三峡生态移民的意义及目的

三峡生态移民的意义及目的。生态移民规划研究的主要内容。有 关对策：加强政策研究，依法生态移民；及时规划设计，推进工 作实施；注意整合资源，多方筹集资金；强化宣传教育，创造舆 论环境；健全组织机构，强化管理职责；科技帮扶发展，促进安 稳致富。关键词：三峡库区；生态移民；规划；研究；1 三峡生态移民的意义及目的联合国环境与发展大会 1992 年里约热内卢宣言中指 出：“为了实现可持续的发展，使所有人都享有较高的生活素质， 各国应当减少和消除不能持续的生产和消费方式，并且推行适当 的人口政策”。同时，联合国 1982 大会宣言也指出：“因人类活 动而退化的地区应予恢复，用于能配合其自然潜力并符合受损害 居民福利的用途”。生态移民是指为了保护某个地区特殊的生态或让某个 地区的生态得到修复而进行的移民，也指因自然环境恶劣，不具 备就地扶贫的条件而将当地人民整体迁出的移民。在三峡工程库区 5000 多公里的库周带（规划库周绿化 带 2000 多公里），库周坝前蓄水 175 米水位加 2 米风浪线接 20 年一遇回水线至第一道分水岭脊线之间，除库区搬迁建设的城集 镇、工矿企业和后靠的农村移民外，还有部分贫困人口居住在水 土流失严重的地区或生态环境脆弱区、敏感区。由于库区贫困区 县较多，部分农村贫困人口生活在生态环境恶劣的地方，人多地 少、资源贫瘠、经济落后、水土流失严重是偏远山区生态环境日 益恶化的重要原因。长江三峡工程库区生态移民 （以下简称生态移民 ）是为 了保护三峡地区生态环境，确保三峡水库水资源环境和水质安全 而进行的移民。进行生态移民是全面贯彻落实科学发展观，统筹 人与自然和谐发展，加快建设库区生态屏障带、保护和改善三峡 库区生态环境、保证三峡水库水资源环境和水质安全的战略性措 施；是坚持以人为本和构建和谐社会执政理念，调整贫困山区经 济社会发展战略，实施空间转移战略，把三峡库区不适宜人口居 住地区以及生态环境脆弱区、敏感区的居民迁移到生产、生活条 件较好的地区，解决生存条件差、环境恶劣的农民反贫困、走向 全面小康和实现人的全面发展的根本性出路。生态移民对于解决 三峡库区人口超载和自然环境条件恶劣、敏感，快速提高移民区 居民生活水平和生活质量，加快三峡库区城镇化的步伐，促进三 峡库区移民、经济、社会、环境协调可持续发展，确保三峡水库 水资源环境和水质安全，建设库区和谐社会有着重大的现实意义 和极其深远的历史意义。为了搞好生态移民工作，必须根据三峡工程库区水库管 理总体规划纲要及重庆市、湖北省三峡库区建设小康社会发展有 关规划，及时开展生态移民规划研究工作。2 生态移民规划研究的主要内容2.1 规划研究的指导思想和基本原则2.1.1 指导思想坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导；坚 持以人为本，科学发展观，构建库区和谐社会为出发点；坚持以 保护三峡工程库区生态环境，确保库区水资源环境和水质安全为 落脚点；运用生态环境学、生态经济学和区域经济可持续发展的 思想，遵循自然和社会的客观规律，依靠科技进步，有效地协调 好发展、移民、脱贫、资源永续利用和生态环境保护的关系，在 社会转型和转变经济增长方式的过程中，重视发展的质量、效益 和环境；坚持库区生态移民与生态建设并举；坚持市场引导、群 众自愿、政府帮助、各方参与，稳步推进，讲求实效等原则，统 一规划，合理布局，分步实施，切实改善库区生态环境，促进移 民脱贫致富、生态环境保护、产业结构调整、和谐社会建设协调 发展，人与自然和谐相处，努力推进库区全面建设小康社会步伐。2.1.2 基本原则(1)市场引导的原则。生态移民以市场引导为主，政府帮 助为辅。群众自愿的原则。生态移民必须自始至终坚持群众自 愿，不搞强迫命令。政府帮助的原则。实施生态移民，各级政府及有关部 门要加强领导，积极组织协调，给政策，给帮助，充分发挥政府 对生态移民工作的领导作用和帮助作用。资金多方筹措的原则。生态移民资金要多方筹措，实 行国家补助，地方配套，受益地区生态补偿，群众自筹相结合， 实现多方式、多渠道、多层次的资金投入。因地制宜，讲求实效的原则。实施生态移民，不搞统 一模式，从实际出发，讲求实效；要根据各地具体情况及群众意 愿，采取农业、二三产业、自谋职业、劳务、教育等多种形式进 行安臵。统筹安排、政策保障的原则。生态移民要全面考虑， 统一规划，合理布局，统筹安排，研究和制定相关政策，确保生 态移民工作逐步实施，稳步推进。生态移民与生态建设相结合的原则。生态移民要与库 区退耕还林还草、天然林资源保护、小流域水土治理、地质灾害 治理、生态屏障带建设、生态环境重点治理工程等各项治理措施 相结合，努力实现人口减载、生态环境治理等多重目标。属地管理的原则。生态移民必须实行一头落户，属地 管理，确保生态移民群众生产生活正常有序、安臵稳定。2.2 生态移民的范围和对象2.2.1 生态移民的范围根据三峡水库管理的基本要求，为保证库区水资源环境 安全和水库水质安全，长江三峡库区 20 个县区市库周区域淹没 线上至第一道分水岭脊线以下都是生态移民的范围。2.2.2 生态移民的对象国家规划的三峡库区坝前175米蓄水位接5年一遇回 水线上斜坡 300 米范围内的库周生态屏障建设带，其间的移民迁 建区、集中居住区的农村村民不考虑，只考虑 5 户及其以下的散 居农户人均耕园地面积不足 0.7 亩，耕地质量较差且水利不配套 的村民。库周生态屏障带至第一道分水岭之间生产生活条件 极其恶劣的部分村民：一是住房结构差、人均面积少；二是生产 条件差，人均耕园地不足1 亩，且水利不配套；三是村民子女上 小学超过 3 公里，就医超过 5 公里的村民。水库蓄水后成为孤岛，库区规划孤岛上没有纳入搬迁 安臵的村民，且生产生活条件较差的村民。库区少数就地后靠安置质量较差的农村移民。人均耕 园地在 0.3 亩以下，且土地质量差，水利难配套，搬迁后生活水 平显著下降的移民，需二次搬迁安置。2.3 生态移民搬迁安置规划2.3.1 规划年限及目标根据三峡库区实际情况，结合库区移民积累的经验，本 着实事求是，量力而行的原则，为与重庆市、湖北省“十一五” 发展规划相协调，生态移民建设规划年限为 20072010 年，共 4 年。力争经过 4 年努力，纳入规划的生态移民基本搬迁完 毕，库区生态环境显著改善，生态循环经济有较大发展，移民人 口生活质量和综合素质显著提高，三峡库区初步形成城镇布局合 理、规模适度、经济繁荣的集镇和农村结构体系，城乡和区域发 展步入全面、协调、可持续发展的良性轨道。2.3.2 规划生态移民人口计算 库区生态移民人数的计算方式与三峡库区水淹移民一 致，是指农村村民失去土地搬迁后需安排生产出路的人口，它包 括就业人口和供养人口。生产安臵人口的计算，只考虑自然增长 人口，人口年增长率为12%。通过计算，三峡库区生态移民规 划安臵人口为 20 万人。其中：库区生态屏障带区域分散居住村 民的生态移民人数 8 万人，在不搬迁的孤岛农民中生态移民 3 万 人，库区后靠农业安臵需要二次搬迁的移民人数 1.5 万人；库区 生态屏障带至第一道分水岭脊线以下需要生态移民人数 7.5 万 人。2.4 安臵地选择及安臵模式2.4.1 安臵地选择2.4.1.1 安臵地选择的原则(1)农业土地资源较为丰富，水电路等基础设施较为齐全，生态移民有安稳致富、可持续发展的物质条件；有安臵容量的功能转换区或专业功能区； 有就业安臵容量或潜力的中小城集镇。2.4.1.2 安臵地的选择1重庆市库区的长寿、渝北、巴南、江津、重庆城区， 湖北省库区的夷陵区等区县的生态移民的农业安臵主要采取就 地就近安臵和在本区县的乡镇内进行调剂安臵。 重庆市库区的涪陵、武隆、丰都、忠县、石柱、万州、开县、云 阳、奉节、巫山、巫溪等区县的生态移民的农业安臵主要采取在 重庆市内外进行外迁安臵；湖北省库区的秭归、兴山、巴东等区 县的生态移民的农业安臵主要采取在湖北省内进行外迁安臵。重庆市内生态移民外迁的农业安臵地初步定为江津、 合川、铜梁、垫江、梁平、永川等6 个区县；湖北省内生态移民 外迁的农业安臵地初步定为草埠湖、江汉等国营农场。重庆市外生态移民外迁的农业安置地，建议通过国务院协调，将其安臵在受益三峡工程的长江流域的湖北、湖南、江 苏、江西、安徽、浙江、上海等7个省市的国营农场或农村。进重庆市、湖北省内有就业安置容量或潜力的中小城 集镇安置。有计划有序地组织大批生态移民劳务输出到沿海沿 江地区安置。2.4.2 安置模式2.4.2.1农业安置农业安置主要有集中安置、分散安置及外迁安置三种安 置模式：集中安置 建设农村居民点。采取征用、租用、调剂土地等方式， 将土地承包给生态移民经营，继续实行家庭承包责任制，使移民 有长期稳定的经营权。 在国有农业企业安置。国有农林牧场及农垦系统企业 占地面积较大，土地产权又属于国家，便于安置生态移民。 “公司+基地+农户”的模式。国家征用或租用土地后 承包给企业，由企业进行开发，建立生产基地，在基地内安置生 态移民。国家对开发企业给予政策和资金上的支持计划集中安臵约 5 万人。分散安臵对生态移民采取插花分散安臵。国家通过征用、租用、 调剂土地等方式，将土地承包给生态移民长期经营。根据三峡库区淹没特点和受淹程度，对湖北省库区夷陵 区及重庆市长寿区以上区县需要搬迁安臵的生态移民，原则上以 区县为单位实行就地后靠安臵，尽可能在原有行政村基础上，选 择地势平坦，交通便利，人口较少，耕地较多的地方建设移民新 居。计划分散安臵约 3 万人。外迁安臵对库区生态屏障带及第一道分水岭脊线以下剩余需要 生态移民的农户，以及库区孤岛、滑坡避让的农户，通过国务院 协调，将其安臵在受益三峡工程的长江流域的湖北、湖南、江苏、 江西、安徽、浙江、上海等 7 个省市的国营农场或农村。 计划外迁安臵 4 万人。2.4.2.2 二三产业安臵对具有初中以上文化程度、年龄在 30 岁以下的生态移 民，经过相关职业培训或技能培训，进工矿企业、商贸、旅游、 餐饮等二三产业安臵。计划二三产业安臵 2 万人。2.4.2.3对具有一定市场经济意识及条件或劳动谋生技能的生态 移民，可以采取进城集镇自谋职业方式进行安臵。通过市政府和 地方政府制定相应的优惠政策，鼓励他们进城集镇经商，这些移 民户通过政府引导，利用自身特长，发挥集镇商品集散地的优势 依靠务工经商走上致富道路,以加快小城镇规模的发展，缩小城 乡差距，加快城镇化建设进程。计划进城集镇自谋职业安臵 3 万人。2.4.2.4 劳务输出安臵有计划有序地组织符合条件的大批生态移民劳务输出 到沿海沿江地区安臵。计划劳务输出安臵 2 万人。2.4.2.5 教育培训安臵国家采取适当补助的方式，组织安排符合条件、具有初 中以上文化程度的年轻生态移民进入中等、高等职业技术学校， 通过 23 年的学历培训或技能培训，使其拥有劳动谋生的技能 靠自己的知识和掌握的技能自主择业。 计划教育培训后自谋职业安臵 1 万人。由于绝大多数农村移民的受淹房屋为土木和砖木结构，一般土木 结构和砖木结构房屋的补偿标准（加上价差补贴）为每平方米150 元和 200 元，每个移民家庭的平均房屋补偿费只有 10，000 元20, 000元，而每平方米房屋的实际建造成本一般为300 400 元，并还在上涨。全库区规划农村移民生产安臵人口 40.5 万人，在库区淹没涉及 县内安臵 32.2 万人，出县外迁安臵 8.3 万人；规划搬迁建房总 人口 44 万人（湖北省 6.5 万人，重庆市 37.5 万人），县内搬迁 建房 32.2 万人（湖北省 4 万人，重庆市 28.2 万人）。1999 年 5 月，国务院召开三峡工程移民工作会议，鼓励和引 导更多的农村移民外迁安臵，对农村移民安臵规划进行了调整和 完善。全库区农村移民外迁安臵人数由原来规划的 8.3 万人，增 加到 12.5 万人。湖北省 2.5 万人，全部在本省非库区县安臵。 重庆市 10 万人，其中巫山 1.7 万人，奉节 1.7 万人，云阳 3.6 万人，开县1.1 万人，忠县1.9 万人；在本市非库区县安臵2 万 人，投亲靠友自主分散安臵 1 万人，出市外迁安臵7 万人：外迁 四川省 9000 人，江苏、浙江、山东、湖北、广东省各 7000 人， 上海市、福建省各 5500 人，安徽、江西、湖南省各 5000 人。（2）城镇迁建规划规划迁建的城镇有：湖北省的秭归、巴东、兴山等 3 座县城； 重庆市的万州、涪陵两座城市，巫山、奉节、云阳、开县、忠县、 丰都、长寿等 7 座县城及 116 个迁建集镇，包括 27 个建制镇、 82 个乡集镇、7 个一般场镇。规划建房人口 71.8 万人，规划基 础设施规模人口 82 万人，规划迁长江三峡工程水库淹没处理及移民安臵规划大纲（1994 年 6 月） 前言 三峡工程举世瞩目，三峡移民世人关注。1992 年 4 月，全国人 民代表大会七届五次会议通过关于兴建长江三峡工程决议后， 1993 年 7 月，国务院三峡工程建设委员会第二次会议审查批准 了长江三峡水利枢纽初步设计报告（枢纽工程）；三峡工程成 败的关键在于移民，中央对此十分重视，1993 年 8 月，国务院 发布第 126 号令，长江三峡工程建设移民条例正式施行。随 着三峡工程进入正式施工准备阶段，库区移民将开始有计划的实 施搬迁。根据三峡枢纽工程初步设计报告，从施工准备（ 1993 年）开始 至第 5 年（1997 年）第一期导流期间，20 年一遇洪水坝前水位 为 78.2 米；第 6 年（ 1998 年）至第十年（ 2002 年）坝前 20 年 一遇洪水位为 82.28 米；至第11 年（2003 年），坝前水位为135 米，第一批机组发电；到第 14 年（2006 年），水库开始按初期 蓄水位 156 米运行；至第 17 年（2009 年），枢纽工程全部建成。 水库坝前蓄水位 175 米，汛期 20 年一遇设计洪水回水末端在巴 县木洞镇的弹子田，淹没范围涉及湖北、四川两省20 个县（市 区）。汛后 11 月份 5 年一遇设计来水回水末端在江津市羊角滩， 淹没涉及重庆市区及江津市部份河滩地。据水利部长江水利委员 会（以下简称长委会）会同川鄂两省各级地方政府。于 1991 年 底至 1992 年 6 月调查复核，主要受淹实物指标（含秭归县茅坪 防护区实物指标）为：直接受淹人口（指房屋被淹的人口，以下 同）84.62 万人，淹没耕地 25.73 万亩、园地 11.02 万亩、河滩 地 5.8 万亩，受淹城镇（城市、县城） 13 个、集镇 114 个，受 淹工矿企业 1599 家，以及淹没区的各类专业设施。根据淹没性 质，需进行水库淹没处理及移民安臵规划的县（市、区）有：湖 北省的宜昌县、秭归县、兴山县、巴东县，四川省的巫山县、巫 溪县、奉节县、云阳县、开县、天城区、龙宝区、五桥区、忠县、 石柱县、丰都县、涪陵市、武隆县、长寿县、江北县、巴县；需 提出淹没处理规划的有重庆市区、江津市。 水库淹没处理及移民安臵，涉及范围广、移民数量太、项目多， 持续时间长，是一项复杂的系统工程，而且其中很多单项工程本 身就是大的基本建设项目，需按基本建设程序进行各阶段的勘 测、规划设计，才能避免出现大的偏差或失误。为使移民工作科 学而有序的进行，长江三峡工程建设移民条例规定，“建设三 峡工程，必须编制移民安臵规划。水利部长江水利委员会应当会 同湖北省、四川省人民政府，商三峡库区所在的市、县人民政府， 按照国家有关规定制定移民安臵规划大纲，并按照规划大纲分别 编制县（市）移民安臵规划。移民安臵规划大纲，由国务院三峡 工程建设委员会办公室组织审批。”1994 年 6 月 18 日，国务院 副总理、国务院三峡工程建设委员会副主任邹家华主持会议，研 究三峡工程建设和移民问题。会议认为，“按照中央统一领导， 分省负责，县为基础的原则，现在要具体明确两省职责，层层落 实责任制”。会议确定，“三峡移民工作从现在起要实行分省负责。 经费包干使用。在不突破包干经费的前提下，各县的移民规划， 由各省自行审批。”长委会应当配合地方政府，作好库区移民安 臵规划工作。规划大纲是对长江三峡工程建设移民条例有关 规定的量化和具体化，是测算库区移民补偿总投资的前提下，地 方政府可因地制宜地作某些调整。由于移民安臵已进入实施阶段，为了适应三峡工程库区移民安臵 的需要，在可行性研究报告和初步设计阶段水库淹没实物指标调 查的基础上，直接进行分县（市、区）移民安臵规划，分期分批 完成。按照 1993 年 6 月，国务院三峡工程建设委员会办公室批 准试行的长江三峡工程水库淹没处理及移民安臵规划大纲（试 行）（以下简称试行大纲），长委会已会同湖北省，开展了宜 昌县、秭归县、兴山县和巴东县的移民安臵规划工作，并于 1993 年 10 月底提出规划报告初稿；已会同四川省，开展了城镇新址 的地质初步勘察和规划、专业项目复建规划等工作。鉴于长江三峡工程建设移民条例已正式颁布施行，中央财经 领导小组专门研究了三峡工程移民问题，国务院三峡工程建设委 员会第三次会议和1993年12月长江三峡工程移民工作会议对移 民工作提出了更明确的要求，1994 年 6 月 18 日国务院又专门召 开了会议，要求三峡移民工作从现在起实行分省负责，投资包干， 限额规划。加之三峡工程移民试点工作已进行了全面的总结，湖 北四县的水库淹没处理及移民安臵初步规划也积累了经验，正式 制定长江三峡工程水库淹没处理及移民安臵规划大纲的条件已 经具备。据此，长委会对试行大纲进行了认真的补充修订， 提出长江三峡工程水库淹没处理及移民安臵规划大纲作为编 制规划的指导性文件。水库淹没处理及移民安臵规划的主要任务是：按照本大纲规定的 淹没处理标准和 1991 年底 1992 年 6 月调查的淹没实物指标，根 据投资包干，限额规划的原则，完成农村移民安臵规划、城（集） 镇迁建规划、工矿企业改建、迁建补偿投资核算、各类专业项目 复建规划，在此基础上编制分县（市、区）分省和全库区水库淹 没处理及移民安臵规划。对某些淹没时间晚，以及目前还有许多 不确定因素，尚需进行多方案比较研究的项目（包括库尾泥沙淤 积等）应在今后继续深入研究。分省负责、投资包干、限额规划的体制下，为保持规划工作的连 续性和完整性。库区地质测绘、基础资料和全库综合性的规划工 作，继续由长委会会同有关部门完成；跨省、中央直属专业项目 复建规划由有关主管部门会同两省在长委会协助下完成；分省、 分县规划以地方政府为主，长委会参加完成。 建用在规模 5774.28 平方 hm。