《公共管理学》PPT课件

公共管理学,主讲 刘健 E_mail:,西南科技大学网络教育系列课程,2,第一章公共管理导论,公共管理（Public Management）作为一门理论和科学研究领域，发展于20世纪70年代以后。在政府治理研究领域，公共管理的出现，是伴随着对传统行政学典范的挑战而来的。在实践方面，自20世纪80年代以来，政府再造推动的新公共管理（New Public Management）运动风行全球。这股改革浪潮以及伴随而生的许多思想和观点，极大地扩充和丰富了公共管理的理论。 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为职业的实践者。,3,公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。作为一门学科，它以公共管理者作为教学和研究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；公共管理者重视私人部门的管理方法和技术，但未改变公共部门的主体性；作为一门学科，它具有多学科交叉性。 目前，公共管理的研究有两种主要途径：公共政策途径（简称途径）和企业管理途径（简称途径）。两种途径的研究有不同的差别。 新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮，在很大程度上是当代行政改革的代名词。它以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择为其理论基础，其核心理念是在公共管理中引进市场机制。,4,公共部门管理与私人部门管理有相似性，但也有本质差异。二者的差别主要表现在政治权威与经济权威多元制衡与自主性、公共利益与私人利益、法的支配与意思自治、政府与市场、多元理性与经济理性等多个方面。 公共管理在现今面临着许多新的挑战，如秩序的维护、民主价值的维护、平衡政府与市场作用、回应全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。,5,第一节公共管理的意义,公共管理的含义反映了人们在不同时期对它的理解，这有助于我们理解公共管理的性质和范围。依时间的先后，人们对公共管理的理解主要有五种有代表性的观点。 （一）皮瑞（Perry）和克莱姆（Kraemer）的观点 公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。 （二）卡尔森（Garson）和欧尔曼（Overman）的观点 他们认为，公共管理是对行政的一般方面的学科间整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、协调、控制职能相融合。,6,卡尔森和欧尔曼还说明了公共管理与公共行政的六点不同： （）它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突； （）对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政治特色； （）以对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点； （）倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大它们的差异； （）像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，而不是过分关注法律、制度和政治过程； （）与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联。,7,（三）奥托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的观点 公共管理是公共行政或公共事务的一部分，综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、通过预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法和艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。 （四）波兹曼（Bozeman）与史陶斯曼（Straussman）的观点 公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理远比内部行政具有更广的含义；公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联，而公共管理一词更具有弹性。,8,（五）休斯（Hughes）的观点 他认为，与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化；公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策，公共行政关注程序，将政策转化为行动和机关管理；管理包括着行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任；公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不仅仅遵循知识，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。,9,（六）公共管理的含义和性质 综合以上学者的观点，可以这样去界定公共管理：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。公共管理的性质在于： （）承认政府部门治理的正当性； （）强调政府对社会治理的主要责任； （）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责 任共负； （）强调多元价值； （）强调政府绩效的重要性； （）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法； （）以公共的福祉和公共利益为目标； （）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。,10,第二节公共管理学的发展与研究途径,（一）公共管理的发展 公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生与发展，正如波兹曼（Bozeman）所言：与公共行政或官僚理论的起源相比，更为模糊不清。有学者认为，公共管理最早可追溯到威尔逊1887年所发表的行政之研究，在这一经典著作中，他便呼吁建立一种新式的行政科学，使政府的运作能如企业经营般的流畅。 公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。30年代末期，行政学者古利克（Luther Gulick）为推动当时的行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合。 严格来说，公共管理作为一个研究领域，正式产生是在20世纪70-80年代，导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的因素，也有现实背景。,11,公共管理发展之学科背景 从1887年威尔逊的行政之研究发表后，公共管理学便成为了一门独立的学科。公共行政学的发展，以行政学家亨利（N.Henry）的观点，经历了不同时期的典范变迁。 第一阶段：政治与行政二分法（1900-1926）。主要代表学者有古德诺和怀特。公共行政在这一阶段，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。 第二阶段：行政原则（1927-1937）。在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版了公共行政的原则，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。 第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政治学回归。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政”，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。 第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。,12,这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理，为日后公共管理途径的发展奠定了基础。 然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效。 总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境的差异，私人部门的知识、机能、概念和工具，在引入政府部门运用后便产生了格格不入甚至失灵的情形。 在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向和一般管理的工具取向结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。,13,公共管理的时代背景 公共管理的发展，除了学科发展的因素以外，还具有重要的历史背景和现实原因。米诺古（Minogue）认为三项压力促进了公共管理的兴起：一是财政压力，政府开支庞大，预算赤字无法消除；二是服务品质的压力，公民对政府服务的品质提出更高的要求；三是意识形态的压力，新右派意识形态占上风。 具体分析，导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面： （1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。 第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府规模不断扩大，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，政府遭受到越来越多的批评。,14,（）经济因素与财政压力。 工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，因此，通过改革政府以缓解财政经济压力便成为一个可行的手段。 （）社会问题与政府不可治理性的增加。 社会的进步也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确实力不从心，加上官僚体系本身的诸多弊病，这些多引发了民众对政府的信任危机。在此情况下，让公共服务回归社会、市场的呼声日盛，因此，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。 （）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。 针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。正是在这种意识形态下，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种必要的选择。,15,（二）公共管理的研究途径以及特质 依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。 P途径下的公共管理 P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代，在70年代，由于对传统公共行政学发展不满，产生了许多公共政策学院或课程。 P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上，大多采用个案研究法。,16,公共管理学家波兹曼（Bozeman）认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识： （）视公共管理为政策分析互补之物； （）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材； （）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。 B途径下的公共管理 B途径下的公共管理研究也是始于20世纪70年代，企业行政管理学院开始重视工商政策与管理战略，受此影响，一些学者发展起B途径下的公共管理。 B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比，有以下不同之处： （）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统； （）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性； （）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域； （）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题； （）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。,17,(三）公共管理学的特点 1波兹曼的观点 为了整合公共管理研究的不同途径和观点，美国雪城大学（Syracuse University）举办了“全国公共管理学术研讨会”，并于1993年出版了公共管理：迄今最佳文集一书。波兹曼整合会议的观点，认为公共管理具有下列特征： （）以公共管理者为教学研究中心，重视实践经验，从成功的管理经验与个案中提取管理处方； （）重视公共组织与公共管理的共同特性，特别关注外部政治因素对公共管理的冲击与影响，以及二者之间的互动与关联； （）不仅关注管理过程的设计与研究，更重视战略的制定与执行。,18,我国学者张成福的观点 （）公共管理基本上是一个整合性的概念； （）公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但未改变公共部门的整体性； （）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理的的战略设计、政策设计为焦点； （）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味着一种新治理； （）公共管理强调价值调和与责任； （）公共管理是一个科际整合的研究领域。,19,第三节公共管理的特质以及与私人部门管理的区别,公共管理有何特质，即是说到底在哪些方面区别与私人部门的管理，这是一个一直有争议的问题。从规范理论的角度来看，强调公私管理之间的区别以及联系，对于理解公共管理的特质是十分有益的。 从现实来看，公共部门与私人部门的界限尽管不是那么明晰，但是 二者皆为整个社会不可或缺的组成部分，公域和私域往往是相连的和互动的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别，反映在组织管理和运作中，不可避免的出现差异。现将二者的差异分析如下。 （一）政治权威与经济权威 公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理 不可避免的包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用）。公共管理的主体乃为政府。波兹曼认为公共管理就是政治权威的管理，这说明了公共管理的本质。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不拘有这种公权力。 私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权 威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。,20,（二）多元制衡与自主性 公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。 私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。 （三）公共利益与私人利益 就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。 相反，私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益和利益。,21,（四）法的支配与意思自治 政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展有“行政保留权”，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。 对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。 （五）政府与市场 政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在：,22,垄断与市场 私人部门提供的产品和服务，多有竞争者；而公共部门提供的服务，往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。 公共产品与私人产品 政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的，价格也是可以衡量的。 自由与依赖 消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。 利润与支持 私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。,23,（六）多元理性与经济理性 公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。 私人部门的管理，因为它的组织属性和职能有限，所以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用，因而其管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。,24,第四节 新公共管理,自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理”。依据经济合作及发展组织的界定，这些国家所展现的具体行动，可以包括：（）企业管理技术的应用；（）服务及顾客导向的强化；（）公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入。其共同特征则是引进公共管理的理念、技术及模型。 （一）胡德（C.Hood）对新公共管理的归纳 著名公共管理学家胡德（C.Hood）归纳出了新公共管理的七个要点： 即时的专业管理 这意味着让公共管理者管理并承担责任。 标准明确与绩效衡量 管理的目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量。 强调产出控制。 用项目与绩效预算取代传统的预算，重视实际成果甚于重视程序。 转向部门分权 打破公共部门的本位主义，破除单位与单位之间的藩篱，建构网络性组织。 转向竞争机制 引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质。 强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。 强调资源的有效利用。,25,（二）法汉姆（Farnham）与霍顿（Horton）对新公共管理的归纳 公共管理学者法汉姆（Farnham）与霍顿（Horton）综合其他学者的看法，提出了新公共管理的特征： 采取理性途径的方式处理问题，亦即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色和作用。 重新设计组织结构，其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位。 改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化，授权给管理人员，以利绩效目标的实现。,26,第二章 公共管理者的角色与知能,公共管理者，在现代民主国家，是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。公共管理者是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。如果我们将政府视为一个企业或事业单位，公共管理者便是公司经理人。与过去的时代相比，如今的公共管理者的角色更加复杂，其责任更为重大，公民和社会对其期望更高。同样，现时代的公共管理性质对公共管理者的知能提出了更高的要求。,27,第一节 一般管理者的角色,管理理论家和实践着的管理者长期以来一直探讨和界定管理者做什么以及怎么做。 一、著名的管理学大师亨利明茨伯格曾经总结了八种研究管理者职能和角色的途径。 1、古典学派。他们将管理者的角色用一套综合的职能予以描述。最典型的是法约尔提出的计划、组织、协调、指挥以及控制。在30年后，行政学家古利克进一步以POM代表公共管理者角色，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，直到现在，这种描述仍然在管理著作中占统治地位。 2、伟人学派。他们试图通过对历史上以及现实中杰出人物的家庭、教育、社会交往、事业、个性等加以描述，将他们作为楷模和典型。 3、企业家学派。他们更多地将管理者视为创新者，创造性思考者以及机会的发现者。 4、决策理论学派。他们更多地将管理者视为复杂环境下的决策者。 5、领导有效性学派。他们将领导特质以及管理风格视为导致有效绩效的因素。 6、领导行为学派。他们通过对领导行为的观察和研究，研究成功领导的行为以及技能。 7、领导权力学派。他们关心的是领导者的权力和影响，以及如何最大化地行使他们的权力。 8、工作活动学派。他们运用归纳方法，以调查研究资料为基础，对管理的工作活动进行系统分析，然后确认管理者的活动。,28,的确，尽管出版了大量的管理著作，我们对于管理者角色的了解还是很少。正如有些学者所说的那样，“我们对于新几内亚或其他地方的原始人的动机、习俗和最隐秘的秘密的了解，比我们对尼莱佛商行的那些管理人员了解要多。”严格来讲，有关管理职务的描述仍然处于原始的状态。 在众多的研究管理者角色的文献中，也不乏具有启发性的论述。下面我们通过对一些经典的管理角色论述的叙述，以帮助人们了解管理工作的性质。,29,二、明茨伯格的观点 哈佛大学教授，管理学大师明茨伯格1973年在其巨著管理工作的性质中，对管理者的角色和作用进行了多方面的研究和论述。他通过大量的、长期的观察和研究，得出结论：一个管理者同时起着不同的作用。这些作用和工作可归纳为三个方面：人际关系方面的工作，信息情报方面的工作和决策方面的工作。 1人际关系方面的角色 着重于人际关系的建立与维系，具体包括下列三种角色： （1）挂名首脑。由于其正式的权戚，管理者是组织的象征，有责任和义务从事各种活动，如会见宾客、代表签约、剪彩、赴宴、致词等等，有些属例行公事，有些具有鼓舞人心的性质。但全都涉及人际关系的活动，没有一项涉及信息处理或决策。 （2）领导者。负责对下属激励和鼓励，负责用人、培训和交际。管理者通过领导角色将各种分散的因素整合为一个合作的整体。 （3）联络者。负责同他所领导的组织内外无数个个人和团体维持关系，建立和发展一种特别的联系网络，将组织与环境联结起来。,30,2信息方面的角色 管理者在其组织内部的信息传递中处于中心地位，事实上是组织的“中枢神经”，他既是获取外部信息的焦点，也是传递信息的来源。信息角色包括下列三项： （l）监听者。作为监听者，其角色是寻求信息，使其能够了解组织内外环境的变化，找出问题和机会。 （2）传播者。将收集到的信息传播给组织的成员；有些信息是关于事实的信息；有些信息是关于价值的信息，即某人有关“应该”是什么的主观信息，目的是指导下属正确决策。 （3）发言人。作为正式的权威，代表组织对外发布信息，以期争取公众、利害关系人的理解与支持，维护组织形象。,31,3决策方面的角色 管理工作中最重要的部分也许就是担任决策角色。管理者对他的组织战略决策系统负有全面的责任，也就是组织的每一项重大决策皆与管理者有关。包括以下四个主要角色： （1）企业家。作为企业家，管理者是组织中大多数可控变化的设计者和发起者，即按其意志进行变革的全部活动，包括发现利用各种机会，促进组织的变革。 （2）故障排除者。企业家角色把注意力集中于可控的变革，而故障排除者角色则处理非自愿的情况以及部分地非管理者所能控制的变革，如对一件未所预料的事件，一次危机或组织冲突的处理和解决。 （3）资源分配者。资源分配是组织战略制定的核心，战略是由重要的组织资源的选择决定的。作为正式权威，管理者必须进行资源分配，这里所说的资源包括时间、金钱、物质材料、人力以及信誉。所谓资源分配主要是安排时间、安排工作、批准行动等。 （4）谈判者。代表组织与相关组织和人士进行协商和谈判，进行资源的交易。,32,三、奎恩等人的观点 在20世纪80年代以及90年代，以奎恩为代表的一群学者，对管理行为进行了广泛的实证研究，出版了一本巨著成为一位卓越的管理者，以此界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。兹将这八种角色说明如下： 1、导师。一个管理者如能恰当扮演好导师的角色，他将是一位关怀的、设身处地的管理者，表现出对下级的体恤与关怀。但如果太过分强调导师的角色，则会成为心软的、放纵的管理者。 2、促进者。一个能扮演好促进者角色的管理者，是一位重视过程、促进互动的管理者，但如果太过强调参与，则会变成过度民主，进而损害管理生产力。 3、监督者。能扮演好监督者角色的管理者，是一个对业务十分娴熟的技术专家，主要从事相关信息的收集活动，能使下属按部就班、有条不紊地完成组织的目标。但这种角色扮演过分，则会导致缺乏想象力、墨守成规和吹毛求疵。,33,4、协调者。一个能扮演好协调者的角色，他将会是一个可靠的、可信任的管理者，对维系组织的团结有很大的帮助；但过度时，则会成为一个事事责难、追踪、要求，甚至过分多疑的管理者。 5、指导者。管理者如能恰当地扮演好指导者的角色，他将会是一位果断的、英明的管理者，能为下属提供处事的框架、原则和方向。但若过分，则会论为抱残守缺、刚愎自用者。 6、生产者。作为一个生产者，他是一位工作取向、发起行动的管理者。然而，如果过分沉溺于这一角色，则可能产生个人主义、爱出风头的印象。 7、掮客（Broker）懂得扮演掮客角色的管理者，是一位资源取向的、政治上十分机敏的管理者，能为组织争取和获取资源。然而过度热衷于争取资源的管理者则可能变成狂热的机会主义者。 8、革新者。一个能恰如其分扮演为革新者角色的管理者，是一位有创造力、聪明的、能预见变革的、带领改革的管理者。但是，过度求变有 时会导致不切实际、理想化，进而浪费资源。,34,第二节 公共管理者的特殊角色,1945年公共行政学者保罗阿普里伯曾说：“政府是不同的，因为政府是政治的”。他同时从三个方面：范围影响的广度与深度、公共责任和政治特质来分析政府组织的不同。公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有许多相吻合之处，因为管理（无论公与私）都会涉及对一个组织拥有的资源(人力资源、财政资源、物质资源、信息资源)进行规划、组织和协调，以有效的方法去实现组织目标。然而，管理工作的一个最显著的特征在于其环境适应性，即管理者不断依据环境的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理者不同的角色。,35,对公共管理者的特殊角色，许多学者作了很好的阐发。阿普里伯认为公共管理者除不能忽视政治角色与公共性质外，应成为民主价值与公共利益的保卫者和提倡者。哈特认为公共管理者应先具有公民和良民的身份，并在公共服务使命的召唤下，经由法定程序任命，所以他不仅应娴熟政策执行技术，更应坚持与捍卫立国精神，保障和提升公民道德，如此方无愧为民主行政的卫士即高尚官员。他认为高尚官员应至少具有四项责任：重视道德、关爱公民、道德企业主义和责权并重。 在许多对公共管理者特殊角色的论述中，1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中，对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述，最具典范性。在我们看来，他们对公共管理者在民主宪政治理中角色的论述，的确反映了公共管理者的特殊使命和角色。 一、执行与捍卫宪法的角色 公共管理者在就职时已宣誓要护宪及行宪，行宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政治体系，而终极目标则是增加机会，促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质。这是公共管理者的天职。,36,二、人民受托者的角色 公共管理者受人民的托付，在治理过程中扮演正当与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。公共管理者要不惧强权，更不能妄自菲薄，只把自己当成工具，应以追求公共利益为职责。 三、贤明少数的角色 公共管理者要能做到众人皆醉我独醒，不可人云亦云，要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的“喧嚷的多数”或有权的少数，他们有责任通过吸引民众参与公共事务，使贤明的少数变成多数。 四、平衡轮的角色 公共管理者必须对外在环境有回应或有反应，但绝不是像地震仪一样忠实地从事刺激反应的记录，或像忠诚的仆人一样只听命行事，也不能只是很有技巧地在各种利益集团间躲闪、求存。公共管理者要肩负专业责任，也就是要以维持公共利益及宪政运作为标志，公共管理者应以其合法权力及专业判断在治理过程中的各种势力中，扮演平衡轮的角色。,37,五、扮演分析者和教育者的角色 公共管理者应该或必须能够有意识地了解自己决策的价值体系与假定，为自己的所作所为提出合理说明并尽量将人民纳入治理过程。公共管理者应扮演分析者与教育者的角色，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解，并向他们灌输公共利益的观念。,38,第三节 公共管理者的技能,公共管理者为扮演好其角色，必须具备一些基本的管理技能。所谓技能，系指后天发展起来的、处理特定的人、事、物的能力。管理技能不同于一般的业务能力，业务能力系从事某种具体工作的能力，如市场调查、产品设计、服务营销、研究发展等等。一般而言，一个优秀的管理者多半具有较强的业务能力。当然具有较强业务能力的人未必就是一个好的管理者。 一技术性技能 技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。现代公共管理的一个显著特征在于其日益变为一个专业化的活动，有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。例如，对于一个政策分析者而言，他必须掌握复杂的定量分析的方法。特别是电脑技术广泛应用于政府管理以后，对电子计算机和网络能力的了解和掌握就显得尤为重要。相对来说，管理层次超低的管理人员就越需要具有技术技能。特别是一线的管理者，技术技能尤为重要，因为，一线的管理人员大多从事训练下属人员或回答下属人员有关具体方面的工作，因此，他们必须知道如何去做下属人员所做的各种工作。,39,二人际关系技能 正如瓦尔多所言，公共行政管理的本质在于其是协作性的人际活动，协作活动的核心在于人际的互动。一个管理者的大部分时间和活动都是与人打交道的：对外要与有关的组织和人员进行联系、接触；对内要联系上下级，特别是要善于激励诱导下属人员的积极性（即做人的工作）。一个管理者只有拥有人际关系技能才能将人员整合到各种协作性的活动之中。 人际关系技能十分复杂而且不易概括。最低限度包括一种他我意识（所谓“己所不欲，勿施于人”），一种对他人的关怀和敏感，对自己责任的体认，对别人权益的尊重，做事符合人情事理等等。许多研究表明，人际关系技能是管理者必须具备的技能中最重要的技能。这种技能对各层次的管理人员都具有同等重要的意义。在相同条件下，一个具备这方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。,40,三概念化技能 所谓概念化技能，系指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。卡兹认为概念化技能包含着一个管理者体认到组织的功能是相互依赖的，并能够从大的背景上为组织的未来勾画远景。一位优秀的公共管理者必须了解国内外政治、经济、社会、文化发展变化的现状与趋势，从组织之中超脱出来，将组织视为大环境的一个有机组成部分，进而建构愿景、发展战略，以保证组织的永续生存和发展。中国古词讲“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，说明身在局中不识大体的道理。“欲穷千里目，更上一层楼”，即站得高，才能看得远。中国古代之寓言井底之蛙、坐并观天、夜郎自大等说明的是人不可缺乏概念化的技能的道理。,41,四诊断技能 所谓诊断技能，是指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。中国古代文官考试的“策论”，也就是考察官员的“诊断”应对功夫和能力。正如一个医生根据病人的病情进行诊断方能对症下药一样，一个公共管理者应根据组织内部各种现象来分析研究各种表象，进而探究其实质。如果我们将概念化技能视为“只见森林，不见树木”的话，那么，诊断技能便相当于“只见树木”，要由表及里，从现象掌握本质的功夫。,42,五沟通技能 可以这样讲，没有沟通便没有管理和组织，管理工作所做的每件事情都包含着沟通。管理者没有信息则不能作出决策，而信息只能通过沟通得到，决策一旦作出，就要进行沟通，否则决策再好也无人知晓。要处理好人际关系，就要进行广泛的意见沟通。可见，沟通是管理的基础，也是管理者的一项基本技能。 所谓的沟通技能，系指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受与态度。管理者需要沟通的技能。沟通的技能涉及许多方面，如简化运用语言、积极倾听、重视反馈、控制情绪等等。虽然拥有沟通技能并不意味着成为一个有效的管理者，但缺乏沟通技能又会使管理者遇到许多麻烦和障碍。,43,第四节 有效的公共管理者,对于一个公共管理者而言，成为一个有效的公共管理者是重要的，有效性是一个相当模糊的概念，它是我们经常谈论，但又很难得到界定和满意答复的概念。管理大师德鲁克是最早谈论有效的管理者这一话题的人。在其著作中，他将有效性几乎与管理者的工作等同起来，他认为“无论他（她）工作在企业还是医院，是政府机关还是工会，是大学还是军队，人们首先总是期望管理者以善其事，简言之就是期望他是有效的”。 在我们看来，有效性是一个充满了价值判断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。 有效的公共管理者有哪些基本的特质呢？波兹曼和史陶斯曼在公共管理的战略一书中，曾提出理想的公共管理者有七个基本特质。,44,一有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者 有效的公共管理未必等于策略的公共管理，二者虽有关 联，但制定策略与执行策略必须与许多其他公共管理工作配合进行。公共管理可能在某些层次是有效的，但却未必在策略层次上有效；同理，在策略层次上或许是有效的，但却未必在其他层次上有效。因此，自我评估的训练甚为重要，因为，公共管理者借此可认识自己，了解自己的优缺点，以便在策略执行时能汰弱留强。然而，如何评估自己，波兹曼认为自我评估是一种本能，了解别人对你的看法，可以帮助自我评估。在管理人员的发展训练中，可要求部属与主管相互评估对方。此外，要求因为只能分析细节的公共管理者来处理大范围的问题是令人担忧的。,45,二有效的公共管理者必须是不令人讨厌的 有效的公共管理者是绝对不会令人讨厌的，因其必须具备相当丰富的知识并乐于学习，同时愿意与他人分享知识，并有一些工作之外的生活乐趣。公共管理者必须具有创造力，而创造力可能源于与问题无关的想法与概念，而这些想法与概念最后皆能运用于解决问题。假若有效的公共管理者具有创造力，而这些创造力又是以渊博的知识为基础时，那么有效的公共管理者就绝对不会令人讨厌和厌烦。 三有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉 公共管理者不应是所谓的“狂热家型的官僚”，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其他任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。而公共管理者应为“政治家型官僚”，因为他们具有清晰的个人与政策价值，并将其运用于公共管理上，使其拥有远大的目光和高瞻远瞩、开阔的胸怀；在制定策略时，亦能够超越自我利益，甚至于组织利益，以整个社会或国家的利益为着眼点。,46,四有效的公共管理者必须具有耐心 耐心对于公共管理者而言，至为重要。因为公共组织不像私部门，其变革速度往往较为缓慢。由于公共部门策略的执行往往旷日费时，甚至于要耗费大笔的经费，这就需要公共管理者必须具有耐心并坚持到底。 五有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验 策略性的公共管理的推动必须由对机关业务有全盘了解的管理人员掌理。因此，有效的公共管理者最好具有在不同部门，甚至不同机关的工作经验，这样，就可以使其在管理中能够充分了解和掌握各个部门的工作性质，在决策中能够全盘考虑，通盘打算。,47,六有效的公共管理者必须以民众为导向 有效的公共管理者不仅要能与民众和睦相处，还要能了解不同民众的各种需求，并作出适当的反应，这样才可称得上是一位开放的、具有民主参与意识的管理者。 七有效的公共管理者必须善于分析与思考 分析并不等于量化，公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力，这就是说公共管理者并不是只须具有作业研究、推论统计、线性规划等技能，而是必须有逻辑运用与结构性思考的能力。因为，现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。,48,第五节 面向未来的、具有前瞻力的公共管理者,我们正生活在一个变革的时代。这种变革的复杂性越来越强烈。越来越多的技术、社会和信息革命的相结合，使我们的环境变得更为动荡，这一环境和态势对传统的基本的管理假定发起挑战。未来的管理者必须学会对不确定和动荡时代）的管理。著名的公共管理大师莫根在其驾驭变革的浪潮一书中，为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理，提出了许多深刻而又具启迪的见解。 一、未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，他们需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。 二、未来的公共管理者必须具备前瞻性管理的态度和技能，特别是“前瞻思考”、“由内而外的管理”能力。,49,三、未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。特别是他们应将领导视为一种“形塑”和“架桥”的过程，调动大家的能量和聚合大家的努力，因应环境的挑战和要求。这样一个过程要求领导能够创造并发明愿景，达成理解、获取共识。 四、在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。 五、未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性。未来的公共管理者必须建构促进创造过程的关系；必须具有培养鼓励开放性、自我设计、前瞻性企业精神的价值和文化；公共管理者必须通过头脑风暴、创造性思考、试验以及发展奖酬结构以鼓励创新。,50,六、组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。随着层级控制的削弱，公共管理者将通过发展共有的价值，相互理解进行协调并在分权和控制之间寻求恰当的平衡。管理者需要开发“远程管理”的技巧。管理者必须促进分权化，拥熟地设计和管理自组织系统。 七、信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期。未来的公共管理者必须理解如何利用人工智能开发新的产品和服务。新技术可以用来强化组织中自上而下的官僚作风，但其真正的潜力在于促进分权化、网络化的管理作风以及自组织的能力。,51,八、复杂性是管理格局的代名词。许多管理者可能希望简单性，但事实上他们不得不与复杂性打交道，未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不能界定情势的管理哲学和技术。公共管理将涉及众多的利害关系人，公共管理者必须体认到多元的利益，需要许多政治的和网络的技能以调和相互矛盾和冲突的利益要求。未来的公共管理者同样要求具有们熟的管理技能以应对管理的不断变化与转变，他们必须认识到变动不居乃为常态，并且应具有应付思想、观念、技术、信息、组织内外关系不断变化的能力；在某些时候，他们还必须将危机管理视为常态的管理。 九、除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，特别是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。前瞻性的管理包含着改变社会、经济、环境的能力，而不是仅仅把环境视为既定不变的。未来的公共管理者需要发展一种“环境知能”，来影响并改变问题。,52,第三章 公共部门的角色,本章核心探讨公共部门的经济职能和作用，政府作用的职能和方式以及可能的限制。同时，对政府改革中涉及市场化的策略进行评述。,53,第一节 公共部门的性质与需要,一公共部门的性质 传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯把整个社会划分为两大部门：公共部门和私人部门。无论是在何种类性的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。可以毫不夸张的说，公共部门影响着整个社会和经济。一个人或一个组织不论其是否高兴或乐意，都时刻受到公共部门的直接或间接影响。 （一）公共部门的定义 对公共部门，不同的学者有着不同的定义，这里引用经济学家席克斯的定义。公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的。 （二）公共部门的性质 从对公共部门的定义可看出，公共部门是政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。,54,（三）公共部门与私人部门的区别与联系 1区别 公共部门与私人部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的；二是政府被赋有一定强制力，这种权力是私人机构所没有的。简单说，其核心差异在于是否拥有合法的强制力。 2联系 两者间充满了互动，现代经济和社会的发展正是两者相互作用的产物。任何一个社会和经济，都是公共部门和私人部门的有机组合，二者之间也是相互依赖的。私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私人部门提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构赋税。,55,二公共部门的需要 对于一个社会为什么需要公共部门，从不同的角度有不同的解释和回答。 （一）公共部门的政治存在 即从政治角度解释公共部门存在的理由。任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。这种权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件。当一个集团或一些个人关于被认为宝贵东西的分配方式发生争执时，以及这些争执无法通过私人磋商使双方得到满意的解决时，一项社会权威为其后盾并由社会承认其权威性的政策就被公布出来。显然，如果不规定某种办法对数量有限的价值在争执不下的当事人之间作出裁决，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态，公共部门正是居于此而存在的。,56,（二）公共部门的经济存在 1市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据，这意味着自由地进入市场而不存在障碍，要获取这些条件，就需要政府的调节或其他措施。 2在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。 3没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。 4某些具有生产特点或消费特色的货物，即使排除了竞争上的障碍，也无法通过市场得到供应，于是发生外在性问题，需要公共部门解决。 5因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。 6市场机制，尤其在一个高度发达的金融体系中，未必带来高就业率，稳定的物价水平和社会期望的经济增长率，要达到这些目标，则需要公共政策。,57,第二节 市场机制、市场失灵与政府干预,一市场机制 市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合，将所有各类的市场予以集合就是市场体系，在市场体系中，各个市场相互影响，价格会不断变动，而后自动趋于平衡，价格通过这种自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联系在一起，形成相互依赖关系。这种市场的自动调节功能就称为市场机制。 二市场失灵 1. 定义 简单说就是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。,58,（二）市场失灵的表现及危害 1. 公共产品的提供 对于消费者的偏好在市场上反映不出来的商品和服务即公共产品，市场根本不能进行生产和分配。 2. 市场经济中的垄断 市场实现资源配置优化的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象。事实上，世界上根本没有出现过完全竞争的局面，即总是存在垄断和寡头经济。其祸害不在于谋取垄断利润，而在于破坏正常的市场运作。 3. 市场经济的外部性 市场机制能够实现资源的合理配置，但市场经济也会造成资源配置的障碍。除公共产品与垄断外，最为显著的便是市场经济的外部性，表现为外部经济与外部不经济两种情况。,59,4.市场波动与经济的不稳定性 市场从来就含有不稳定性。它的发展始终是以周期性的增长形式进行的。通过市场经济进行自发性的交换过程，始终孕育着经济活动急剧并大幅变动的可能性。这种变动，危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利的影响。 5.市场经济下的收入不平等 以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这从社会公正、社会稳定、经济效益来看都是不理想的。,60,三、 政府干预 针对市场失灵的种种表现和危害，政府应采取相应的干预措施。 1对公共产品的生产和提供，市场体系干不了，或者能干却干不了，是政府分内应做的事。 2政府应针对因垄断或其他非竞争性因素的存在以及所引起的竞争的不完整性，采取有效措施，保证竞争的有效性。从世界各国的情况来看，主要方法是实行政府的直接调控和立法的控制。政府的作用不是取消垄断或寡头经济，而是维持有效竞争。 3政府应保证市场无法发挥作用的外部经济效益的实现并有必要对外部损失成本发挥作用，使外部不经济最小化。 4实现经济稳定的主要途径，是通过政府的财政政策和货币政策。 5作为实现收入分配的手段，政府可以在公共经济管里中，全面实行税收政策和转移开支的政策。另外，也可以通过政府直接干预市场机制，操作价格，以改变收入分配的不平等。,61,第三节 市场经济中政府的经济职能,对于市场经济下政府的职能问题历来存在着广泛的争论，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。从历史上看，政府职能及其作用范围是不断变化的，它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。历史发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度。但政府的一些基本职能是可以描述的。 一.处于政府使命核心地位的任务 （一）建立法律基础 （二）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定 1. 投资于基本的社会服务与基础设施 2. 保护承受力差的阶层 3. 保护环境,62,二.市场经济条件下政府的基本职能 （一）提供经济发展的基础结构 政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则以及框架。它们包括：界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。 （二）组织各种各样公共物品和服务的供给 由于公共物品的特点，使得私人部门很少有诱因去生产，因此，政府必须介入而由政府来提供。典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构。 （三）共有资源和自然资源的保护 共有资源和自然资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性，因而不可避免地导致私人决策者的过分使用。我们不能依靠市场去保护自然资源的浪费使用，使自然环境免于遭受损害。因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。,63,（四）社会冲突的调整和解决 政府存在的一个基本理由在于解决或消除社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的社会冲突，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的