健全以所有权委托代理为核心的资产管理制度工作方案

健全以所有权委托代理为核心的资产管理制度工作方案一、 指导思想把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，服务三高四新战略实施，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹保护资源和保障发展，强化创新思维、系统思维、科技思维、法治思维，强化国土空间用途管制和自然资源全生命周期管理，着力提升自然资源治理能力，着力高效服务保障现代化新湖南建设、着力推动人与自然和谐共生，更高质量、更可持续保护和利用绿水青山，在新征程上奋力谱写湖南自然资源事业发展新篇章。二、 现实基础和发展形势第一节十三五时期取得的重大成效十三五时期，紧扣保护资源和保障发展的职责，奋力拼搏、积极进取，顺利完成了十三五规划确定的主要目标和任务，为十四五发展奠定了坚实基础。资源和生态保护取得新成就，完成了大棚房问题清理整治、违建别墅问题清查整治任务，坚决遏制违法侵占耕地乱象，形成强大震慑。落实最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田4950万亩。2020年，全省现状耕地为5550万亩，即可恢复耕地为46821万亩。统筹推进自然保护地整合优化和生态保护红线评估调整，妥善处置生态保护红线与矿业权和永久基本农田重叠问题，划定生态保护红线421万平方公里。开展湘江流域和洞庭湖山水林田湖草生态保护修复试点，完成五大矿区生态保护修复主体工程、长江干流湖南段和湘江干流10公里范围内的545个露天废弃矿山生态修复任务。要素保障实现新突破，强化土地要素供给，持续推进用地审批放管服改革，累计批准新增建设用地12255万亩，供应土地17941万亩，实现土地出让收入9998亿元。实施增减挂钩项目269个72万亩，贫困地区通过节余指标交易增收24748亿元。实施地质勘查项目632个，基本完成80个矿种矿产资源国情调查，雪峰山幕阜山弧形构造带金矿找矿取得突破，新发现大中型矿产地45处，矿产资源勘查增储进展顺利。资源利用效率再上新台阶，创新推进存量土地处置，完成批而未供土地处置4679万亩，闲置土地处置262万亩，工作成效和经验在全国推介。实行园区周转用地政策，探索标准地承诺制供地模式，圆满完成国家下达十三五期间全省单位GDP建设用地使用面积下降目标任务。推进矿产资源全面节约和高效利用，主要矿种开采回采率、选矿回收率、共伴生矿综合利用率稳步提升，大中型矿山主要矿种三率指标达标率达到91%。矿业转型发展形成新局面，推动出台114系列政策文件，制度设计基本形成。矿业转型发展改革试点进展顺利，形成了一批可复制、可推广的探索成果。全面开展绿色矿山建设行动，推进郴州、花垣国家级绿色矿业发展示范区建设，建成国家级绿色矿山65家、省级绿色矿山124家。启动县级砂石土矿专项规划编制工作，大力整顿矿业秩序，加快淘汰落后产能，矿业权数量由6994宗减少至3564宗，形成矿山整治三十六湾模式和花垣模式，矿山结构和布局进一步优化。改革创新增添新动能，全面完成自然资源机构改革，成立省市县三级自然资源管理机构，建立省级自然资源督察制度，地勘单位改革和市县两级自然资源执法机构改革顺利推进，机构、人员、职能深度融合。加大土地矿产全生命周期管理，创新测绘地理信息、地质灾害防治、存量土地处置、耕地占补平衡、自然资源督察执法保障体系等工作举措，层层传导工作压力，落实共同责任机制，取得较好成效。完成农村土地制度三项改革阶段性任务，建立了国土空间规划的制度框架，持续深化多规合一多测合一改革，协同审批效率显著提升。民生服务能力得到新提升，推行不动产登记一窗受理、一站办结，不动产登记办理时间全面压缩至5个工作日以内。全面完成农村集体土地确权登记，基本完成农村宅基地和集体建设用地房地一体确权登记。地质灾害综合防治能力不断增强，核销地质灾害隐患5482处，1295万户4372万人的生命财产安全得到保护。完成12000基础数据库建设和湖南卫星导航定位基准站网（HNCORS）提质建设，面向社会无偿提供地理信息成果6413万幅27828TB，价值7695亿元。卫星应用技术体系建设初见成效，应急测绘保障能力稳步提升，测绘地理信息产业发展迅速。十三五时期，我省从国土资源事业迈向自然资源事业，资源管控力、工作执行力、管理支撑力明显增强。通过两年多平稳转换、继承发展，积累了宝贵经验，深化了规律性认识。第二节面临的形势从全球看，当今世界正经历百年未有之大变局，国际力量对比深刻调整，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加。从国内看，我国已转入高质量发展阶段，继续发展具有多方面优势和条件，同时发展不平衡不充分问题仍然突出，完成碳达峰、碳中和目标任务艰巨。从湖南看，全省大力实施三高四新战略，建设现代化新湖南既面临重要战略机遇，也面临较大风险挑战。未来五年，经济社会发展对资源要素保障刚性需求没有改变；人民群众对优美生态环境强烈诉求没有改变；自然资源保护与利用底线约束没有改变。有利的是，全省上下保护意识显著增强，节约集约利用水平稳步提升，科学技术在自然资源管理领域应用日益广泛，机构改革后的自然资源治理效能逐步显现，在国省重大战略实施中推动自然资源高质量发展具备良好条件。同时也要清醒看到，实现减污降碳协同增效促进经济社会发展全面绿色转型责任重大，推进产业结构、能源结构、用地结构调整时间紧迫，统筹保护资源与保障发展的压力依然较大，自然资源利用效率有待更大提升，优化国土空间开发保护格局任重道远，人均耕地量少、地质灾害隐患点多、矿业转型迫切、改革创新不足，现代测绘供给与需求不完全匹配，治理能力现代化还存在短板弱项。必须增强机遇意识和风险意识，深刻认识新发展阶段新特征新要求，准确识变、科学应变、主动求变，以确定性工作应对不确定性形势，不断推进全省自然资源事业取得新发展。三、 推进自然资源资产产权制度改革坚持因地制宜、积极探索，以确权登记为基础，以落实产权主体为关键，统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的自然资源资产产权制度。第一节健全以所有权委托代理为核心的资产管理制度1、完成全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点明确委托代理的资源类型和范围、行权主体、权利、责任、义务等。探索建立包括调查监测、确权登记、清查统计、资产核算、储备管护、处置配置、收益管理等在内的受托资源资产全链条所有权管理体系。根据我省资源禀赋和社会经济发展实际，探索实现土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源和国家公园等生态系统的委托管理目标。切实承担和履行全民所有自然资源资产所有者的责任与义务。建立资产规划使用和管护制度，着力实现资产保值增值，维护资产安全。构建范围明确、分类科学、报告与报表相辅相成、实物量与价值量相结合的报告体系，接受人大监督。督促受委托主体依法履行所有者职责，落实生态环境损害赔偿制度，充分发挥自然资源公益诉讼的追责、追偿作用。2、落实全民所有自然资源资产所有者权益完善自然资源价格体系，适时制定和调整土地、矿产等自然资源基准价，完善自然资源资产价格形成机制。探索构建统一规范的全民所有自然资源资产收益管理制度。提高全民所有自然资源资产配置效率，对经营性资产坚持发挥市场配置的决定性作用。加强对所有者职责履行和所有者权益维护情况的监督，探索建立监督考核评价机制，形成可复制、可推广的制度性成果。第二节推动自然资源统一确权登记1、开展全民所有自然资源资产清查充分集成各类自然资源调查成果，完成全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水流等六类自然资源调查。形成涵盖数量、质量、用途、分布等资源属性和价格、成本、收益、使用权等资产属性的自然资源资产本底数据集。开展全民所有自然资源资产平衡表编制试点，整体反映全民所有自然资源资产家底状况。开展自然资源地籍调查，并关联不动产登记信息和取水排污许可、生态红线、国土空间规划等公共管制信息，形成自然资源资产地籍调查成果。2、全面实施自然资源统一确权登记以不动产登记为基础，对全省范围内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。通过确权登记，清晰界定各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界。在实现全省自然资源首次登记基础上，开展日常性的变更、更正、注销等登记工作，逐步实现常态化管理。逐步建立全省统一的自然资源确权登记数据库，并纳入不动产登记数据库，实现有效衔接和融合。第三节建立统一的不动产登记体系1、推进全省一库一平台建设以国土空间一张图为基础，在统一流程、统一事项和统一数据标准基础上，建设完善全省统一的不动产登记信息管理基础平台，实现业务办理、权籍数据、档案资料、电子证照、信息共享交换、业务监管、综合统计分析、登记人员、登记平台的一体化管理。完成全省各级各类不动产登记数据清理、整合、汇交、迁移和存储，构建全省统一的数据库，实现数据标准统一、内容全面、覆盖全省、互通共享、实时更新。深化省级信息共享和应用服务推广，做好登记数据日常统计分析和抵押融资、市场交易、税费征缴等专题统计分析。2、加强不动产登记标准化规范化建设完善不动产登记标准化操作规程和服务规范体系，建立健全岗位责任、行风评价、考核评估等监督制度，积极推进窗口规范化建设。加大登记质量和效能监测力度，建立全类型、全过程登记业务监测体系，加快制订不动产登记权籍调查操作规范和纠纷调处制度。积极推进不动产登记法治化建设。3、加快不动产登记便利化建设建设完善全省统一的一窗办事平台，推动互联网不动产登记向更高层级发展，并积极向银行、开发商和中介机构端口延伸，实现所有登记业务全程在线、一网通办和抵押登记不见面办理。打造全省一站式服务网。全面实施新建商品房交房即交证改革，积极构建部门协同、流程优化、平台互联、全程监管和诚信约束的工作体系，从根本上解决房地产办证难问题。4、推进不动产登记向农村延伸全面完成农房一体确权登记颁证工作。妥善解决主体资格、权属来源等历史遗留问题，完善手续，实现应登尽登。组织开展宅基地地籍调查，建立从乡村规划、用地审批、农用地转用、执法到登记发证、土地征收的全生命周期协同工作机制。进一步加强乡镇登记服务点建设，规范日常登记发证。规范开展林权不动产登记和纠纷调处，加快农村土地承包经营权纳入不动产统一登记。第四节显化全民所有自然资源资产价值1、加强自然资源储备体系建设探索将单一土地储备扩大到所有自然资源资产储备。加大储备土地资产管护力度，定期清查核实各地储备土地情况。严格土地储备规模管控，发挥调控土地市场和稳定房地产市场的作用。推进片区收储和综合开发，优化储备土地来源结构。探索省本级土地储备，创新收入实现机制。优化省直管土地资产处置程序，探索作价出资入股等多种处置方式，盘活省直管土地资源资产。2、探索自然资源领域生态产品价值实现机制适时开展相关试点工作，总结推广典型案例，因地制宜制定支持政策和激励措施，积极引导各地根据本地实际开展生态产品价值实现工作。四、 建立优势互补的空间格局坚持一张蓝图干到底，加快构建国土空间规划体系，整体谋划国土空间保护、开发、利用和修复，落实建设现代化新湖南空间要求，推动形成高质量发展的国土空间布局。第一节构建国土空间开发保护新格局1、优化国土空间总体布局筑牢一江一湖三山四水生态安全格局；以打造优质农产品供应基地为重点，构建以长株潭都市农业区、环洞庭湖平湖农业区、湘中南丘岗节水农业区和湘西山地农业区为主体的四区一基地现代农业格局；打造以长株潭现代化都市圈为核心，以岳阳、衡阳副中心城市为主体，以京广、沪昆、渝长厦三大经济带为依托，以重要区域性中心城市为节点的一圈一群三轴多点城镇发展格局；依托综合交通廊道，打造三纵五横四网一中心全域开放空间；基于湖湘特色，塑造红色、绿色、古色魅力人文空间。在生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线基础上，增划历史文化保护、资源利用两条控制线，更好保护湖南红色文化旅游资源、强化资源与要素保障。2、推动主体功能区战略在市县精准落地优化调整主体功能定位，合理划分城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区，在县域主体功能单元基础上，制定重点区域名录，形成3X（城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区重要文化与景观功能区、特别振兴区、自然保护地、重点开发乡镇等重点区域）新主体功能分区体系。健全分类分区引导机制和实施监管长效机制，推动完善财政、产业、生态环境等配套政策和差异化绩效考核制度。3、深化与国家区域发展战略联动充分利用长江经济带区域发展优势，紧密对接粤港澳大湾区、积极对接成渝地区双城经济圈和北部湾经济区，加快湘赣边区域合作示范区建设，构建高水平对外开放新格局。以共抓大保护、不搞大开发为导向，依托长江水系，主动对接融入长江中游城市群建设，建设中部地区崛起的重要增长极，引导长江和湘江沿岸资源整合，推进岳阳长江经济带绿色发展示范区建设，推动长江经济带高质量发展。引导湘南湘西承接产业转移示范区、郴州国家可持续发展议程创新示范区在对接粤港澳大湾区中展现新作为。第二节推进以人为核心的新型城镇化1、优化城镇化空间格局合理确定城市规模、人口密度、空间结构，发挥中心城市和城市群带动作用，形成都市圈、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化空间格局。深入推进长株潭区域一体化建设，将长株潭都市圈打造成为中部地区高质量发展核心增长极。大力支持岳阳、衡阳两个省域副中心建设。推进区域中心城市及区域性城镇群建设，到2035年，培育超大城市1个、型大城市（人口在100万300万）11个，中等城市（人口在50万100万）、型小城市（人口在20万50万）55个。推进以县城为重要载体的城镇化建设，加强中心镇建设。实施城市更新行动，优化城镇空间结构，统筹城市地上地下空间开发利用，加强15分钟高品质生活圈规划，强化城市风貌管控。进一步优化建制镇规划，加强乡镇公共服务能力建设，建设宜居、宜业、宜养、宜游的田园式、城乡复合体式卫星城镇。2、创新新型城镇化配套政策健全城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，积极实行新增建设用地计划省级统筹，推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，使优势地区有更大发展空间。引导特色产业在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，加大产业园区城镇化功能改造，推进产城融合。充分运用市场机制盘活城镇存量土地和低效用地。第三节以村庄规划助推乡村振兴1、分类推进村庄规划编制统一村庄名录、统一技术底图、统一技术支撑、统一编制要求、统一平台标准，稳步有序推进多规合一实用型村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄实现村庄规划全覆盖，鼓励镇（乡）村一体编制规划。按照城郊融合、农业发展、生态保护、特色保护、集聚提升五大类，优化调整村庄功能分类，重视保留乡村风貌和田园风光，保护红色文化，科学布局村民居住点、公共服务设施、基础设施、人居环境整治、特色资源开发。实施村庄规划编制基础支撑工程。积极推进实施乡村规划师制度，探索建立村庄规划实施联络员和监督员制度。完善乡村规划许可、分区准入、清单管理等用途管制制度。2、强化乡村振兴政策保障深入贯彻落实乡村振兴战略，实施乡村建设行动，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，对脱贫地区继续实施城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂和省内流转政策。规范公共利益征地和成片开发征地，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市。完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地，探索城乡产业融合发展新模式新机制。按照国家要求，制定保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则，引导具备一定规模的农村产业融合发展用地向城镇开发边界内集聚。大力支持现代种养业、现代种业、乡村富民产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业、生态循环农业、农村人居环境整治、农业农村基础设施建设。探索灵活多样的供地新方式，属于分散布局的，可以按照点状用地模式办理用地手续。第四节建立国土空间规划体系并强化监督实施1、构建四级三类国土空间规划体系统筹编制省市县国土空间总体规划，合理划定三条控制线，协调推进耕地保护、地质灾害防治、生态保护修复、基础测绘、矿产资源等专项规划和长株潭、环洞庭湖、湘江等区域性、流域性专项规划编制，结合实际编制乡镇国土空间规划，强化总体规划对相关领域专项规划的指导约束作用。有序推进城镇开发边界内详细规划编制，力争实现全覆盖。建立规划编制审批、实施监管、法规政策和技术标准体系，健全规划建设用地规模预留和规划留白机制，加强国土空间规划行业管理，强化资信评价。2、强化规划实施监管整合自然资源规划管控数据，完善国土空间一张图，加强对各类国土空间开发利用行为的动态监测和评估预警。建立规划实施评估调整制度，定期对国土空间规划实施情况进行全面评价和动态调整完善。实行规划全周期管理，建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度。建立规划实施考核机制，将国土空间规划执行情况纳入自然资源督察执法和自然资源资产离任审计。3、严格国土空间用途管制以国土空间规划为依据，建立生态、农业、城镇空间管控单元体系，分类制定用途管制实施细则，推动用途管制向全域全类型国土空间拓展。确立生态保护红线优先地位，实行严格管控，发挥生态保护红线对国土空间开发的底线作用。研究制定刚性与弹性相结合的国土空间准入正负面清单，实行差异化的空间准入。以多规合一为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，深入推进多审合一、多证合一。严格规划许可管理，推行在城镇开发边界内的建设实行详细规划规划许可的管制方式，在城镇开发边界外的建设实行详细规划规划许可和约束指标分区准入的管制方式。推进用途管制信息化建设，提高规划许可审批效率。建立用途管制评估纠错机制，动态评估年度计划、空间准入、转用审批和许可制度执行情况，推动评估结果反馈处理和用途管制纠错。五、 加强自然资源统一调查监测全面履行自然资源统一调查监测职责，依托1N卫星监测体系（自然资源变化情况常规监测违法用地、耕地数量、耕地使用、农民建房、无证采矿、生态保护红线等专题监测及其他专项监测），推进自然资源监测常态化，推动调查监测成果广泛应用和社会化服务，有力服务全省高质量发展。第一节统筹开展自然资源调查对外发布第三次国土调查成果，常态化开展自然资源变化情况年度调查和成果更新，保证调查成果现势性。围绕生态文明建设、三高四新战略实施、耕地保护和乡村振兴，开展耕地、湿地、森林、草原、水（含地下水）、地下资源、地表基质等自然资源专项调查和耕地后备资源、全域土地综合整治资源潜力、建设用地开发利用程度、损毁土地等管理服务调查，进一步查清各类自然资源质量、结构、生态功能以及相关人文地理信息等。第二节常态化开展自然资源监测实施卫星遥感动态监测，利用卫星遥感影像比对，开展土地利用在内的各类自然资源变化情况监测，按需开展耕地保护、违法用地、农民建房、无证采矿、国土空间规划实施、生态保护红线、城镇开发边界、生态修复、重要河湖、地理国情监测等专题监测。根据需要组织开展应急监测。实施多源数据综合监测，多角度、多层次分类划定监测网格区，综合应用光学卫星遥感、雷达、无人机等多源数据对重点区域和重点对象开展精细化综合监测，探索开展自然资源固碳家底监测。第三节加强监测结果分析评价共享应用1、开展调查监测成果统计分析评价研究建立自然资源分析评价指标体系和方法模型，在宏观上，立足自然资源调查监测成果，叠加相关的经济社会、人文地理等信息，开展历史关系分析、现状评估和规律探寻，开展自然资源战略分析；在微观上，结合自然资源管理实际，采用基本统计分析和综合分析评价相结合方式，开展国土空间规划实施、耕地资源保护成效、建设用地、生态修复治理成效、土地节约集约利用等分析评价，用分析评价成果检验工作成效、推动问题整改、优化工作举措。2、推进调查监测成果应用服务大力推进调查监测成果省市县乡四级在线业务化应用，服务自然资源管理各项工作。健全与生态环境、交通运输、水利、农业农村、林业、统计、电力等部门数据共享交换机制，逐步形成一家出数据、大家用数据工作格局。制定涉密调查监测成果脱密脱敏清单，建立调查监测成果发布机制，扩大社会化应用服务效益。第四节健全调查监测支撑体系推进三维立体时空数据库建设，以数字高程模型、数字表面模型等基础地理信息为基底，加快国土调查、自然资源监测、地质调查等各类调查监测成果的数据融合，逐步建成标准统一、相互关联、实时更新、可量测的全省自然资源三维立体时空数据库及配套管理系统，实现自然资源的一体化三维管理。研究制定调查监测数据库标准和卫星监测图斑提取、外业核查、耕地后备资源调查等技术规程，推进自然资源调查监测工作标准化。加强调查监测装备能力建设，加大自然资源部南方丘陵区自然资源监测监管重点实验室建设。深入开展变化图斑智能提取关键核心技术攻关，强化雷达、高光谱等新型遥感技术探索应用，拓展互联网、区块链、大数据等技术应用研究，构建天空地网一体化自然资源调查监测技术体系。六、 健全以所有权委托代理为核心的资产管理制度1、完成全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点明确委托代理的资源类型和范围、行权主体、权利、责任、义务等。探索建立包括调查监测、确权登记、清查统计、资产核算、储备管护、处置配置、收益管理等在内的受托资源资产全链条所有权管理体系。根据我省资源禀赋和社会经济发展实际，探索实现土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源和国家公园等生态系统的委托管理目标。切实承担和履行全民所有自然资源资产所有者的责任与义务。建立资产规划使用和管护制度，着力实现资产保值增值，维护资产安全。构建范围明确、分类科学、报告与报表相辅相成、实物量与价值量相结合的报告体系，接受人大监督。督促受委托主体依法履行所有者职责，落实生态环境损害赔偿制度，充分发挥自然资源公益诉讼的追责、追偿作用。2、落实全民所有自然资源资产所有者权益完善自然资源价格体系，适时制定和调整土地、矿产等自然资源基准价，完善自然资源资产价格形成机制。探索构建统一规范的全民所有自然资源资产收益管理制度。提高全民所有自然资源资产配置效率，对经营性资产坚持发挥市场配置的决定性作用。加强对所有者职责履行和所有者权益维护情况的监督，探索建立监督考核评价机制，形成可复制、可推广的制度性成果。资料参考：湖南省十四五自然资源发展规划