长江三角洲与京津冀区域协同发展的比较与启示

长江三角洲与京津冀区域协同发展的比较 与启示作者：暂无来源：上海经济 2015年第4期文/ 李娜 刘靖随着全球化和区域一体化日益加深，我国更加重视区域一体化发展。长江三角洲地区和京 津冀地区协同发展分别于2008 年和2014 年上升为国家战略。2014 年5 月24 日，习近平总 书记在上海指出：“发挥上海在长三角地区合作和交流中的龙头带动作用，既是上海自身发展 的需要，也是中央赋予上海的一项重要使命。上海龙头地位当仁不让，要主动去推动合作。” 长江三角洲与京津冀区域协同发展历程、发展动力和区域合作机制等存在明显差异，同时京津 冀区域协同发展也为深化长三角区域协同发展提供有益经验借鉴。长江三角洲与京津冀区域协同发展特征1. 长三角区域协同发展特征长三角区域协同发展起步较早，目前已进入了制度合作阶段，以区域利益共享机制为动力， 区域合作内容不断拓宽，区域一体化程度较高。从区域合作发展历程来看，长三角区域合作起步较早，经历了布局合作、要素合作和制度 合作阶段。长三角区域合作始于1982 年国务院成立的“上海经济区”，历经了32 年的合作历 程。1989-2000 年期间，长三角区域政府按照市场经济的要素配置资源原则，建立了初步的区 域协调机制。长三角城市经济协调会设立了数十项的区域一体化专题，包含了科技、国企改革、 港口、通关、人才、资本、技术、信息等各类生产要素的合作专题。新世纪后，长三角地方政 府以共赢为目的，使生产要素的合作与区域协调体制及制度合作对接，通过长三角的政府制度 合作，建立完善、高效的合作框架，自觉推动了区域一体化。上海、江苏、浙江和安徽的高层 领导签订了一系列区域一体化的发展协议，提出了加快推进长三角区域一体化的发展思路。随 之，长三角区域合作主体也由以企业为主体向政府为主导，推动社会协同的合作转变。长三角 区域各城市的行政区划管理，对市场要素流动产生了政策性壁垒。要促使长三角区域的要素资 源高效便捷的流动和配置，长三角区域的政府已经意识到，新一轮的区域合作的主体就是政府， 政府必须拿出制度资源进行区域合作。从区域合作内容上，从以经济合作向经济、社会、人口、资源、环境的全面可持续发展的 合作转变。长三角区域一体化发展的关键在于扩展城市间的合作领域，提高合作的水平与层次。 最初长三角区域合作项目，主要集中在经济要素一体化，政府搭台，企业唱戏，推进生产要素 的人流、物流、技术流、资金流和信息流的聚集和辐射。通过多年的合作与交流，长三角初步 建立了多层次、宽领域的城市间的项目合作机制。近年来，长三角区域转向经济、社会、人口、资源、环境的五位一体的一体化合作， 更加注重全面可持续发展，构建了综合交通、科技创新、环境保护和能源四大平台，形成了以 项目带动合作、以合作促进发展的良好势头。设立了大交通体系、区域能源合作、生态环境治 理、海洋、自主创新、信息资源共享、信用体系建设、旅游合作、人力资源合作等若干个专题， 推进了区域一体化机制的建设。从区域合作方式上，从以行政区为主的布局合作向经济区为主的城市群协调体制合作转变。 长三角区域布局合作初期主要为19821988 年的规划协调阶段，以行政区为主经历了多次规 划布局的调整。目前，在长三角的区域规划布局中，以城市群发展为导向，建立跨行政区域的 协调机制。通过长三角区域政府“三级运作、统分结合”多层次合作机制，以决策层，协调层 和执行层组成的合作机制与体制，建立了省市长联席会议、经济合作与发展座谈会、城市经济 协调会、行政首长联席会和专题例会的多层次的会议制度，通过轮值制为长三角区域合作的正 常运行提供了制度保障。从区域合作动力上看，长三角区域一体化以区域利益分享机制为基础，通过上海国际大都 市级差地租，进一步优化产业布局。长三角区域一体化是从区域市场化开始的，经历了三种市 场化模式，即苏南模式、温州模式和上海模式，其共同点是“化解”国有企业。苏南模式是江 苏苏南地区利用上海国有企业的要素资源发展乡镇企业。在长三角区域的产业起步阶段，苏南 地区将上海国企的订单转包给苏南乡镇企业，乡镇企业将购置副食品等与国企交换，改善国企 职工福利，实施“横向联合”。到21 世纪初，上海为承接新一轮国际产业转移，主动将纺织 业、家电业等轻工业转移到苏南等地，这不仅培养了一大批熟练工人而且带动了江苏的外贸发 展，推动了江苏经济的起飞。温州模式是浙江地区，在企业原始积累过程中利用上海国企品牌 效应，发展个体经济。由于中国处于改革开放初期，轻工业的小商品短缺市场成为社会的需求 浙江企业借助上海品牌优势，走出了市场化路子。上海模式是国企与外资改造国企的合资经营 方式。上海“化解”国企的办法是发展外资企业，上海成立了国内最早的经济技术开发区，引 进了大量外资，“牺牲”了一批国有企业，在合资中，推动了上海早期的对外开放。同时，上 海国际都市的级差地租，为长三角区域优化产业布局奠定了重要基础。浦东开放之初，上海实 行了土地批租政策，在长三角区域内形成了级差地租的阶梯分布，使企业在进入长三角区域时 自然而然地根据自身的技术水平和赢利能力选择在不同的区域发展，从而起到了通过土地价格 这一市场信号配置产业的作用，在长三角区域内形成了产业的梯度配置，较好地解决了长三角 区域的产业布局问题。2. 京津冀区域协同发展特征京津冀区域协同发展起步较晚，目前区域合作尚处于布局合作的初始阶段，交通基础设施 一体化为区域合作基础，围绕大北京建设的功能转移是京津冀一体化的最大亮点，也是我国区 域一体化发展重大突破。京津冀一体化起步较晚，尚处于区域布局合作阶段，以京津两大核心城市为引领，其他城 市发展水平落差较大。京津冀协同发展全面启动源于2004 年的“廊坊共识”，进入新世纪以 来，京津冀区域协同发展不断加速推进，2014年，习近平总书记召开京津冀三地协同发展座谈 会，要求北京、天津、河北三地打破“一亩三分地”的思维定式，要求抓紧编制首都经济圈一 体化发展的相关规划。目前，京津冀区域处于城市群规划布局阶段。而在长三角区域内，基本 形成了以城市群为主体的空间布局结构，形成了五个层次的城市规模等级序列，现出了相互包 容、相互融合和相互渗透的“宝塔型”特点。相比之下，京津冀城市群以北京市、天津市为核 心，包括石家庄、唐山、廊坊、秦皇岛、承德、张家口、保定沧州等大中城市，共有城市30 多座。北京和天津经济实力差别不大，共同承担城市群核心城市职能，周边河北城市与核心城 市差距较大。目前，京津城镇化率高达80% 以上，而河北仅为48.2%。以京津冀的交通基础设施一体化为主体，为规划京津冀城市群布局奠定了重要基础。长期 以来，行政区划阻隔使京津冀区域形成了以北京为原点的“单中心加放射型”格局，造成区域 内各地间难以互联互通。北京承担了过重的周边城市过境运输。据统计，河北和京津之间有18 条“断头路”和24 条“瓶颈路”，包括京昆、京台、京秦等4 条国家级高速。针对交通一体 化问题，京津冀三地形成了共识。在交通布局方面，变“单中心、放射状”交通格局为纵横相 连的网络状格局，形成首都环线通道暨北京大外环和京津冀区域环线通道两个环线，并建立四 纵（沿海、京廊沧、京衡、承京保石邢邯）四横（张京唐秦、涿廊津、保津、石衡沧）的公路 网。在交通体系方面，加快建设覆盖三地的城际轨道交通和便捷的客运网络，提高不同交通运 输方式和城市交通的衔接水平。同时积极建设北方最大的港口群和枢纽机场群，空港、海港、 公路、铁路协同发展，形成立体化交通运输网络。在交通联动机制方面，三地成立京津冀区域 交通一体化领导小组，并建立定期会商机制，共同编写交通发展规划，协同解决交通建设问题。以首都功能再造的一体化为动力，周边城市以错位发展的战略来发展地方经济，进而优化 区域产业功能布局。京津冀区域协同发展就是首都功能的调整和再造过程。在计划经济体制下， 全国的财政资源大部分投入了北京、上海、广州这些大都市，推动了这些都市的快速发展。改 革开放后，国家财政继续向首都倾斜。北京的城市功能过多且有序性不够，首都人口膨胀、交 通拥挤、环境污染、社会治安等问题凸显，亟需疏解非首都核心功能，已经摆上了党中央、国 务院领导的议事日程。天津、河北等地没有享受到北京的优惠待遇，以错位发展的战略来发展 地方经济，京津冀区域一体化没有区域利益分享机制的内容。天津在产业发展上不可能与北京 竞争，所以选择了面向外资的发展路径。由于土地成本低廉和坐拥海港优势，使其在承接国内、 国际产业转移过程中，具有较强的竞争力。河北发展是一种拾遗补缺式的爆发性发展，河北承 接了北京首都经济功能重塑中搬迁来钢铁工业，发展北京和天津都不愿发展的许多小化工厂和 小钢铁厂，造成了京津冀区域环境问题。北京和周边区域的合作，主要是从城市功能转移来考 虑，强化天津、河北在区域发展和公共服务中的承接支撑作用, 将功能转移的输入城市，要求 担负起文化副中心、教育副中心、运营副中心的职能。可以发现，在京津冀区域一体化进程中， 政府主导与市场选择是同时发生作用的，主线是围绕北京首都功能的调整和重塑展开的，没有 区域利益分享机制运行的内容。人员、资本以向北京单向流入为主，各区域间实际是一种相互 争夺资源的竞争模式。长江三角洲和京津冀区域协同发展启示与建议1. 长江三角洲和京津冀区域协同发展启示通过长三角和京津冀区域一体化进程比较，可以发现两区域协同发展既有共性，如便捷的 交通体系是区域一体化的基础，也存在差异，如长三角区域和京津冀区域协同发展动力分别是 利益分享和功能转移。总之，可归纳为以下几点：便捷的交通体系是区域一体化的基础。城市群之间没有便捷的交通，那就仅仅是行政意义 上的城市群，而无法形成区域一体化。无论是长三角还是京津冀，区域一体化的成功之处首先 就是解决交通体系。在北京至天津，在20 世纪90 年代就有一条铁路、两条高速公路，使得通 勤成本大幅降低，在北京至天津之间形成了一条增长轴，带动了沿线的城镇发展。长三角区域 拥有全国最密集的公路交通网，上海中心城区建有462公里的地铁网，有效地缩短了时间成本 和运输成本。长三角区域交通联系历经了高速公路时代、城际铁路时代、大桥时代，未来要进 入轨道交通时代，消除同城化交通障碍，加快形城上海1 小时都市区（近沪地区）、商务活动 当日往返都市圈（23 个地级市）。利益分享和功能转移是区域一体化的动力。长三角城市群依托区域市场化方式，以利益共 享机制为基础，过去主要靠订单分享、产业转移、品牌共享，所以会有长三角城市群的崛起。 京津冀城市群依托政府行政力量，通过首都功能转移，促进区域一体化发展。功能转移以后， 区域一体化的层次更高、发展的速度会更快、改革的力度会更大，影响也会更深远。在新的历 史发展阶段，长三角区域利益分享机制需要重新完善。当前，上海面临着人口过度集中、城市 综合运营成本快速上升等大城市病，现在所做的拆违章建筑、制止群租现象等工作，都是在控 制上海的人口增长。但如何解决人口到中小城市居住和工作问题，使大、中、小城市均衡发展， 除了解决人员通勤问题，发挥同城效应，还要从顶层设计进行功能转移。为此，长三角城市群 发展可借鉴京津冀城市群功能转移的经验，将上海一部分功能转移出去，才是有效控制上海人 口的根本之策。经济技术联系是区域一体化的天然纽带。通过市场配置资源是区域一体化得以顺利推进的 一条重要经验。因此，加强各区域在市场化进程中的经济技术联系，就成为一项重要的工作。 由于市场化的快速发展，政府已经很难直接干预产业发展。但是，还需要借助政府的有形之手 去调整许多市场失灵之处。因此，发挥企业的市场主体作用，并不意味着政府就无所作为。政 府需要研究区域一体化进程中，还有哪些产业项目具备发展前景，为市场提供信息指导等公共 产品服务，甚至可以通过财政资金建立扶持基金，扶助和孵化高新技术企业的创新和研发。2. 促进长三角区域协同发展的政策建议一是完善“三级运作、统分统合、务实高效”的区域合作长效机制。以交通、能源、信息 科技、环保、社保、金融、涉外服务、工商管理为重点，在三省一市区域协调中，科学建立重 点平台和专题的设立程序，注重建立上下交流和沟通的工作机制，推动区域合作进程。长三角 地区政府要主动开展规划的对接工作，将本地区编制的区域规划，涉及长三角地区的，进行沟 通协调。二是建立长三角区域协作的激励和约束机制。探索将区域协作纳入行政区绩效考核，建立 横向区域合作的绩效考核联动机制，制定相应的激励与督促机制。保障各级地方组织将区域协 调机制落到实处。三是继续加强区域基础设施一体化建设。基础设施一体化是区域合作的技术基础，是长三 角城市群区域合作的突破口。在能源方面，进行能源建设项目的合作开发，鼓励区际间煤炭、 天然气等能源的产销合作，实现区域内资源优势与市场需求的结合；在交通方面，按照国家统 一规划，加快构建适应区域合作发展要求的综合交通网络，逐步实现区域内交通运输一体化。四是建立长三角区域统一的政策和执法标准。在长三角三省一市的地缘性、基础性政策和 执法标准的基础上，加强公共性、协调性政策和执法标准的定制。要从经济、社会、人口、资 源、环境全系统的考虑，制订区域政策和执法标准一体化。五是建立长三角区域共享和补偿机制。长三角区域协作的关键点是互惠互利，在利益共享 制度的基础上，出台各类相应的补偿机制。建立区域性建设项目的利益共享机制，尽快研究跨 区域的产业转移、利税分成、土地指标、水环境治理、节能减排等方面的收益分配和协调机制 尽快建立重大项目责任共担机制，建立区域生态补偿机制和财政转移支付方式，形成生态保护 的长效机制。六是建立长三角区域地方信息交流和共享机制。长三角区域间的信息顺畅，是实现资源共 享，优势互补的基础。在长三角区域信息资源交流和共享良好的基础上，进一步推进省际、市 际和城市之间信息技术的应用系统统一，在信息资源共享范围和方式上的协调，推进信息交流 与共享重点合作项目建设，完善科学的信息共享平台。七是探索长三角功能转移的新方法和新路径。借鉴京津冀区域一体化将首都功能逐渐向周 边转移，实现人口的疏散和转移的经验。基于长三角区域市场发达，上海与周边城市教育、医 疗功能落差不大的特点，上海的功能转移可通过与周边城市的合作，建立教育资源、医疗资源 的共享机制，促进长三角区域功能升级。