户籍管理制度

户籍管理制度 建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为三个阶段：第一阶段，1958 年以前，属自由迁徙期；第二阶段，19581978 年，为严格控制期；第三阶段，1978 年以后，半开放期。 1958 年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。1958 年 01 月 09 日，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东签署一号主席令，颁布了新中国第一部户籍制度中华人民共和国户口登记条例，确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。 但是，随着社会经济的发展，旧的户籍制所带来的负效应日益显现。同时，随着市场经济的发展，计划经济体制下的“大锅饭”、“铁饭碗”被打破，大量高学历或有一技之长的专业人士加入到流动大军中来据公安部和有关专家估算，1997 年全国流动人口已达 1.1 亿。在市场经济逐渐形成的今天，人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流，对 40 年不变的户籍制度形成了冲击。1998 年 07 月 22 日，国务院发出批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见。文件对当前户口管理作出了“四项改革”： 1、实行婴儿落户随父随母自愿的政策。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应当优先予以解决； 2、放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在该城市落户； 3、男性超过 60 周岁、女性超过 55 周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户； 4、在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。 事实上，上海、深圳、广州、厦门、海南等一些改革开放的前沿城市，早在这“四项”改革措施公布以前就实行了“蓝印户口”。上海市 1994 年 02 月施行上海市蓝印户口管理暂行规定，文件规定：在上海投资人民币 100 万元（或美元 20 万元）及以上、或购买一定面积的商品房、或在上海有固定住所及合法稳定工作者均可申请上海市蓝印户口，持蓝印户口一定期限后可转为常住户口；深圳市 1996 年 01 月 01 日开始实行“蓝印户口”政策，截至 1998 年 03 月底，深圳已办理蓝印户口 3.7 万多人，由蓝印户口转为常住户口 7,000 人；广州 1998 年 03 月亦推出了“蓝印户口”， 广州市蓝印户口管理规定广州市人民政府第一条 为加强本市人口和户籍管理，适应社会主义市场经济体制的需要，促进经济和社会发展，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。第二条 本规定所称蓝印户口，是指在本市辖区范围内，对具备本规定条件的非本市辖区常住户口人员，经本市公安机关核准登记，在一定期限内有效，并在规定年限内可转办为本市常住城镇居民户口的一种准常住户口户籍管理形式。第三条 市公安局是蓝印户口的行政主管部门。各有关职能部门应按照各自职责，协同做好蓝印户口管理工作。第四条 在本市白云区、芳村区、黄埔区、广州经济技术开发区西区和东区、广州保税区生活居住区、海珠区新镇、天河区东圃镇（含车陂）及柯木、渔沙坦、龙洞、棠下村，购买商品住宅房屋建筑面积50平方米至74平方米、75平方米至99平方米和100平方米以上的购房者，可为本人或亲属分别申办1、2、3人的蓝印户口。第五条 投资开办个体工商户、私营企业的投资者或经营者，有固定住所，并具备下列条件之一的，可为本人、派出人员或亲属申办蓝印户口：（一）连续经营3年以上，并在3年内累计上缴税款40万元，或连续经营5年以上，并每年上缴税款8万元以上的，可申办2人的蓝印户口；1年内每上缴税款30万元的，可申办1人的蓝印户口；开办的私营企业已被市科委确定为本市高新技术企业，在3年内累计上缴税款35万元的，可申办2人的蓝印户口。（二）购买、兼并国有困难企业或承包、租赁国有困难企业并正常经营2年以上，2年内累计上缴税款35万元的，可申办2人的蓝印户口。第六条 国内和港澳台地区的单位到本市投资注册设立企业，按在本市缴税额，为其有固定住所的派出人员及配偶、未成年子女或亲属申办蓝印户口，其中企业1年内每累计上缴税款30万元的，可申办1人的蓝印户口；已被市科委确定为本市高新技术企业，1年内每累计上缴税款25万元的，可申办1人的蓝印户口。第七条 经市政府或市政府授权部门批准设立的下列驻本市非企业性质办事机构，可按规定一次性申办蓝印户口：（一）党中央、国务院各部委及省级、副省级、计划单列市、省会城市和经国务院批准的“较大城市”人民政府在本市设立的办事机构，给予10个蓝印户口指标；地级市人民政府、行政公署在本市设立的办事机构，给予6个蓝印户口指标，为其有固定住所的派出人员或其配偶、未成年子女申办蓝印户口。（二）县（含县级市）人民政府在本市设立的办事机构，给予2个蓝印户口指标，为其有固定住所的派出人员申办蓝印户口。第八条 本市的机关、事业单位、社会团体、企业和个体工商户（以下简称单位）聘用的人员，同时具备下列条件的，经市人事、劳动行政部门审核后，可为本人及配偶、未成年子女申办蓝印户口：（一）在本市累计连续工作并居住满5年，符合本市外来人才、劳动力管理规定的。（二）同一单位继续聘用且签订了不少于3年劳动合同的。（三）有固定住所的。（四）具有大学专科以上学历或中级以上专业技术职称或中等职业教育以上学历（含中专、中技、职中学历）且技术等级中级以上的。第九条 出国取得硕士以上学位且在国外和港澳台地区取得了居留资格，在本市投资开办企业1年以上或受聘于本市企事业单位签定3年以上合同的留学人员，其在本市有固定住所、稳定的职业或生活来源的配偶、未成年子女可申办蓝印户口。第十条 申办蓝印户口人员，须提供原籍派出所户籍证明，原籍户口所在地和拟入户地街、镇一级计划生育部门出具计划生育证明，同时还须按下列规定提供资料：（一）购买商品住宅房屋申办蓝印户口，应提供房地产证或建设工程规划验收合格证、购买房屋合约书、购房发票和申办人与购房者亲属关系证明等。（二）投资兴办个体工商户、私营企业申办蓝印户口，应提供在本市工商、税务登记证明、纳税证明、申办人与投资者或经营者亲属关系证明和固定住所证明等。（三）国内和港澳台地区的单位投资兴办企业申办蓝印户口，应提供企业在本市工商、税务登记证明、纳税证明、企业劳动合同制职工证明、学历证书、职称职务证明和固定住所证明等。（四）驻穗办事机构申办蓝印户口，应提供批准设立的文件、驻穗机构登记证、安排蓝印户口指标批件、办事机构正式工作人员证明和固定住所证明等。（五）被本市单位聘用申办蓝印户口，应提供审核证明、学历证书、职称职务证明、职业资格证明、技术等级证书、广州市职工劳动手册、广州市暂住证、广东省流动人员就业证和固定住所证明等。（六）出国留学人员家属申办蓝印户口，应提供在本市有稳定职业或生活来源证明、申办人与出国留学人员关系证明、出国留学人员的学位证明或居留资格证明和固定住所证明等。第十一条 申办蓝印户口人员必须按规定如实填写，提供各种证明材料。伪造证明材料或弄虚作假的，即取消其申请蓝印户口资格；已办理蓝印户口的，一经发现即注销其蓝印户口。第十二条 申办蓝印户口人员经市公安机关核准登记后，由公安机关发给广州市蓝印户口登记簿及有关证件，纳入常住户口管理，并作专项人口统计，每半年一次抄送市粮食行政部门。已取得蓝印户口人员不需要在原籍户口所在地办理户口、粮食供应迁出手续，也不需要在本市申换、补领居民身份证。蓝印户口不得迁移。第十三条 蓝印户口的有效期限为5年。蓝印户口人员无违法犯罪被劳动教养或判处刑罚、无违反计划生育政策，并按规定履行了劳动合同和参加了社会保险的，在期满5年后，由本人提出申请，经市公安机关核准，可转办为本市常住城镇居民户口。其中驻穗办事机构取得蓝印户口人员，期满5年后可转办为本市常住城镇集体户口，并按市人民政府关于外地单位在本市设立办事机构的规定进行管理。第十四条 蓝印户口人员的权利和义务：（一）在入托、入园，接受义务教育和普通高中、职业高中教育，报考本市市属中等专业学校和技工学校，计划生育、医疗卫生、就业、社会保险、申领公积金贷款和营业执照等方面享受当地常住城镇居民户口人员同等待遇。（二）持蓝印户口期间所生的独生子女，在其母或父常住户口所在地登记后，可随母或随父申办蓝印户口。（三）须按规定缴纳有关费用，具体标准参照市人民政府关于严格控制人口机械增长的规定执行。（四）凡因违法犯罪被劳动教养或判处刑罚、违反计划生育政策、因本人原因未按规定履行劳动合同和参加社会保险的，一律注销其蓝印户口。（五）履行本市常住城镇居民户口人员其他同等义务。第十五条 蓝印户口纳入本市人口发展规划，由市计划部门统一进行调控和管理，按照属地管理原则下达专项指标给各区，并根据计划统一印制广州市蓝印户口指标卡。第十六条 各有关部门必须按规定办理蓝印户口手续。在办理蓝印户口过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上一级主管部门对直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第十七条 申办本市蓝印户口的实施细则，由市公安局制定，报市人民政府批准后施行。第十八条 本规定从1999年10月1日起施行。本市过去蓝印户口管理的有关规定如与本规定不相符的，以本规定为准其他省市也在一定范围内实行特殊的户口政策，如苏州市在苏州工业园区实行四种类别（聘用类、购房类、纳税类、投资类）的“蓝印户口”。北京由于特殊的首都身份，户籍制度改革相对比较谨慎，但是，北京也于 1999 年 06 月推出“工作寄住证”，凡在北京市高新技术企业或跨国公司总部及研发中心工作的外地人员，符合一定条件者，由企业提出申请，可办理“北京市工作寄住证”，持证者在购房、子女入托、入中小学等方面享有北京市民待遇，持寄住证三年者，经企业申请并报市人事局审批可转为北京市正式户口1。 人口流动是社会发展的必然结果，快速的经济发展必然产生大量的人口流动，美国、澳大利亚以及我国香港都是世界上人口流动量大，人员迁徙最频繁的国家和地区，同时也是经济高速发展之地。正如人口学专家研究表明：合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和劳动力资源配置。为实现公民的择业、居住以及迁徙自由，国家正采取多种措施鼓励、支持和引导人口的正常、合理流动。当代中国户籍制度改革综述户籍制度改革是当前备受关注的话题之一。户口，或许是烙在每人身上的、计划经济体制的最深印痕。改革户籍制度无疑对适应社会主义市场经济发展，适应国家实施西部大开发战略，促进人才资源配置市场化，确保中国经济长期保持稳定发展等都具有重大意义。当前，全国各地正结合本地实际，加快户籍管理制度改革步伐。 户籍制度成为经济发展和社会稳定的障碍最大的负面影响是削弱了经济要素的自由流动，阻碍了经济的可持续发展，不利于形成全国统一的劳动力及人才市场。 其次是阻碍了城市化进程，对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍。中国大量的农村人口需要转移，但事实上进城限制却没有从根本上放松。 再者是遏制了消费市场的进一步发展。大量城市务工农民，连基本的生存条件及安全感都没有，身份不明工作不稳，城市需求及消费畸形发展。 此外，现行户籍制度加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。与住房、消费如购车、教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同待遇，不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等，而且加大了贫富差距。 户口登记条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动和在国内的自由迁徙，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”由此生成，造成了城市和农村的不平等。 对超生或非婚生的子女实施的不准入户的规定，造成黑户口（没有户口）问题。由于户口的附加值，使得黑户口公民在升学、就业、医疗等方面遭遇极大的困难。 一个中国人出生后被要求选择其父母中的一方的户籍作为自己的户籍；在就学、就业等也可以迁移户口，但是有时地方政府会限制迁移的名额，以及征收高额城市增容费。 由于各地竞争激烈程度不同，一些学生家长在高考报 名之前将子女户口迁移至竞争不激烈的地方以求获得更好的录取机会。高考移民现象引起很大争议。 由于户口和福利待遇、就学和就业机会直接挂钩，一些公民为了获得城市户口甚至仅仅是非农业户口付出很大代价。 如果某人生活在非本人户口所在地，那么他将被视为外来人口，享受不到该地的各种福利， 以及充足的就学和就业机会。 很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业户口；同时也有很多来自农村的居民在城市工作，却无法获得非农业户口。 在办理婚姻登记手续时，如结婚双方当事人不能出具各自的户口本，则民政部门将拒绝给予婚姻登记。 当年未就业的大学毕业生，在户口迁出学校集体户口之前，其户口将处于冻结状态，无法在民政部门登记结婚，无法办理护照，无法办理身份证 户籍制度改革的主要内容1户籍制度改革是继20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后又一次“解放”农民的革命。 户籍制度改革的内容，是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。为此建议： 1宪法上恢复公民迁徙自由的条文，确认不论城乡居民都具有自由迁徙、择业和居住的权利。 2政府应宣布实行全国统一的户籍制度，实行城乡户口登记管理一体化，取消“农业人口”与“非农业人口”的城乡二元户籍制度。以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户条件。同时在过渡时期可实行暂住户口与常驻户口，并制定相应的标准。 3改革户籍制度不是取消“户口”，而是剥离户口的附加功能，应取消粘附在户口上的各项利益差别，体现社会身份与“国民待遇”的平等性。 4改革户籍制度后，户籍管理还是必要的。通过公民身份登记，可以证明其身份并确立其民事权利和行为能力；可以为政府制订国民经济和社会发展的规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料。户籍管理还是治安管理的基础，在维护治安、打击犯罪方面起着重大作用。 编辑本段最终实现自动登记制度形成于计划体制时代的户籍制度，已成为当前社会健全发育的重大制度障碍。在人口大量流动的时代，这种滞后的户籍制度导致大量人口处于“人户分离”状态，由此导致了严重的社会与政治问题：过亿农民工在沿海新兴工业区打工，数以千万计的白领以外来人口的身份生活于大城市，同样数以千万计的人口在异地从事工商业。这三类人口对所在城市贡献了大量税收，但却难以全部享受理应得到的公共服务和公共品。 另一方面，这些外来人口也多在其常住地政府的正常管理范围之外。城市政府之所以这样做，主要是为了回避其对常住外来户籍人口的福利责任。但这一做法的后果，却是政府对公民的管理存在失灵。 从国民平权与政府有效管理两个角度看，现行户籍制度都应废除，转而建立以保障国民自由迁徙权为基本原则的居民户籍登记制度。这种制度的具体操作方案，就是“以房管人”。但，这里的房，不是指“房产”。如果是这样，大多数白领和农民工就不可能在常住地获得户籍，改革就不过是有些城市为刺激房地产市场而曾出台的政策：买房送户口。合乎平等原则的“以房管人”，其实就是以户籍随人转为基本原则，一个人常住某地，即可获得该地的户籍。 因此，理想的户籍制度是自动登记制度。一个人出生在某地，就自动登记为该地户籍。若其离开原有户籍登记地，进入另一个地方，不论是城市、乡村，居住一定时间，并准备长期居住下去，就应当获得本地户籍。 当然，不论人口迁入对一个地方利大还是弊大，迁入地政府都可以设置户口登记标准，比如，欲登记为本地居民的迁入者在本地已连续居住两年或三年；有住房，不论是自有房产还是长期的房屋租赁合同；或者即便没住房，但有投亲靠友情形等。自动登记制度区别于目前户籍制度的关键在于，凡是合乎这些标准者，地方政府必须自动登记。现有户籍制度也设立了诸多入籍条款，却保留了审批制度，结果，不少合乎标准者依然不能登记为本地居民户口。 有专家解读“以房管人”制度时说：“户籍制度改革要考虑实际情况，要因地制宜，像北京这种人才饱和的城市就暂时不适合放开。”这是大城市政府的普遍想法。但这种想法其实属于鸵鸟政策。即便不登记这些常住的外来人口为本地户籍，他们仍然居住在本地，使用着本地的公共品，比如地铁、道路、医院、水、电、气等。政府确实可以回避某些公共品供应责任，但同时，政府对他们也就没有完整的管理权，这意味着城市的治理秩序存在缺口，最终蒙受其害的还是城市政府与户籍人口。国务院智囊提户籍改革新思路(组图)2010-06-04 06:13:00来源: 中国青年报(北京)跟贴 0 条 手机看新闻 天津北方网讯：“户籍改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，同时又必须找到一种替代性的人口管理手段，以保证人口的有序流动，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。”近日，国务院发展研究中心社会发展研究部(以下简称“国研中心社会部”)副部长贡森在接受中国青年报记者采访时说。 户籍改革新思路 户籍改革新思路受国家发改委社会司委托，国研中心社会部最近完成了“主体功能区人口管理政策研究”，提出了促进人口经济分布协调的政策思路和系列政策措施，其中对于户籍改革有着独到的阐述。近年来，关于户籍改革的呼声一直很高。社会上较为流行的有两种观点，一种观点是取消户籍制度，另一种观点认为要实现完全的迁徙自由。课题组认为，“户籍”本身其实只是一种登记制度，关键在于户籍准入的各种条件和户籍背后的各种权利和福利，造成身份差别。“在地区差别较大或既得利益阻力较强的时候，即使取消了户籍这种区分办法，也会有另外的办法来进行区分，以维持身份和权利差别。”国研中心社会部部长葛延风说。因此，课题组认为，当前户籍改革应该遵循权利义务对等的原则，使原来的“高门槛、一次性”，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。即只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，享受与原户籍人口同等的选举权和就业权，同等参加社会保险的权利，以及免费享受义务教育和基本免费的初级卫生保健；而被选举权以及最低生活保障、保障性住房等社会救助的享受资格，要具有一定社保参保年限或缴税年限才可获得；在一些大城市和特大城市，部分与户籍挂钩的特殊行业就业资格、参加高考资格，可以通过更合理的替代性管理手段，有条件地放开。户籍是怎样与福利捆绑的贡森告诉记者，户籍制度本来是一种按住户登记的人口管理制度，但我国的户籍制度被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。据课题组调查，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。“我国的户籍制度之所以广受关注和饱受争议，正是因为它与公民的权利分配全面挂钩。”贡森说。在我国，户籍制度除了发挥一般的人口管理和治安功能外，在不同的历史阶段，还承担了其他重要功能。计划经济时期，在粮食短缺和重工业优先发展的战略背景下，户籍制度主要发挥了严格限制农村人口向城市流动的作用，以保证工业化的积累和保护城市就业。“1958年确立的严格的户籍制度带来的副产品是，由于这一制度能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外，且农民在决策过程中几乎没有发言权，只面向城市居民这一小部分人口的广泛福利，诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度就随之建立了。”20世纪80年代以来，随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长，户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化，但同时，户籍成为保护城市和本地人口社会福利的主要工具。贡森说，这除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，倾向于把既有的户籍作为管理手段。“从以上两个阶段户籍制度的功能来看，其实质都是起到了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配作用。计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业机会，改革开放以后分配的主要是社会福利。区别在于，计划经济时期，户籍制度分配功能的发挥，在很大程度上是国家战略的要求；而改革开放以后，户籍制度功能的发挥，则主要是既得利益主导的结果。”现有户籍政策特点：高门槛、高待遇户籍是横亘在城乡或地区之间的一道高门槛，在计划经济时期，这是一道难以逾越的屏障，只有极少数人通过招工、上大学等国家控制的渠道，才能跨越。20世纪80年代以来，户籍制度改革使得能够跨过这道门槛的方式增多了，例如购房、投资、知识技能提升等，但依然是比较高的门槛，没有为普通劳动者提供出路。特别是在大中城市，购房、投资必须达到一定金额才能入户(甚至只给予临时户口)。而一旦越过了这道门槛，你就可以享受当地原户籍人口能够享有的所有权利。课题组成员、国研中心社会部研究员王列军向记者介绍说，近年来，城市地方政府逐渐认识到，人口集聚在总体上有利于经济发展。在户籍制度改革过程中，外来人口的入户从严格控制走向有条件接受。以放宽户口准入为主要内容的户籍制度改革，首先是从小城镇开始的。1984年,国家就开始允许在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的农民在集镇落户，口粮自理，统计为非农业户口，打开了二元户籍制度的一个口子。经过几年试点后，国务院于2001年批转了公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见。大中城市的户籍制度改革则较为缓慢和谨慎，改革都是由地方自发零星推进的，且多有反复。改革的思路与小城镇基本一致，基本都是以购房、投资、知识技能提升为入户条件。只是入户门槛高得多，获得的也只是“蓝印户口”，能够享有的权利和福利少于原户籍人口。1994年以来，上海、深圳、广州、厦门、宁波、海南等一些改革开放的前沿城市，都实行过“蓝印户口”。但是，在很多地方的改革过程中，户口被不恰当地商品化了。“稳定就业”在后来的操作过程中，逐渐演变为购房、投资，在大中城市，购房和投资必须达到一定的金额或面积，才能入户，有些地方还规定了学历等附加条件。以直辖市中条件较为宽松的重庆市为例，外来人口要在主城区落户，必须满足3个条件：住房要达到人均30平方米，要有大专文凭，并且在重庆工作满两年以上。小张是重庆长安汽车集团的一名漆工，买房时是初中文化，为了落户，正在自考大专。而对于以低端工作为主的外来人口，落户则成了可望而不可即的事。“像我们这种工资，打一辈子工都买不起一套房，老了干不动了就回去呗。”在重庆打工的小李无奈地说。“购房、投资等虽然也算稳定居住和就业的标志，但并不是公民的法定义务，这样，户口实际上被商品化了。与户口挂钩的权利大多数是公民的基本权利，户口的商品化，实质上就是权利的商品化，使得权利从属于金钱，不利于社会公平正义，这种倾向必须遏制。”贡森说。未来户籍改革建议：低门槛、渐进式贡森对中国青年报记者说，目前户籍主要是通过代际继承获得的，而户籍的背后是公民权利，因此，现行的户籍制度体现的是权利和义务的不对等。“不是说今后户籍不能再通过代际继承获得，这种方式仍然可以保留，但在外来人口对居住地尽了法定义务后，就应给予相应的权利。户籍制度改革的原则应该是法定权利和法定义务对等，而法定义务主要包括缴税、缴纳社会保险费。”近年来，不少地方开始实行“居住证”制度，在一定程度上对原来的户籍坚冰有所打破。如上海、广东等地实施的“居住证”制度，入户条件开始与居住年限、社保参保年限挂钩。广东省流动人口服务条例规定，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。上海规定持有居住证满7年并参加城镇社会保险满7年、依法缴税、有中级以上专业技术职务或技师资格、符合计划生育政策，就可以申办该市常住户口。“虽然规定的缴费年限偏长、附件条件过多，这些做法相对购房入户而言，更为合理，管理也更加精细化。”贡森说，居住证制度实际上提供了“梯度赋予权利”的思路，即只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，部分享受现户籍人口享有的基本权利，如同等就业、同等参加社会保险、基本免费的初级卫生保健、子女免费接受义务教育等。而且，这一制度也为从“居住证”转为“永久居住证”即当地户口提供了阶梯，领取居住证者依法缴税或社会保险费达到一定年限后，就可以申请当地户口，从而全面同等享有原户籍人口的广泛权利。课题组的总体思路，就是在“居住证”的基础上，使公民权利的获得方式从原来的“门槛式”过渡到“阶梯式”。具体来说，是使原来的“高门槛、一次性”获得所有权利的方式，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益，为普通劳动者的社会流动提供了一个阶梯。具体来说，只要在当地有合法、体面的住所，租房也行，就准许进行常住登记，发放居住证。在此基础上，以居住证作为基本权利和基本公共服务的享受条件，以社保参保年限或缴税年限作为附加待遇的享受条件。长期以来，国家在推动完善农民工社会保障，但执行效果并不理想。重庆市劳动和社会保障局的一名工作人员说，重庆有三四百万农民工，而参保最多的工伤保险，只有60万人。“其实政策上没什么障碍，但农民工不愿意参保。因为社会保障不稳定，农民工们觉得，将缴纳社保的钱装进自己口袋里更保险，但这又进一步造成他们享受不到应有的社会保障，形成恶性循环。”而课题组建议的户籍改革，是要进一步放宽入户条件，以参保情况作为广大外来人口获得当地户口和全面享受居民权益的一个阶梯。“这样做既可以有序地推进公民基本权益的保护，促进外来普通劳动者的社会融合，还可以调动参保积极性。另外，由于外来人口较为年轻，他们的参保有助于控制乃至降低缴费标准，这样，更多的人口就有能力支付保费了。与买房入户相比，将参保年限作为基本权益保护的必要条件，更有利于社会公平以及国民经济的均衡和可持续发展。”贡森说。基本公民权利无条件获取福利待遇与社保年限挂钩按照课题组的改革思路，户籍改革的方向是要强化户籍的登记功能，淡化其分配功能。持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的选举权、就业权，同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险制度，同等享有初级卫生保健，以及免费接受义务教育。课题组在调查中发现，户籍制度改革对教育资源和住房保障的冲击最大。一些地方的户籍改革带来大量新增户籍人口，对优质教育资源的需求大幅增加，学校越来越挤，班级人数越来越多。“但压力不能成为不改革的理由。”贡森说，户籍制度改革的总体方向，是允许在城镇稳定居住和就业的外来人口，逐步享有与当地原户籍人口同样的权利和福利。目前出现一些问题，并不是户籍改革本身的错，而是配套改革不到位，是有办法解决的。而且，有一定的压力并不是什么坏事，恰恰是促进资源配置调整、推动改革的动力。例如，课题组在调查中发现，在郑州市，户籍改革造成教育资源紧缺的压力，反而推动有关部门在不到5年的时间里，新建、改扩建了57所学校，成了教育发展的一个契机。但高考是个绕不过去的坎儿。现在，城市外来人口面临的最大障碍，是子女不能在居住地参加高考。刘先生是四川人，现在重庆工作，儿子上初三了。去年，刘先生刚在重庆买了房子，但买完房才发现，要转成重庆户口，还需等3年，儿子还得回老家高考，由于两地教材不一样，高中还得回四川上。“我在重庆打拼这么多年，现在为了孩子可能还得回去，这边的努力就都白费了。”刘先生为此很苦恼。实际上，高考资格与户籍脱钩的替代管理办法很好解决。重庆市教育局一位官员说，“各地的招生指标分配依照应届毕业生的数量，而不是以户籍人口来计算。当然，为了避免高考移民，要规定一个起码3年的学龄限制。”“做起来并不难，关键是要下决心改革。”贡森说，课题组在全国多个省市调研后认为，参加高考的资格可以通过更合理的替代性管理手段有条件地放开。比如，可以通过学籍年限和监护人的参保年限来控制和逐步放开。与此相配套，全国高等院校学位的分配也要逐步以考生人数为主要依据。而医疗保险、养老保险和失业保险是以个人缴费为基础的，权利与义务对等，不会给当地财政带来负担。因此，只要是持有居住证的居民，就可以参加这些保险项目。对于有财政补贴缴费的项目(如城镇居民基本医疗保险等)，中央政府应该研究制定全国统一的最低标准，且补贴外来人口参加各类保障项目。而对于低保和保障性住房等社会救助的享受资格，可以根据待遇的特性和城市的规模，设置不同的社保参保年限或缴税年限要求。“人口流入城市一般都是为就业而来，城市鼓励的正是这种流动。能够在一个城市生活，也必须有一定的生存能力。为了鼓励这种流动，并防止福利旅游，对低保和保障性住房等社会救助待遇，设置较高门槛是有必要的，这也是对流入人口的一种生存检验。”贡森说，“具体可以根据待遇的特性和城市的规模，要求达到一定的社保参保年限或缴税年限，才可以享受这些待遇。特别是对于低保等社会救助，则要设置较长的年限。当然，为了让更多的外来人口缴得起费，社会保险缴费标准需要适当降低。”贡森总结说，他们不赞成推翻户籍管理政策，而是建议实行“两保两新”的方案。既为户籍人口保留“捷径”，他们可以通过继承而享有广泛权利；又为外来人口通过买房、投资和知识技能等入户保留“快车道”；更为广大普通劳动者及其家属开辟一条通道，提供一个新的易于攀登的入户阶梯，并在上升台阶上不断新增权利，直至实现永久入户和同等享有原户籍人口的所有权利。“这样既可以鼓励人口的有序流动，又可以加强人口管理，也有助于实现基本公共服务的均等化。”贡森说。贡森说，户籍制度改革是一个整体工程，还需推进与其挂钩的教育、医疗、社会保障等相关领域的配套改革，特别是要改变目前以户籍人口为基础的财政及公共支出体制。“权益脱钩改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大。”贡森告诉记者，“这是很多地方管理者的共识，希望尽早改革。现在需要中央下决心，总结地方经验，及早出台指导意见，规范各地改革。”课题组在调研时还了解到，在积极探索一元化户籍制度改革的地方，农村居民并没有一窝蜂地涌向城市。有的地方管理者认为，很多担心都是臆想的。“我们以前想象，可能农村人一夜之间都会跑到城里来，但实际上人们都是有利益权衡的。管理者总担心农民进入城镇、占用公共资源，这种担忧有些过头。没有工作和住房，人们进城干什么？难道天天住火车站？”重庆一位政府官员说。分析思考国研中心专家：大城市不能只要人手不要人口我国现在许多大城市面临人口膨胀难题，不断增加的外来人口使得土地、水源、环境、交通等资源不堪重负。为此，有人提出，应通过政策控制城市人口规模。但国务院发展研究中心社会发展研究部（以下简称“国研中心社会部”）发布的研究报告却认为，发达地区更有条件吸纳外来人口安家落户，以实现人口分布与经济集聚在空间上的协调。近日，课题组组长、国研中心社会部副部长贡森接受了中国青年报记者专访。中国青年报：北京、上海、广州等大城市由于聚集优质社会资源，吸引了越来越多的外来人口，使这些城市土地、环境、水资源难以承受。为什么你们却认为，大城市应该对外来人口更加开放？贡森：经济越发达的地区，人口集聚会越多，这是人口分布的基本规律。随着经济的发展，就业机会增加了，自然带来劳动力的集聚，区域消费水平也提高了，进而吸引更多的产业和人口集聚。改革开放以来，东部发达地区经济得到快速发展。城市的发展离不开人的贡献，但许多城市对外来务工人员的态度却是矛盾的，需要他们劳动，却不希望他们分享发展成果。说白了，就是只要“人手”，不要“人口”。实际上，经济发达地区现在的发展水平是与中央的倾斜政策分不开的；按照主体功能区划，重点开发区和优化开发区等经济发达地区，未来可能在土地、信贷、投资、财政和环保等方面享受更多的政策优惠，这些地区也应该承担更大的义务，帮助外来人口安家落户。中国青年报：但是人们一般会认为，由于资源的有限性，地区对人口的容纳也是有限的。以北京市为例，从现在的人口增长趋势看，未来10年内，北京市人均水资源量将不足300立方米，而300立方米是国际上公认的不应突破的底线。贡森：对于自然环境因素的讨论不是孤立的，而必须与一定的技术条件、经济发展水平和公共服务状况相结合。随着社会经济的发展和技术进步，各种资源的流动性增强，自然资源的刚性约束被削弱了，耕地资源、水资源等自然资源不再成为人口集聚的主要障碍，人口集聚更多地取决于经济和社会因素，其中经济因素更是占据了主导地位。目前，我国人口正在向经济发展速度较快的区域流动，人口集聚的趋势比较明显，这表明，以就业为主的经济因素是中国人口空间分布的决定因素。如果将水资源等自然要素的影响绝对化，多数东部发达地区水资源都超载了，人口都要外迁。显然，这与全国人口“孔雀东南飞”的普遍选择是不相符的。实际上，按照国际上通用的综合性可持续指标来测量，我国发达地区的综合资源的人口承载力还有较大富余。但我们在调查中发现，许多发达地区都以资源环境已经超载、社会环境变差作为托辞，不愿意吸纳外来人口。但这些地区的经济发展又提供了更多的就业岗位，可以吸纳更多的外来人口，这是地方政府难以控制的。过去几个月，沿海地区普遍出现的“民工荒”就是一个例证。中国青年报：现实情况是，许多大城市由于人口增多带来许多问题，如交通拥挤、水资源短缺、环境恶化等。贡森：不能将城市扩张中的问题简单地归咎于人口增多，事实上许多问题是城市规划不科学，或公共服务不到位造成的。比如我国一些特大城市采取的“摊大饼”式的发展，服务机构、行政单位都集中在城市中心，而人们居住得越来越远，造成上班向心式地涨潮，下班离心式地退潮。而美国洛杉矶等组团式发展的城市，就可以在很大程度上避免交通拥挤的问题。我国应该借鉴这种“多中心、组团式”的发展策略，不搞集中式中心区，每个组团都有办公、购物、休闲和居住中心，各个组团互相独立存在，这样，整个城市交通也就顺畅了。广东的东莞是一座向工业化、城市化快速发展的城市，也是一座城乡一体的组团式城市。市直接管辖镇（街），中间不设县或县级区。组团式的城市空间构架构成了东莞的城市特色，既突出市中心区，又充分考虑各镇（街）的全面均衡推进。理性地讲，东莞这种组团式的城市发展模式，也可能是今后中国城市规划部门应该借鉴的方向。中国青年报：人口增加导致对住房、医疗卫生、教育等商品和服务需求的增加，可是，公共服务的提升还是跟不上人口集聚的速度。比如，北京市规划修编之后的最新“总体规划”，是到2020年时，总人口控制在1800万人。但是，到目前为止，北京市的常住人口和外来人口的总和已经超过2200万人，应该说已经提前十年完成了发展规划目标。贡森：所以，关键在于，为什么服务没有同步提升？一般来说，经济集聚和人口集聚过程是互相促进的。在一个地区新建或扩建工厂，一般会带来新的就业岗位；在人口自由流动的条件下，新的就业必然带来供养人口的迁入，新增人口及其消费必然带来物业税、消费税的增加；地方财力的增加，可以加大对基础设施等投资环境和公共服务等人居环境的投入，也可以减税让利，有助于吸收更多的企业和人口集聚。但在我国，由于户籍、税收等相关制度因素的制约，使得经济集聚和人口集聚相互加强的良性循环过程被大大弱化了。户籍制度导致人口自由迁移受阻，而在地方财政收入主要依靠来自生产环节征收的增值税的财税体制下，企业的生产活动是地方政府的主要收入来源，而人口增加通常意味着公共服务供给和财政压力的增大，因此便形成了只要“人手”不要“人口”的思路，以至经济规模与人口规模不平衡。中国青年报：“经济规模与人口规模不平衡”怎么理解？是大城市人口相对过剩吗？贡森：恰恰相反。与区域经济集聚规模相比较，我国西部地区显得“人口过剩”，而东部沿海地区则是“经济过剩”。这是根据常住人口数据统计的，如果按户籍人口，即按照完全能够享受当地经济发展成果的人口来算，我国西部地区的“人口过剩”以及东部地区的“经济过剩”会更严重。中国青年报：这种经济集聚与人口分布不均衡会带来哪些危害呢？贡森：这样既不利于东部沿海地区进一步发挥规模经济的集聚效应，也不利于区域间的生活水平和公共服务的均等化。流动人口难以在城市立足，导致中西部剩余劳动力未能充分转移，内地与东部沿海之间的人均收入和福利水平差距被拉大。而城市内部“二元社会”的分割，也会加剧未来城市内部不同人群之间的社会矛盾，给未来的城市治理、城市内部的社会和谐发展和经济持续增长带来巨大的挑战。因此，我们建议，应尽快使人口分布与经济集聚相协调，妥善安置已经进城务工经商的外来人口。中国青年报：那应该怎样纠正经济发展和人口分布不平衡的现状呢？贡森：针对这一问题，“十一五”规划以及主体功能区规划编制的相关文件提出，要促进人口分布与经济布局相协调，基本实现公共服务均等化的战略目标。为了实现这一目标，我们提出三方面政策建议：首先要改革户籍制度，鼓励外来人口在承担法定经济责任的基础上，逐步实现安家落户；其次是在公共服务的提供上实行“费随人走”，并积极探索在消费环节征收增值税，以实现人口增加与地方财政利益的一致性；第三是在未来40年时间里，对发达地区吸纳人口的数量作出适当的硬性要求，以逐步降低历史积累起来的不协调度，也就是“还欠账”。(记者王俊秀)专家提出户籍改革新思路：户口福利可分步骤获取2010年06月04日08:14来源：中国青年报【字号 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国务院发展研究中心提出户籍改革新思路：户口承载的福利可分步骤获得“户籍改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，同时又必须找到一种替代性的人口管理手段，以保证人口的有序流动，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。”近日，国务院发展研究中心社会发展研究部（以下简称“国研中心社会部”）副部长贡森在接受中国青年报记者采访时说。受国家发改委社会司委托，国研中心社会部最近完成了“主体功能区人口管理政策研究”，提出了促进人口经济分布协调的政策思路和系列政策措施，其中对于户籍改革有着独到的阐述。近年来，关于户籍改革的呼声一直很高。社会上较为流行的有两种观点，一种观点是取消户籍制度，另一种观点认为要实现完全的迁徙自由。课题组认为，“户籍”本身其实只是一种登记制度，关键在于户籍准入的各种条件和户籍背后的各种权利和福利，造成身份差别。“在地区差别较大或既得利益阻力较强的时候，即使取消了户籍这种区分办法，也会有另外的办法来进行区分，以维持身份和权利差别。”国研中心社会部部长葛延风说。因此，课题组认为，当前户籍改革应该遵循权利义务对等的原则，使原来的“高门槛、一次性”，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。即只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，享受与原户籍人口同等的选举权和就业权，同等参加社会保险的权利，以及免费享受义务教育和基本免费的初级卫生保健；而被选举权以及最低生活保障、保障性住房等社会救助的享受资格，要具有一定社保参保年限或缴税年限才可获得；在一些大城市和特大城市，部分与户籍挂钩的特殊行业就业资格、参加高考资格，可以通过更合理的替代性管理手段，有条件地放开。户籍是怎样与福利捆绑的贡森告诉记者，户籍制度本来是一种按住户登记的人口管理制度，但我国的户籍制度被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。据课题组调查，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。“我国的户籍制度之所以广受关注和饱受争议，正是因为它与公民的权利分配全面挂钩。”贡森说。在我国，户籍制度除了发挥一般的人口管理和治安功能外，在不同的历史阶段，还承担了其他重要功能。计划经济时期，在粮食短缺和重工业优先发展的战略背景下，户籍制度主要发挥了严格限制农村人口向城市流动的作用，以保证工业化的积累和保护城市就业。“1958年确立的严格的户籍制度带来的副产品是，由于这一制度能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外，且农民在决策过程中几乎没有发言权，只面向城市居民这一小部分人口的广泛福利，诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度就随之建立了。”20世纪80年代以来，随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长，户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化，但同时，户籍成为保护城市和本地人口社会福利的主要工具。贡森说，这除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，倾向于把既有的户籍作为管理手段。“从以上两个阶段户籍制度的功能来看，其实质都是起到了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配作用。计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业机会，改革开放以后分配的主要是社会福利。区别在于，计划经济时期，户籍制度分配功能的发挥，在很大程度上是国家战略的要求；而改革开放以后，户籍制度功能的发挥，则主要是既得利益主导的结果。”现有户籍政策特点：高门槛、高待遇户籍是横亘在城乡或地区之间的一道高门槛，在计划经济时期，这是一道难以逾越的屏障，只有极少数人通过招工、上大学等国家控制的渠道，才能跨越。20世纪80年代以来，户籍制度改革使得能够跨过这道门槛的方式增多了，例如购房、投资、知识技能提升等，但依然是比较高的门槛，没有为普通劳动者提供出路。特别是在大中城市，购房、投资必须达到一定金额才能入户（甚至只给予临时户口）。而一旦越过了这道门槛，你就可以享受当地原户籍人口能够享有的所有权利。课题组成员、国研中心社会部研究员王列军向记者介绍说，近年来，城市地方政府逐渐认识到，人口集聚在总体上有利于经济发展。在户籍制度改革过程中，外来人口的入户从严格控制走向有条件接受。以放宽户口准入为主要内容的户籍制度改革，首先是从小城镇开始的。1984年,国家就开始允许在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的农民在集镇落户，口粮自理，统计为非农业户口，打开了二元户籍制度的一个口子。经过几年试点后，国务院于2001年批转了公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见。大中城市的户籍制度改革则较为缓慢和谨慎，改革都是由地方自发零星推进的，且多有反复。改革的思路与小城镇基本一致，基本都是以购房、投资、知识技能提升为入户条件。只是入户门槛高得多，获得的也只是“蓝印户口”，能够享有的权利和福利少于原户籍人口。1994年以来，上海、深圳、广州、厦门、宁波、海南等一些改革开放的前沿城市，都实行过“蓝印户口”。但是，在很多地方的改革过程中，户口被不恰当地商品化了。“稳定就业”在后来的操作过程中，逐渐演变为购房、投资，在大中城市，购房和投资必须达到一定的金额或面积，才能入户，有些地方还规定了学历等附加条件。以直辖市中条件较为宽松的重庆市为例，外来人口要在主城区落户，必须满足3个条件：住房要达到人均30平方米，要有大专文凭，并且在重庆工作满两年以上。小张是重庆长安汽车集团的一名漆工，买房时是初中文化，为了落户，正在自考大专。而对于以低端工作为主的外来人口，落户则成了可望而不可即的事。“像我们这种工资，打一辈子工都买不起一套房，老了干不动了就回去呗。”在重庆打工的小李无奈地说。“购房、投资等虽然也算稳定居住和就业的标志，但并不是公民的法定义务，这样，户口实际上被商品化了。与户口挂钩的权利大多数是公民的基本权利，户口的商品化，实质上就是权利的商品化，使得权利从属于金钱，不利于社会公平正义，这种倾向必须遏制。”贡森说。未来户籍改革建议：低门槛、渐进式贡森对中国青年报记者说，目前户籍主要是通过代际继承获得的，而户籍的背后是公民权利，因此，现行的户籍制度体现的是权利和义务的不对等。“不是说今后户籍不能再通过代际继承获得，这种方式仍然可以保留，但在外来人口对居住地尽了法定义务后，就应给予相应的权利。户籍制度改革的原则应该是法定权利和法定义务对等，而法定义务主要包括缴税、缴纳社会保险费。”近年来，不少地方开始实行“居住证”制度，在一定程度上对原来的户籍坚冰有所打破。如上海、广东等地实施的“居住证”制度，入户条件开始与居住年限、社保参保年限挂钩。广东省流动人口服务条例规定，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。上海规定持有居住证满7年并参加城镇社会保险满7年、依法缴税、有中级以上专业技术职务或技师资格、符合计划生育政策，就可以申办该市常住户口。“虽然规定的缴费年限偏长、附件条件过多，这些做法相对购房入户而言，更为合理，管理也更加精细化。”贡森说，居住证制度实际上提供了“梯度赋予权利”的思路，即只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，部分享受现户籍人口享有的基本权利，如同等就业、同等参加社会保险、基本免费的初级卫生保健、子女免费接受义务教育等。而且，这一制度也为从“居住证”转为“永久居住证”即当地户口提供了阶梯，领取居住证者依法缴税或社会保险费达到一定年限后，就可以申请当地户口，从而全面同等享有原户籍人口的广泛权利。课题组的总体思路，就是在“居住证”的基础上，使公民权利的获得方式从原来的“门槛式”过渡到“阶梯式”。具体来说，是使原来的“高门槛、一次性”获得所有权利的方式，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益，为普通劳动者的社会流动提供了一个阶梯。具体来说，只要在当地有合法、体面的住所，租房也行，就准许进行常住登记，发放居住证。在此基础上，以居住证作为基本权利和基本公共服务的享受条件，以社保参保年限或缴税年限作为附加待遇的享受条件。长期以来，国家在推动完善农民工社会保障，但执行效果并不理想。重庆市劳动和社会保障局的一名工作人员说，重庆有三四百万农民工，而参保最多的工伤保险，只有60万人。“其实政策上没什么障碍，但农民工不愿意参保。因为社会保障不稳定，农民工们觉得，将缴纳社保的钱装进自己口袋里更保险，但这又进一步造成他们享受不到应有的社会保障，形成恶性循环。”而课题组建议的户籍改革，是要进一步放宽入户条件，以参保情况作为广大外来人口获得当地户口和全面享受居民权益的一个阶梯。“这样做既可以有序地推进公民基本权益的保护，促进外来普通劳动者的社会融