最新自然灾害综合风险普查实施方案

【其它】自然灾害风险管理的途径主要有两种：一是通过降低自然灾害的危险度，即 控制灾害的强度和频度，实施防灾减灾措施来降低风险；二是通过降低区域易损 度，即合理布局和统筹规划区域内的人口和资产来降低风险。比较而言，通过后者降低区域易损度是目前较易实施的风险管理的主要途径。 此外，购买人身和财产保险，将风险转移至保险公司，也是自然灾害风险管理的 行之有效的措施。风险管理的目的是降低风险或转移风险。风险无处不在，其中一部分风险是 可以接受的，称之为可接受风险（Acceptablerisk）,这部分风险不需要降低和转 移；一部分风险是不可以接受的，称之为不可接受风险（Unacceptablerisk）,这 部分风险需要降低和转移，属于需要进行风险管理的范围。从风险管理的角度，虽然可将风险分为可接受和不可接受两类，但两者的区 分并没有严格的界线。根据已有的泥石流风险等级的划分，我们认为可将极低风 险理解为可忽略风险，：而可忽略风险即可视为可接受风险。因此，至少极低风险这一等级的风险我们认为是属于不需要管理的可接受风险的范围。针对风险度是由危险度和易损度共同构成的这一基本事实，可将地质 灾害的减灾措施分为三类：一是灾害改善，通常使用工程方法，降低灾害发生的 频率，让灾害远离人民；二是行为改善，采取避让和预警系统等降低灾害影响， 或通过制订规划、教育法规和经济刺激手段降低易损性。三是损失共享，包括保险系统、灾害救助、开发援助和补偿。具体说明如下： （1）降低危险度。有些自然灾害，如地震、海啸、火山、台风（太平洋西部）、飓风（大西洋西 部和西印度群岛）和龙卷风，可以通过预测预报来避免。目前世界上能够比较成 功预报的自然灾害是台风和飓风。由于有全方位、全天候气象卫星的监测，通过卫星云图的分析，已经能够比 较准确地预报台风的规模、路径、到达时间和登陆点。但从本质上讲，预测预报 并没有降低自然灾害危险度，因为它既没有降低自然灾害发生的规模，也没有降 低自然灾害发生的频率。但是预测预报可为降低自然灾害易损度提供良好基础，从而为降低自然灾害 风险度创造有利条件。降低自然灾害危险性就是通过人类的强力干预，以此改变 自然灾害事件的发生过程。对于泥石流灾害来说，降低危险度是可能的，我们可以通过土木工程措施， 采取拦、挡、排的方式控制松散固体物质的供给和输移，从而达到降低泥石流规 模的效果。上游形成区的梯级谷坊坝、中游流通区的拦沙坝群和下游堆积区的排 导槽，可以稳定谷坡，拦截部分松散固体物质，还可以减缓沟床坡度，延缓松散 固体物质聚积时间，从而达到降低泥石流发生频率的效果。此外，通过生物工程措施改变地表径流状况，削减洪峰和清水流量，也可以 部分地达到降低泥石流灾害危险度的目的。当然，在实施工程措施降低滑坡泥石 流灾害危险性的同时，也隐藏着增加技术事故的危险性。（2）降低易损度。在更多的情况下，我们总是力图把风险降低到一个可以接 受的程度，而不是完全彻底地消除风险。因此，降低易损度，不失为风险管理的一项行之有效的措施。首先是灾害识 别，判别泥石流沟，弄清泥石流分布情况，划定危险范围，进行危险度分区。然后是控制危险区内财产增长规模和人口发展速度，在危险区内要严格控制 新建大型项目的审批，控制固定资产的投资规模，限制永久性高层建筑的兴建。 严格执行计划生育政策，降低人口自然增长率，控制流动人口大规模流入，最后 的办法才是撤离疏散。撤离危险区内的人口和转移危险区内的财产是降低滑坡泥石流风险度的最稳 妥的办法。（3）风险转移和灾害保险。通过灾害保险将风险部分转移也是风险管理的一种常用方式。然而，灾害保 险只是对灾害损失的转移，让灾害损失与更多的人分摊，并没有从实质上减轻或 消除灾害损失。尽管如此，灾害保险的确提高了灾害易发区人们的承灾能力，大大降低和减 缓了灾害发生后对灾区人们带来的冲击和痛苦。因此，灾害保险是一项行之有效 的措施，在发达国家比发展中国家更为流行。在自然灾害风险管理的实际操作中，往往要标本兼治，多管齐下，采取降低 风险和转移风险的综合措施。小结自然灾害风险管理的途径主要有两种：一是通 过降低自然灾害的危险度，即控制灾害的强度和频度，实施防灾减灾措施来降低 风险；二是通过降低区域易损度，即合理布局和统筹规划区域内的人口和资产来 降低风险。比较而言，通过后者降低区域易损度是目前较易实施的风险管理的主要途径。 此外，购买人身和财产保险，将风险转移至保险公司，也是自然灾害风险管理的 行之有效的措施。针对风险度是由危险度和易损度共同构成的这一基本事实，可将地质灾害的 减灾措施分为三类：一是灾害改善，通常使用工程方法，降低灾害发生的频率， 让灾害远离人民；二是行为改善，采取避让和预警系统等降低灾害影响，或通过 制订规划、教育法规和经济刺激手段降低易损性。三是损失共享，包括保险系统、 灾害救助、开发援助和补偿。自然灾害风险管理的途径主要有两种：一是通过降低自然灾害的危险度，即 控制灾害的强度和频度，实施防灾减灾措施来降低风险；二是通过降低区域易损 度，即合理布局和统筹规划区域内的人口和资产来降低风险。比较而言，通过后者降低区域易损度是目前较易实施的风险管理的主要途径。 此外，购买人身和财产保险，将风险转移至保险公司，也是自然灾害风险管理的 行之有效的措施。风险管理的目的是降低风险或转移风险。风险无处不在，其中一部分风险是 可以接受的，称之为可接受风险(Acceptablerisk),这部分风险不需要降低和转 移；一部分风险是不可以接受的，称之为不可接受风险(Unacceptablerisk),这 部分风险需要降低和转移，属于需要进行风险管理的范围。从风险管理的角度，虽然可将风险分为可接受和不可接受两类，但两者的区 分并没有严格的界线。根据已有的泥石流风险等级的划分，我们认为可将极低风 险理解为可忽略风险，：而可忽略风险即可视为可接受风险。因此，至少极低风险这一等级的风险我们认为是属于不需要管理的可接受风 险的范围。针对风险度是由危险度和易损度共同构成的这一基本事实，可将地质 灾害的减灾措施分为三类：一是灾害改善，通常使用工程方法，降低灾害发生的 频率，让灾害远离人民；二是行为改善，采取避让和预警系统等降低灾害影响， 或通过制订规划、教育法规和经济刺激手段降低易损性。三是损失共享，包括保险系统、灾害救助、开发援助和补偿。具体说明如下：（1）降低危险度。有些自然灾害，如地震、海啸、火山、台风（太平洋西部）、飓风（大西洋西 部和西印度群岛）和龙卷风，可以通过预测预报来避免（转 载于: : 自然灾害 综合风险普查实施方案）。目前世界上能够比较成功预报的自然灾害是台风和飓 风。由于有全方位、全天候气象卫星的监测，通过卫星云图的分析，已经能够比 较准确地预报台风的规模、路径、到达时间和登陆点。但从本质上讲，预测预报 并没有降低自然灾害危险度，因为它既没有降低自然灾害发生的规模，也没有降 低自然灾害发生的频率。但是预测预报可为降低自然灾害易损度提供良好基础，从而为降低自然灾害 风险度创造有利条件。降低自然灾害危险性就是通过人类的强力干预，以此改变 自然灾害事件的发生过程（转 载于: : 自然灾害综合风险普查实施方案）。对于泥石流灾害来说，降低危险度是可能的，我们可以通过土木工程措施， 采取拦、挡、排的方式控制松散固体物质的供给和输移，从而达到降低泥石流规 模的效果。上游形成区的梯级谷坊坝、中游流通区的拦沙坝群和下游堆积区的排 导槽，可以稳定谷坡，拦截部分松散固体物质，还可以减缓沟床坡度，延缓松散 固体物质聚积时间，从而达到降低泥石流发生频率的效果。此外，通过生物工程措施改变地表径流状况，削减洪峰和清水流量，也可以 部分地达到降低泥石流灾害危险度的目的。当然，在实施工程措施降低滑坡泥石 流灾害危险性的同时，也隐藏着增加技术事故的危险性。（2）降低易损度。在更多的情况下，我们总是力图把风险降低到一个可以接 受的程度，而不是完全彻底地消除风险。因此，降低易损度，不失为风险管理的一项行之有效的措施。首先是灾害识 别，判别泥石流沟，弄清泥石流分布情况，划定危险范围，进行危险度分区。然后是控制危险区内财产增长规模和人口发展速度，在危险区内要严格控制 新建大型项目的审批，控制固定资产的投资规模，限制永久性高层建筑的兴建。 严格执行计划生育政策，降低人口自然增长率，控制流动人口大规模流入，最后 的办法才是撤离疏散。撤离危险区内的人口和转移危险区内的财产是降低滑坡泥石流风险度的最稳妥的办法。（3）风险转移和灾害保险。通过灾害保险将风险部分转移也是风险管理的一种常用方式。然而，灾害保 险只是对灾害损失的转移，让灾害损失与更多的人分摊，并没有从实质上减轻或 消除灾害损失。尽管如此，灾害保险的确提高了灾害易发区人们的承灾能力，大大降低和减 缓了灾害发生后对灾区人们带来的冲击和痛苦。因此，灾害保险是一项行之有效 的措施，在发达国家比发展中国家更为流行。在自然灾害风险管理的实际操作中，往往要标本兼治，多管齐下，采取降低 风险和转移风险的综合措施。小结自然灾害风险管理的途径主要有两种：一是通 过降低自然灾害的危险度，即控制灾害的强度和频度，实施防灾减灾措施来降低 风险；二是通过降低区域易损度，即合理布局和统筹规划区域内的人口和资产来 降低风险。比较而言，通过后者降低区域易损度是目前较易实施的风险管理的主要途径。 此外，购买人身和财产保险，将风险转移至保险公司，也是自然灾害风险管理的 行之有效的措施。针对风险度是由危险度和易损度共同构成的这一基本事实，可将地质灾害的 减灾措施分为三类：一是灾害改善，通常使用工程方法，降低灾害发生的频率， 让灾害远离人民；二是行为改善，采取避让和预警系统等降低灾害影响，或通过 制订规划、教育法规和经济刺激手段降低易损性。三是损失共享，包括保险系统、 灾害救助、开发援助和补偿。我国自然灾害频发、分布广、损失大，是世界上自然灾害最为严重的国家之 一。20 世纪的观测事实已表明，气候变化引起的极端天气气候事件（厄尔尼诺、 干旱、洪涝、雷暴、冰雹、风暴、高温天气和沙尘暴等）出现频率与强度明显上 升，直接危及我国的国民经济发展。据统计，我国每年因各种天气气候灾害使农 田受灾面积达 3400 万公倾（5 亿多亩），受干旱、暴雨、洪涝和热带风暴等重大 灾害影响的人口约达 6 亿人次，平均每年因受天气气候灾害造成的经济损失约占 GDP 的 3%-6%。随着我国经济的快速增长，天气气候灾害造成损失的绝对值越来越大。考虑 到天气气候灾害引发的生态、环境、地质、社会、人文、经济等继发性灾害，则 经济损失更为严重。世界气象组织把今年的“世界气象日”主题定为“预防和减轻自然灾害”对 我国具有非常重要的现实意义。在长期与自然共存的实践中，社会各界、从事防 灾减灾研究、业务、管理人员形成了许多行之有效的预防和减轻自然灾害的措施。战略措施 1：制订预案，常备不懈通过在国家、省、市、区以及企事业单位、 社区、学校等制订与演练应急预案，形成预防和减轻自然灾害有条不紊、有备无 患的局面。应急预案应包括对自然灾害的应急组织体系及职责、预测预警、信息 报告、应急响应、应急处置、应急保障、调查评估等机制，形成包含事前、事发 事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。不能将预案束之高阁，要通过培训和预案演练使广大群众、灾害管理人员熟 练掌握预案，并在实践中不断完善预案。居安思危，预防为主。要增强忧患意识，常抓不懈，防患于未然。坚持预防与应急相结合，常态与 非常态相结合。政府应鼓励社区制定紧急防灾预案、开展救灾演练、装备专门的通讯设备在 紧急条件下替代常用的通讯方式，并保证必要的紧急储备物资和设施。积极做好 装备、技术、人员等方面的应急准备。战略措施 2：以人为本，避灾减灾以人为本，把保障公众生命财产安全作为 防灾减灾的首要任务，最大程度地减少自然灾害造成的人员伤亡和对社会经济发 展的危害。面对自然灾害，科学防御，从早期盲目的抗灾到近年来主动地避灾， 体现了在防灾减灾中的科学发展观。战略措施 3：监测预警，依靠科技在防灾减灾中坚持“预防为主”的基本原 则，把灾害的监测预报预警放到十分突出的位置，并高度重视和做好面向全社会， 包括社会弱势群体的预警信息发布。气象灾害是可以有较长预警时效、较高预测 预报准确率的一类突发公共事件，加强灾害性天气的短时、临近预报，加强突发 气象灾害预警信号制作工作，加强气象预警信息发布工作，是提高防灾减灾水平 的重要科技保障。要依靠科技，提高防灾减灾的综合素质。通过加强防灾减灾领域的科学研究 与技术开发，采用与推广先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施， 并充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对自然灾害的科技水平。2005 年台风防御工作实践充分体现了现代化气象科技在防台抗台中的重要 作用。新一代天气雷达和自动气象站、移动气象台，以及气象卫星等现代化探测 手段，提高了对台风的最新动态进行实时监测的能力；数值预报产品，为准确预 报台风未来的路径提供了参考依据，使预报员对台风等灾害性天气的预报更有信 心、更有把握，为准确超前的预报提供了科学依据；骨干预报员在台风预报服务 中发挥重要作用。战略措施 4：防灾意识，全民普及社会公众是防灾的主体。增强忧患意识， 防患于未然，防灾减灾需要广大社会公众广泛增强防灾意识、了解与掌握避灾知 识。在自然灾害发生时，普通群众能够知道如何处置灾害情况，如何保护自己， 帮助他人。政府与社会团体应组织和宣传灾害知识，培训灾害专业人员或志愿者。有关部门通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等， 广泛宣传预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责 任意识和自救、互救能力。通过开展“防灾（减灾）进社区、进校园、进企业、 进村庄”行动，使最基层的社区居民、广大中小学生、企业员工、广大农村特别 是偏远地区的农民、社会弱势群体增强防灾减灾意识，掌握基本的避灾、自救、 互救技能，达到减灾目的。防灾减灾需要从娃娃抓起，把灾害、灾害应急知识纳入中小学教学内容。有 关部门应编写自然灾害防御宣传手册与宣传材料，广泛宣传与普及灾害知识、应 急管理知识、防灾减灾知识，提高基层群众参与应急管理能力与自救能力。社会公众要充分认识灾害预警信息的重要作用，了解各类预警信息含义，在 收到灾害预警信息时，根据不同预警信息、不同的预警级别，采取积极有效的应 对。需要建立广泛、畅通的预警信息发布渠道。利用广播、电话、手机短信、街区显示屏和互联网等多种形式发布预警信息， 重要预警信息在电视节目中能即时插播和滚动播出。有关部门能确保灾害预警信 息在有效时间内到达有效用户手中，使他们有机会采取有效防御措施，达到减少 人员伤亡和财产损失的目的。近年来，气象部门在重大气象预警信息服务中，向政府相关部门呈送供决策的气象信。【自然灾害综合风险普查实施方案】