圾对大气的污染同样不能忽视,堆放的垃圾经过分解,不仅仅会产生恶臭气体污染空气,而且还会产生大量可燃性气体,能够产生爆炸事故,引发火灾,造成人员和财产的损失。如对其进行焚烧处理,还会生成其他有害气体,对大气形成二次污染。 城市生活垃圾无处不在,因此它也无时无刻的对环境造成危害,对人们健康也造成危害,我们应该对其治理,不能放任自流。对城市生活垃圾的治理也是我国整个环境保护的重要的组成部分,是我国环境保护中不可或缺的一个环节。2 国外城市生活垃圾污染防治法律规定及其评价2.1 国外城市生活垃圾污染防治的法律规定2.1.1 荷兰城市生活垃圾污染防治法律规定 荷兰国土面积只有四万多平方公里,但是却拥有1598万人口,是世界上人口最为稠密的国家之一。荷兰国土面积1/4在海平面以下,有1/10国土面积是围海造田形成的。 魏后凯.荷兰国土规划考察J.国土经济,1994（3）：4450人多地少,加之工业文明发达较早,荷兰的环境污染特别是城市生活垃圾的污染相当严重。历史上由于对环境污染治理不力,曾经导致了政府倒台,因此现在荷兰政府非常重视对环境的保护。荷兰政府在1995年颁布了一部综合性的环境管理法,这部法律非常先进,是目前世界上综合性最强的一部环境法律。 荷兰环境管理法是通过多年对环境的治理,在总结其他多部环境法律基础上形成的。它的立法体系完整,尤其重视各项法律制度的协调,对欧洲乃至世界环境立法都有深远影响。它主要有以下几个特点：首先,法律适用范围极其广泛。包括各种人员像各部部长、检查员、顾问,各个机构,各种规划和国家、省、市的条例都适用这部法律。其次,专门设定了很多委员会,比如,环境影响评价委员会、基因变异委员会、省环境委员会、大众健康和环境协会等机构,而且对它们的职责、组成、以及人员的任命都有明确的规定。把环境保护的各个方面进行细化,专门负责,而且各机构之间互相联系合作,配合治理环境。最后,突出了民众对环境保护的责任,明确指出每一公民都有责任关心环境,还提出了公民怎么样去做。 参见中南财经政法大学环境法研究网.荷兰环境法. 环境管理法第十章第四分章对生活垃圾做出了具体规定,在垃圾治理上有以下几个特色。首先,明确规定了政府机构的作用。第10.11条规定：“每一个地区的行政当局应当保证与其他地区的行政当局或其他有关方面,对其管辖境内的所有场所中规律性产生的生活垃圾,包括大体积的生活垃圾,至少每周收集一次。”第10.12条规定：“每一个地区的行政当局应与其他地区或有关方面合作,每周至少在其境内对所有场所的私人厨房和花园垃圾进行一次分类收集。” 中南财经政法大学环境法研究网.荷兰环境法.其次,贯彻预防为主原则。明确禁止任何人在明知或应知其所制造的废物会对环境造成负面影响的情况下,仍然违反法律,做出危害环境的活动。任何人有权利也有义务对危害或即将危害环境的行为加以制止,或采取其他有效措施。 参见中南财经政法大学环境法研究网.荷兰环境管理法. 荷兰环境治理已经取得了显著的成效,一方面是当地政府重视,在法律上和财政上都有很大的投入；另一方面,荷兰居民也早已养成了良好生活习惯,非常注意生活细节,最大限度的把垃圾消灭在源头上。荷兰现在给人的感觉非常整洁干净,不论到那个地方,到处都是绿茵的草地和清澈流淌的河水,这与荷兰坚持不懈治理环境是分不开的。2.1.2 瑞典城市生活垃圾污染防治法律规定 瑞典现代工业文明起步很晚,远远落后于西方发达资本主义国家,其环境法的发展也很晚而且曲折。 赵国青.外国环境法选编M.北京：中国政法大学出版社,2000:837瑞典在五十年代以前,只有一些保护自然环境的单项法律。比如1918年的水法、1938年的狩猎法、1942年的名胜古迹法和1950年的捕鱼法等。但是六十年代以后,随着环境问题日益突出,瑞典先后制定了自然保护法和环境保护法这两项重要的环境保护基本法。以后又陆续的制定了清洁卫生法、环境保护条例、健康保护法等一系列环境保护法律,基本上形成了完整体系。 其中,生效于1994年的废弃物收集与处置法对固体废弃物和城市生活垃圾的收集与管理做出了详细规定,是瑞典环境保护方面比较先进科学的一部法律。 瑞典对城市生活垃圾的规定有以下特点。首先,对废弃物管理的规定很详细。规定只有地方政府雇佣的人或是生产者才能在他人的要求下参与废弃物的转移工作。在处理前,必须把废弃物分类贮存,保证能够重复使用和循环利用。地方政府应该制定关于废弃物管理的地方性法规,定稿后要向所有对此存在重大利益的财产所有者和大众机构征求意见,并在当地报纸刊登一份通告,向民众展列至少四周。 参见中南财经政法大学环境法研究网.瑞典废弃物收集与处置法此外,还规定了详细的收费制度,保证了处理废弃物的资金来源。其次,规定了生产者责任延伸制度。废弃物收集与处置法第四章第6.2条规定：“政府可以发布如下的法规,规定生产者必须保证其在生产制造、进口或销售产品或包装物及进行类似活动时产生的废弃物,得到回收、重复使用、循环利用或者通过环境可接受的废弃物管理加以处置。” 中南财经政法大学环境法研究网.瑞典废弃物收集与处置法这项规定明确指出生产者在环境保护中也负有不可推卸的责任,即保证他生产或进口的产品能够进行回收利用,减少对环境的危害。要求生产者要尽保护环境的注意,把保护环境附加到产品的成本上,形成绿色产品。最后,设立了专门的监督体系,法律如果没有监督,就会成为摆设,瑞典废弃物收集与处置法就专门规定了监督机制。第九章第21条规定：“本法或依照本法发布的法规的执法监督权,由本法第9条规定的市政委员会指定的地方机构行使,但政府决定由其他机构行使的除外。郡行政委员会在全部范围内行使监督权,国家环境保护局行使中央监督权。” 中南财经政法大学环境法研究网.瑞典废弃物收集与处置法. 同时还赋予了委员会一系列权利保证监督的行使,比如,委员会有权进入建筑物、房屋等,有权索取行使监督权所需的情况和文件资料,必要时,还可以发布禁令或强制令,还可以判处罚金。警察也有义务协助委员会行使监督权。 参见中南财经政法大学环境法研究网.瑞典废弃物收集与处置法. 2.1.3 法国城市生活垃圾污染防治法律规定 法国作为大陆法系国家的代表,其法律法典化是一个显著的特点。在形式性法典化模式影响下,法国于2000年颁布了环境法典,实现了环境法律的简约化和体系化。 其中第四章是对固体废弃物的规定,条文非常多而且详细,主要有以下几个特点。首先,全文都贯彻着预防为主原则。比如在第一卷第一编通则中就明确指明要遵照预防为主的原则,根据这一原则,不允许以缺乏足够的科学技术知识因而无把握为借口延误时机,在费用可接受的范围内,不对可能给环境造成重大损失的、无法避免的可预见灾害及时采取适当的预防措施。 参见中南财经政法大学环境法研究网.法国环境法典在第四章第514.1条规定：“主要从产品的生产及销售渠道着手,预防、减少固体废弃物的产生,预防、减少固体废弃物的危害性。”中南财经政法大学环境法研究网.法国环境法典.可见,法国政府对固体废弃物产生的预防十分重视,把它作为一个基本原则来指导整部环境法律的制定。其次,法国环境法典独创了责任人交取押金制度。规定拥有治安管理权力的部门可以强制法定代表人在一位大众会计处寄存同需要从事工程的工程费相当的押金,可以随着工程的进展逐渐从此押金中提款,寄存的押金可以应环境能源控制局的要求留归他支配。参见中南财经政法大学环境法研究网.法国环境法典. 最后,回收固体废物有特别的要求。最高行政法院颁布一系列法令,为了能方便对某类材料、元部件的回收利用,规定在某些类别的制造业中使用这些材料、元件。政府也可以规定在产品中使用回收的材料和元件的最小比例。为了达到目的,可以强制厂家使用一定比例回收材料和元件。并明确禁止对含有可回收产品的歧视,并禁止未达到回收比例的商品以此为基础进行广告宣传。 参见中南财经政法大学环境法研究网.法国环境法典. 法国的环境保护法律已经形成了法典化,对环境与资源的保护非常有利。但是,对这部环境法典却有很大的争议,一些反对党议员由此认为,新法律没有达到人们的预期,只是在小处“修修补补”,由于要考虑经济发展等方方面面的因素,这部法律是妥协的产物。如何在民众中进行宣传也是政府面临的一个难题。在法国,每当一部法律获得通过,人们就认为任务已经完成,很少有人关心它的实施情况,因此动员更多的人了解这部法律内容,从而真正参与到环保事业中,也是任重而道远的。所以说,对环境的保护和对固体废弃物的处理并不能单纯依靠法律、法典,而是要采取多种方法和手段,从社会各个方面综合治理,这样才有可能收到环境和经济效益。2.2 对国外城市生活垃圾污染防治法律规定的评价2.2.1 法律中贯彻清洁生活的理念 法国、瑞典和荷兰对城市生活垃圾的治理取得很好的成效,除了有完善的立法、先进的技术外,还和当地人们长期养成的良好生活习惯有关。大多数人在日常生活中坚持环保的方式,我们可以称之为清洁生活理念。清洁生活可以定义为,在生活中,努力采取环保的生活方式,避免或减少垃圾的产生和排放,以减少或消除对人类健康和环境的危害。事实上,清洁生活的原则实质上在于预防为主,力争在源头上避免或减少垃圾的排放。各国都是通过立法的形式,以法律、法规规定生活者和生产者应该尽注意的义务,努力减少垃圾的产量,如果未尽义务,则有可能会受到法律制裁。通过建立这种完善的模式,让人们都在法律的规定下进行各种行为。 瑞典制定了对有害于环境的电池征收费用法和有害于环境的电池管理条例,对电池污染防治在制度上做出了规定。法国环境法典第5141条就明确规定：“主要从产品的生产及销售渠道着手,预防、减少固体废弃物的产生,预防、减少固体废弃物的危害性。” 中南财经政法大学环境法研究网.法国环境法典. 把预防的原则作为固体废弃物管理首要原则,指导其他法律、法规的制定、实施。荷兰环境管理法规定每个公民都有责任关心环境。任何人知道或有理由怀疑某人行为会造成环境受损的后果,他必须在合理要求下制止其行为,或尽可能要求其防止该后果发生,如果该后果不能阻止,应尽可能将损失减少至最小程度。 参见中南财经政法大学环境法研究网.荷兰环境管理法.这三个国家的法律都从不同方面规定了公民对环境污染的预防义务,让每一个公民都参与到环境保护中,从自身做起,从每一个小事做起。因为居民的生产和生活是城市生活垃圾的主要来源,如果切断了这一源头,可以大量减少垃圾产量,而且也有利于垃圾治理。比如,瑞典法律规定,有害电池的消费者有义务依法将使用过的电池和居家废弃物分开,不得一并贮存,并按规定送到接受者或地方机构指定的地点,这就使废电池得到很好的处理,不会形成二次污染,而且能够方便回收利用。 何文初.我国城市生活垃圾污染防治的立法研究D.硕士学位论文,湖南师范大学,2003公民还对环境立法有充分的知情权和参与权,使得公民保护环境的热情高涨,平时更加注意对环境的保护。例如,瑞典废弃物收集与处置法规定当地政府在废弃物管理法规形成后,地方政府应该征求相关利益人的意见,在草案通过前,应向民众展列至少四周时间,以供民众审阅。 参见中南财经政法大学环境法研究网.瑞典废弃物收集与处置法让公民广泛参与到地方立法中来,也是公民环境权得到实现的一种方式。2.2.2 主管部门在管理中负有更多的责任城市生活垃圾最主要的制造者是城市居民,但是政府部门作为国家管理者理所当然的负有治理污染,保护环境的责任。因此,我们在外国环境保护法律中会发现很多这方面的规定,即规定了政府负有改善环境的义务和责任,也规定了公民对政府进行监督的权利。荷兰环境管理法规定要设立一个环境影响评估委员会,负责向部长和农业、自然管理和渔业部长提出建议起草对环境影响的相关说明和提交年度报告,部长应该公布该报告。设立一个基因变异委员会,主要任务是在通知或申请有关基因变异有机体生产、活动许可与从事有关保护人类、环境安全方面给部长提供建议；根据议会有关规定,对有关企业申请从事基因变异有机体生产、活动许可时,向有关行政机关提供建议。 参见中南财经政法大学环境法研究网.荷兰环境法.荷兰通过设立这些机构,对环境进行全方位保护,政府机组成为环境保护的主导者,而且是真正承担这些义务而不是只停留在表象上。荷兰的本部部长每年都要起草一份国家环境政策纲要,安排政府在下一个四年中的环境保护活动安排,切实评价环境质量和需要完成的计划,阐明纲要需要达到的效果；报告在目前国家环境政策规划下取得的各项进展。省议会、省行政管理委员会和各区的大众机构中的行政管理委员会都要起草类似的纲要,各自规划本行政区域里未来的环境保护计划,并认真的执行。 参见中南财经政法大学环境法研究网.荷兰环境法. 法律规定了主管部门很多保护环境的责任,但是想要这些部门完全实施这些措施,必要的监督是不可少的。瑞典环境保护法律就专门规定了对相关部门的监督。法律规定,根据本法发布的执法监督权,由市政委员会指定的地方机构行使,郡行政委员会在全郡范围内行使监督权,国家环境保护局行使中央监督权。为了保障委员会监督权利的行使,法律还相应配套的给予委员会很多的权利,规定委员会工作人员有权进入建筑物、房屋等,有权索取行使监督权所需的情况和文件资料。必要时,还可以发布禁令或强制令,以致判处罚金。甚至可以申请警察协助委员会行使监督权。 参见中南财经政法大学环境法研究网.瑞典废弃物收集与处置法 政府占有社会绝大多数人力、物力和信息资源,有能力也有责任肩负起治理城市生活垃圾的主导责任。 万劲波,蔡述生.部分国家危险废物的立法与管理比较J.环境保护科学,2000（6）：2326在法律上,出台一系列法律,规范人们行为,减少垃圾产量。经济上,投入资金,开发新技术,推广使用绿色环保材料,加大对垃圾的回收力度和再利用,给公民创造一个良好的生存环境。2.2.3 注重对生活垃圾的循环利用 垃圾是放错地方的资源, 胡秀仁.城市生活垃圾处理方式的思考J.环境保护,2001（3）：41已经是人们的共鸣。但是,如何才能让垃圾变废为宝,再次发掘出自身的价值,是一个值得探讨的问题。最好的办法便是对垃圾进行回收,经过加工再次投入到市场上或是把它转化为能源,充分利用它的价值。很多国家的法律都明确的把实现垃圾循环利用写入到了法律中。 瑞典废弃物收集与处置法第2.1条规定：“不管是否出于节约资源、原材料或与环境保护方面有关的需要,废弃物管理都应当以促进采取有利于废弃物重复使用和循环利用的措施方式进行。”第6.2条规定：“生产者必须保证其在生产制造、进口或销售产品或包装物及进行类似活动时产生的废弃物得到回收、重复使用、循环利用。”中南财经政法大学环境法研究网.瑞典废弃物收集与处置法. 如果瑞典把循环利用废弃物作为一项基本的原则,那么法国环境法典就对循环利用提出了具体的要求。法国环境保护法规定为方便对某些材料、元部件的回收,可颁布法令,规定某些类别的制造业中使用这些材料、元部件的方式。或者禁止某些加工方式,禁止同其他材料混合或配合使用上述材料,或强制使用某些制造方法。为保护环境或解决目前的原材料贫乏问题,政府可以规定在某些产品中使用回收的材料和原材料的最小比例。参见中南财经政法大学环境法研究网.法国环境法典.通过具体的规定,要求在产品中含有可回收的物质材料,增加回收物质的数量。 此外,法律还规定了其他的配套措施来保障垃圾循环利用。瑞典法律规定,出于重复使用、循环利用或环境保护的重要性,政府可以规定：特定种类的废弃物应当在转移之前分类贮存,而且为了此目的,可以发布必要的规定。政府可以授权大众机构或地方政府发布此类规定。依照法律规定,通过地方政府转移和最终处理废弃物的费用,应用于鼓励废弃物的重复使用、循环利用或其他有益于环境的废弃物管理。 参见中南财经政法大学环境法研究网.瑞典废弃物收集与处置法. 正是通过这些科学而细致的法律、法规保证了城市生活垃圾的循环利用,能够形成一个完整持续的循环过程,能够收到环境保护和经济的双重效益。3 我国城市生活垃圾污染防治立法现状与存在问题3.1 我国城市生活垃圾污染防治立法概况3.1.1 中华人民共和国环境保护法中的规定 中华人民共和国环境保护法于1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过,1989年12月26日公布,并于公布之日起施行。中华人民共和国环境保护法是我国环境保护的基本法律,在我国环境保护法律体系中占有核心地位,是我国制定其他环境保护类法律的基石。中华人民共和国环境保护法中关于污染防治的基本原则以及针对生活垃圾的相关制度是我国建立城市生活垃圾污染防治立法体系的重要组成部分。中华人民共和国环境保护法第一条规定就明确提出了本法律制定的目的即：“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法。”第二条对环境下了定义和范围：“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。”从其中可以看出,城市生活垃圾也在这部法律的规范范围之内。在其他的章节,规定了比较具体的对固体废弃物以及城市生活垃圾的污染防治。比如第二十四条规定:“产生环境污染和其他公害的单位,必须采取有效措施,防治对环境的污染和危害。”第二十五条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造,应当采用经济合理的废弃物综合