绩效预算和财政支出绩效评价

预算绩效管理理论和实务,财政部财政科学研究所 研究员 孔志锋 Tel:13701320737 ,福建省财政厅 绩效预算专题讲座,2020年9月27日,2020/9/27,2,提纲,前言、几个案例 一、绩效预算的基本理念 二、财政支出绩效评价体系的基本理念 三、财政支出绩效评价体系的基本框架 四、开展绩效预算的技术路线 五、如何开展绩效管理 六、如何开展预算绩效管理,2020/9/27,3,下面几个案例，是财政工作中常见的。对这些案例的不同解读，可以看到绩效预算对传统预算巨大的差异。,前言：几个案例,2020/9/27,4,案例1：西藏人应活几岁？,表：西藏A县医疗费支出比较,据我们测算，A县要人均寿命与医疗费的需求关系如下图,请问：A县人应活几岁？,2020/9/27,5,案例2：义务教育的钱够了吗？,在江苏某市调研时，我们发现，该市的义务教育经费增长90%，全国为20%，全省为30% 深入调研取得的数据： 本地义务教育学生没有增加； 外地民工的学龄儿童入学人员大幅度增加，相当于当地中小学生的50%，但仍有3000名民工子弟没有入学。 当地超生率高，有超生儿童0.5万没有入学。 当地文盲率高，有1.2万人小学以下水平。,2020/9/27,6,案例2：义务教育的钱够了吗？,该市新增的义务教育支出中：主要解决了部分民工子女的需要。但超生子女、文盲等均没有考虑。 请问：你如何评价该市的义务教育支出？,2020/9/27,7,案例3：莱阳梨能代表绿色农业吗？,在我主持的绿色农业科学研究与示范绩效评价中，我们发现：子课题中的莱阳梨的绿色农业技术研究取得了较好的成果，单项绩效评价分可以达到95分。但最终，我们仍打了很低的分值。,2020/9/27,8,中国农业生产力布局,2020/9/27,9,案例3：莱阳梨能代表绿色农业吗？,莱阳梨研究的投入：200/3500=5.7% 莱阳梨在中国农业生产力布局中的地位： 黄淮农区果菜类占农业的比重：1/40 黄淮农区果菜类中莱阳梨的比重：1/10 莱阳梨在中国水果业中的典型意义：1/20 莱阳梨在中国绿色农业中的份额1/800 莱阳梨研究投入对中国绿色农业的贡献率：7.15/万,2020/9/27,10,三个案例的启示,在传统意义上： 公共产品的均等化，实际上是财政供给能力的均等化。按此理解，A县要削减医疗支出600元，A县人只能活28岁。 财政支出只满足政府管理范围内公共需求。按此理解，文盲、外来人员、超生人员，都难以享受义务教育。 财政支出效益，只讲求某一项支出的合规性，因此，莱阳梨可能成为研究绩效最好的项目。,2020/9/27,11,三个案例的启示,但在绩效预算的理念下： 公共产品均等化，是公共需求满足程度的均等化。按此理解，A县要加大医疗支出5000元，使其活到73岁。 财政支出必须满足全社会的公共需求。按此理解，江苏必须增加义务教育投入，解决文盲、外来人员、超生人员的需要。 财政支出必须讲整体效益，而不能只讲单项效益。因此，莱阳梨项目的研究内容必须调整。,2020/9/27,12,三个案例的启示,用传统的理念和绩效的理念，这三个案例会产生三种完全不同的答案，同时也会产生三种完全不同的财政政策，并对社会经济的发展产生完全不同的影响。 由此，我们认为：传统的财政可称为“官本位”的财政，而绩效预算下的财政，则是“民本位”的财政。 在官本位下，西藏人只能活28岁，只有在民本位下，才能提高西藏人的人均寿命！,2020/9/27,13,三个案例的启示,这就是绩效预算对传统财政管理体制、行政管理体制的冲击和革命！,2020/9/27,14,一、绩效预算的基本理念,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，更是一场对政府的革命 （二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,15,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,16,一、绩效预算的基本理念,1、绩效预算的基本概念 2、绩效预算的基本特点 3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,17,一、绩效预算的基本理念,1、绩效预算的基本概念 绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况 。 美国总统预算办公室,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,18,一、绩效预算的基本理念,1、绩效预算的基本概念 绩效预算这一概念形成后，实际上最终形成了“四位一体的”基本体系： 绩效预算 绩效评价 绩效管理 绩效审计,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,19,一、绩效预算的基本理念,1、绩效预算的基本概念 绩效管理贯穿于整个财政管理之中，使财政内部管理制度发生革命。 绩效评价把政府的工作目标从定性转为定量，在推进政府改革的同时，提高财政资金的绩效。 绩效预算是综合反映政府、财政、市场绩效管理的工具。 绩效审计是对财政资金运行的全过程，进行外部、内部监督的手段,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,20,一、绩效预算的基本理念,2、绩效预算的基本特点之一：以结果为导向 传统预算以经费使用的原因为依据，编制预算。绩效预算以经费使用的结果为依据，编制预算。,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,21,一、绩效预算的基本理念,2、绩效预算的基本特点之一：以结果为导向 传统的正向思维，体现了一种官本位的理念。而绩效预算体现的逆向思维，真正体现了民本位的理念，是执政为民的基本要求。,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,22,一、绩效预算的基本理念,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,NPR原则 我们将通过以下内容，创造一个把人民放在第一位的政府： 削减不必要的开支 服务精神 授权与联邦雇员 帮助社团解决问题 追求卓越 这样，我们就可以： 确立一个明确的目标 多引导，少干预 权力下放，职责分明 以激励机制代替各种规章制度 建立以成果为导向的预算 引入竞争机制 寻找市场的解决办法，而不是行政办法 用顾客满意度来衡量成效 我们承诺：对改革进行长期投入 -美国1993年绩效预算法案,2020/9/27,23,一、绩效预算的基本理念,2、绩效预算的基本特点之二:是以效率、效益为优。 传统预算，以公平为优，兼顾效率。其缺点是因效率低，而影响公平。 绩效预算以效率为优，兼顾公平。其优点是可以通过效率，提高公平程度。,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,24,一、绩效预算的基本理念,09年二会提案：向全国人民发1000元钱 10、11年香港、澳门、蒙古：向全国人民发钱 公平性很高，但没有效率，因此，不予支持。,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,25,一、绩效预算的基本理念,义务教育法：向所有学生免费读书 公平性很高，同样没有效率，却给予了支持 这就是传统预算思维：官本位,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,26,一、绩效预算的基本理念,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,义务教育对象的选择,居民收入水平,标准收入水平,2020/9/27,27,一、绩效预算的基本理念,在传统预算下： 1亿学生免费读书，人均教育经费1000元。 在绩效预算下 低于标准收入水平的家庭儿童免费读书，0.5亿学生可以享受人均2000元的教育经费 最后的效果，绩效预算要大大好于传统预算,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,28,一、绩效预算的基本理念,2、绩效预算的基本特点之三：激励和约束相结合 传统预算强调预算刚性，即约束机制。而绩效预算强调实现政府目标的多元化渠道，因而更注意激励机制。,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,29,一、绩效预算的基本理念,公共交通方案优选 传统预算 绩效预算 目标 改善城市交通状况 指标 改善城市交通状况 城内车速，车祸率 解决途径 部门预算-国库拨款-交通部门 方案优选-财政拨款-绩效评价 预算依据 部门三定方案 部门职能 激励机制 交通部门的自主权 约束机制 预算约束 预算约束，权力约束，行政约束，公众约束,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,30,一、绩效预算的基本理念,公共交通方案优选 传统预算：北京 绩效预算：成都 目标 改善城市交通状况 投资额 1000亿元 100亿元 解决途径 修路、修地铁 债务回购、交通规划、城乡一体化 效果 城市拥堵依旧 畅通率明显提高，农民进城 激励机制 大交委下交通资金统筹管理 约束机制 预算约束 预算约束，权力约束，行政约束，公众约束,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,31,一、绩效预算的基本理念,2、绩效预算的基本特点之四：当年预算与中长期预算相结合 传统预算，建立在收付实现制基础上，当年收支平衡，政府资金年度化，一般不考虑前后年度的因素。 绩效预算，建立在权责发生制基础上，政府资金是一个连续的资金链，必须充分考虑政府的长期目标。,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,32,一、绩效预算的基本理念,2、绩效预算的基本特点之四：当年预算与中长期预算相结合 中国政府成功的典型案例：二弹一星。财政部门的年度预算，支撑着国防部门的可持续发展计划。 美国政府成功的典型案例：苏联解体。政府部门的可持续预算，支持着国防、安全等多个部门的可持续发展计划。,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,33,一、绩效预算的基本理念,传统预算程序 一般预算程序 当年预算-决算 次年预算-决算 第三年预算决算 项目预算程序 当年预算-决算 次年预算决算,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,34,一、绩效预算的基本理念,绩效预算程序 一般预算程序 当年预算-决算-绩效评价 次年预算-决算绩效评价 项目预算程序 项目总预算-当年度拨款-绩效评价 次年拨款-绩效评价,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,35,一、绩效预算的基本理念,2、绩效预算的基本特点之五：决策民主化、科学化 传统预算，以财政部门、政府的财务部门为主进行编制，是一种专业化的预算。 绩效预算，以政府部门、人民公共需求和专家队伍为主进行编制，是一种民主化、科学化的预算。,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,36,一、绩效预算的基本理念,传统预算参与者： 部门、财政、政府、人大、社会监督 绩效预算参与者： 专家组、部门、财政、政府、人大、民众、社会监督,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,37,一、绩效预算的基本理念,3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较 基数法预算：基数（职能、机构、编制）加增长率 零基预算：要素（职能、机构、编制）加财政供应能力 绩效预算：绩（履行职能结果）与效（履行职能的效率）,（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命,2020/9/27,38,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,39,一、绩效预算的基本理念,1、从管人转向管事，绩效预算的理念更贴近市场经济的要求，将对我国的政府组织制度、人事管理制度产生冲击。,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,40,一、绩效预算的基本理念,传统预算模式 职能-人员-经费 绩效预算模式 公共产品-公共产品成本-预算,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,41,一、绩效预算的基本理念,中组部的改革：干部考核目标的绩效化 人事部的改革：三定方案变成一定方案？,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,42,一、绩效预算的基本理念,2、从简单的收支核算到成本核算，绩效预算的理念更符合价值规律的要求，将对政府部门的内部管理体制产生重大的冲击。,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,43,一、绩效预算的基本理念,政府行政管理模式变化 传统的“官本位”行政管理模式： -官僚制 长官意志，官僚作风 绩效预算下的“民本位”行政管理模式 -企业化管理 内控机制，效能革命,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,44,一、绩效预算的基本理念,传统的预算管理方式 标准财政供养人口财政支出标准或定额-政府预算 绩效预算的管理方式 公共需求-公共产品成本-预算供给能力-政府预算,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,45,一、绩效预算的基本理念,标准车辆燃修费支出 现有规定：17人行政公检法人员配备一辆车 每辆车每年的耗油量2776公升，按百公里10升油耗，平均运输里程为27760公里。 问题： 一个局4个人，怎么配车？ 西藏至阿里，百公里耗油20升、里程1500公里，一年只能走4.6次，如何办公？,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,46,一、绩效预算的基本理念,3、从简单的收支管理到全面的绩效考评，绩效预算使预算控制履盖了整个财政过程，对现行的公共事业单位的发展模式产生冲击。,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,47,一、绩效预算的基本理念,公共产品的市场化原则 -产品设计的市场化 -生产的市场化 -采购方式的市场化 -运行的市场化 -效益评价的市场化,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,48,一、绩效预算的基本理念,科研经费的监督检查 研究领域-传统检查方式 -绩效监督方式 基础理论研究-查经费支出的合规性-创新性80，合规性20 应用理论研究-查经费支出的合规性-对理论的贡献40，对市场的贡献40，合规性20,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,49,一、绩效预算的基本理念,4、从具体的指标考核到最终公共产品的质量认定，绩效预算使政府决策更为科学、民主，将对现行的政府决策体制产生冲击。,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,50,一、绩效预算的基本理念,绩效预算对决策科学化、民主化的贡献 公共产品从成本核算转向消费核算，解决了指标的繁琐问题：河北省的零基预算，公交补贴 绩效评价体系的民主化，推进了政府的民主化进程：专家组的作用 人事权与资金权的结合，推进了政治制度改革：廉政建设的根本性措施,（二）绩效预算对现行体系的冲击,2020/9/27,51,二、财政支出绩效评价体系的基本理念,（一）财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位 （二）财政支出绩效评价体系的基本概念 （三）财政支出绩效评价体系的基本理念 （四）财政支出绩效评价体系的基本方法 （五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序,2020/9/27,52,二、财政支出绩效评价体系的基本理念,财政支出绩效评价体系，是整个绩效预算管理改革的核心。是其他三大体系的最基本的工具。 绩效管理，需要依靠绩效评价体系，对员工的工作业绩、资金的投入产出能力等，进行考核。 绩效预算，需要依据绩效评价体系，把政府目标转化为财政目标 绩效审计，需要依据绩效评价体系，对政府目标实现程度，进行监督。,（一）财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位,2020/9/27,53,二、财政支出绩效评价体系的基本理念,财政支出绩效评价体系，是以提高政府绩效为目的，运用特定的指标，比照统一的标准，采用规定的方法，对政府履行职能情况进行价值判断的一项管理活动。,（二）财政支出绩效评价体系的基本概念,2020/9/27,54,二、财政支出绩效评价体系的基本理念,财政支出绩效评价体系，从根本上讲，是一种政府的内控机制。 财政支出绩效评价体系，体现了市场经济条件下“权、责、利”结合的基本原则。 财政支出绩效评价体系，是从政府的视野来考核财政支出业绩的制度。 财政支出绩效评价体系，使定性分析变成可量化的分析，解决了财政管理的盲点。 财政支出绩效评价体系，使财政也能按投入产出最大化原则组织资源配置，使财政工作更符合市场经济的要求。,（三）财政支出绩效评价体系的基本理念,2020/9/27,55,二、财政支出绩效评价体系的基本理念,1、成本效益分析法。 2、最低成本法。 3、综合指数法。 4、因素分析法。 5、生产函数法。 6、模糊数学法。 7、方案比较法。 8、历史动态比较法。 9、目标评价法。 10、公众评判法，,（四）财政支出绩效评价体系的基本方法,2020/9/27,56,二、财政支出绩效评价体系的基本理念,1、明确财政支出绩效评价的内容 2、确定财政支出绩效指标及标准 3、确定评价主体 4、配套的改革措施,（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序,2020/9/27,57,二、财政支出绩效评价体系的基本理念,1、明确财政支出绩效评价的内容 一般预算支出绩效评价体系 项目预算支出绩效评价体系,（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序,2020/9/27,58,二、财政支出绩效评价体系的基本理念,2、确定财政支出绩效指标及标准,（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序,2020/9/27,59,美国制造业扩展合作局绩效指标 关键绩效指标 年 目标 实际 年指标： 1999 443 425 制造业扩展合作援助带来的 2000 670 698 销售增加数（以百万美元计） 2001 708 2002 726 年指标： 1999 359 576 制造业扩展合作援助带来的 2000 864 873 资本投资数（以百万美元计） 2001 913 2002 910 年指标： 1999 新 364 制造业扩展合作援助带来的 2000 545 482 成本节约（以百万美元计） 2001 576 2002 497,（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序,2020/9/27,60,二、财政支出绩效评价体系的基本理念,3、确定评价主体 负责绩效评价的政府机关 具有专业判断能力的专家组 社会公众,（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序,2020/9/27,61,二、财政支出绩效评价体系的基本理念,4、配套的改革措施 法律法规的完善 人事制度改革 财政相关的配套改革,（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序,2020/9/27,62,提纲,三、财政支出绩效评价体系的基本框架,2020/9/27,63,三、财政支出绩效评价体系的基本框架,（一）一般预算绩效评价体系 （二）项目支出绩效评价体系,2020/9/27,64,三、财政支出绩效评价体系的基本框架,（一）一般预算绩效评价体系,子系统层 要素层 状态层 变量层 指标群,2020/9/27,65,2020/9/27,66,2020/9/27,67,2020/9/27,68,2020/9/27,69,2020/9/27,70,四、开展绩效预算的技术路线,实现绩效预算改革，是一个系统工程。在目前条件不成熟的情况下，我国开展绩效预算改革，是希望通过财政资金，形成“倒逼机制”，利用预算约束机制，推进部门改革，提高政府的执政能力。而这种办法，也正是各国推行绩效预算的一种有效途径。,2020/9/27,71,美国提高执政能力的技术路线,2020/9/27,72,四、开展绩效预算的技术路线,理想状态下的绩效预算改革路线： 首先，在公共部门进行绩效管理 其次，在绩效管理已经形成共识基础上，开展全面的财政支出绩效评价 期间，通过绩效审计，推进绩效管理和财政支出绩效评价 最后，全面开展绩效预算,2020/9/27,73,四、开展绩效预算的技术路线,典型国家（美国、澳大利亚等）的绩效预算改革路线： 首先，选择典型资金，开展财政支出绩效评价 其次，通过财政支出绩效评价，推进公共部门的绩效管理，同时总结经验，全面推进财政支出绩效评价 其次，通过绩效审计、政府目标量化等，推进绩效管理 最后，先在项目预算领域，推进绩效预算，然后，把整个公共部门的预算，转化为一个项目预算集，推进全面的公共部门绩效预算。,2020/9/27,74,四、开展绩效预算的技术路线,中国典型地区（南海）的绩效预算改革路线： 首先，在典型领域开展绩效评价 其次，总结绩效评价经验，形成全面的绩效评价体系，推进公共部门的绩效管理 最后，形成人员经费标准化、项目经费绩效化的绩效预算体系,2020/9/27,75,四、开展绩效预算的技术路线,财政部的改革路线是： 2002年起，开始倡导绩效预算 2003年起，财政部相关司局开始试点探索 2004年起，各地开展绩效评价试点探索 2007年起，全面开展财政支出绩效评价试点，各地财政部门逐步建立绩效评价机构 2010年，财政部在预算司成立绩效评价处 2011年，开始建立预算绩效管理体系,2020/9/27,76,四、开展绩效预算的技术路线,审计署： 从2005年起，就开始绩效审计，并希望通过绩效审计，成为公共部门绩效管理的主体 人事部： 从2006年起，开始计划把对行政事业单位的考核制度，转化为绩效考核体系；从2008年起，开始在事业单位试行绩效工资制度,2020/9/27,77,四、开展绩效预算的技术路线,结论： 中国的绩效预算改革，建立起以绩效为核心的绩效管理体系，从而推进行政管理体制改革，这是改革的最终目标。改革的起点，是财政支出绩效评价。绩效预算体系，是财政改革的最终目标，但在整个绩效预算改革中，仅仅是中间目标。绩效审计，则是推进这些改革的重要外部动力。,2020/9/27,78,四、开展绩效预算的技术路线,结论： 我国财政部门一直是绩效预算改革的主推者，但要把绩效预算的方法全面用到部门预算编制上，仍然在技术上存在着一定的困难。当前主要是按照“项目预算绩效化、部门预算标准化”的逻辑，部门预算的核心是标准化，项目预算的核心是绩效化。,2020/9/27,79,五、如何开展绩效管理,1、什么是绩效管理 2、绩效管理的基本原则 3、项目预算的绩效管理 4、一般预算的绩效管理,2020/9/27,80,五、如何开展绩效管理,所谓绩效管理，就是以绩效为核心，把私人领域的一些理念引入公共领域，对政府内部管理制度、运行机制进行全面的改革，提高政府的执政能力。,什么是绩效管理,2020/9/27,81,五、如何开展绩效管理,因此，推进绩效管理，实际上是指政府运行方式的改革。它的核心，是提高政府的工作效能。它的内容，包括了各项政府运行机制和管理制度的改革。它的目标，是减少政府运行成本，提高政府的公共产品和公共服务的产出。,什么是绩效管理,2020/9/27,82,五、如何开展绩效管理,绩效管理的基本原则： 投入产出法,绩效管理的基本原则,2020/9/27,83,五、如何开展绩效管理,项目预算是针对某一项目设立的预算。而每个项目，都是要固定目标的。因此，项目预算的绩效管理，实际上就是围绕着项目目标（绩效），实现的项目管理。,项目预算的绩效管理,2020/9/27,84,五、如何开展绩效管理,1、项目的定义 朱兰：项目就是一个计划要解决的问题。 美国项目管理协会（PMI）：项目是为了完成某一独特的产品、服务或任务所作的一次性努力。,项目预算的绩效管理,2020/9/27,85,五、如何开展绩效管理,2、项目的特点 有明确界定的目标 项目的执行是通过一系列关联任务来完成的 项目有具体的时间计划 项目是一次性努力，独一无二的 项目包含一定的不确定性 项目需要运用各种资源来执行 项目组织的临时性和开放性 每个项目都有客户,项目预算的绩效管理,2020/9/27,86,五、如何开展绩效管理,3、项目管理的基本模型 c=f (p, t ,s) C：费用或预算约束范围，即费用指标 P：达到预算的绩效，即目标 T：按时，即进度指标 D：符合指定的工作范围，即性能指标 即：项目管理的目标就是在一定的预算范围内， 能够按时按质地完成任务。,项目预算的绩效管理,2020/9/27,87,五、如何开展绩效管理,4、项目管理方法 计划评审技术 关键路径方法 网络图分析技术 项目成本管理,项目预算的绩效管理,项目合同管理 项目质量管理 项目冲突管理 项目风险管理 项目人力资源管理,2020/9/27,88,五、如何开展绩效管理,项目预算的控制要素,项目预算的绩效管理,2020/9/27,89,五、如何开展绩效管理,项目预算的绩效管理,依据链与证据链：控制时间、资金与质量的重要条件 如何控制与管理公共项目的时间与资金？这是项目预算绩效管理的核心问题。通过对一些公共项目的解剖，我们发现，仅仅依靠财务数据，是不可能控制整个项目的质量、时间与资金的。因此，必须对公共项目执行中相关的信息进行全方位的管理。在浩如烟海的数据中，如何寻找我们所需要的数据，并通过对这些数据的管理，来实现项目执行管理的目标？这是解决问题的关键。,2020/9/27,90,五、如何开展绩效管理,为此，我们提出了依据链和证据链的理论： 所谓依据链，就是项目资金拨款的依据，这些依据，从项目立项报告开始，到固定资产移交表为止，它是项目执行单位据以开展本项公共项目的基本依据。在这些依据中，最主要的依据，就是项目执行单位与其他部门签订的各类合同。 之所以称之为依据链，就是指从项目立项到项目结束，所有的合同，都是有着严密的逻辑关系：因为要甲项事务，因此签订了甲号合同；甲号合同执行完后，就要执行乙项事务，就是签订乙项合同。在一个公共项目中，从第一个合同，到最后一个合同，实际上形成了一个项目执行阶段的各个链条。抓住证据链，可以很好的掌握项目的质量，并能把握住项目的进度和项目拨款的时间。,项目预算的绩效管理,2020/9/27,91,五、如何开展绩效管理,所谓证据链，是指项目资金拨款的证据。所有的资金支出，都是需要一定的原始票据作为证据的。在公共项目管理中，除了财务制度所规定的原始证据外，还存在着一系列证明某项业务进展的证据资料。如领料单、土方记录单等。只有取得了这些证据，才能真正把握住项目执行的真实情况。 证据链是建立在依据链基础之上的。没有合同，就没有合同执行所产生的证据。由于依据形成了链条，因此，证据也形成了相应的链条。,项目预算的绩效管理,2020/9/27,92,五、如何开展绩效管理,项目预算绩效管理核心内容 （1）审查依据链的逻辑性，看每一个依据，是不是可以形成整个项目依据链的一个环节。通过依据链的环环相扣，可以解决很多项目造假的问题。 （2）审查每一个依据的准确性，看每一个依据的内容，不是必需。 （3）审查好每一个证据的合法、真实、有效性。一个依据，是通过若干个证据来实现的。因此，每个证据是不是合法、真实、有效，将直接影响着项目的质量，也影响着资金拨付的质量。,项目预算的绩效管理,2020/9/27,93,五、如何开展绩效管理,当然，为了实现这些目标，还必须根据项目预算的要求，建立一系列的项目管理制度。从而保证绩效目标的实现。,项目预算的绩效管理,2020/9/27,94,五、如何开展绩效管理,（1）项目库管理制度 （2）立项管理制度 （3）评审管理制度 （4）招投标管理制度 （5）概算、预算审批制度 （6）项目执行管理制度 （7）决算审批制度 （8）固定资产移交制度,项目预算的绩效管理,2020/9/27,95,五、如何开展绩效管理,按照发达市场经济国家的理念，一般预算，即部门预算，实际上也是以项目预算群的形式出现的。因此，从根本意义上讲，一般预算管理，就是对项目群的绩效管理。,一般预算的绩效管理,2020/9/27,96,案例：明尼苏达州农业部年绩效报告 明尼苏达州是美国各州中绩效预算改革成绩比较显著的。1992年该州颁发了“明尼苏达里程碑”文件(Minnesota milestones)，该文件中勾勒35个主题，20个主要任务，和79个重要事件（milestones）。并于1994年开发了年度绩效报告。这里仅选取了农业部绩效报告中的一段。从中可以看出，在这份绩效报告中，既进行了计划（目标）绩效与实际绩效的比较，并且，它的绩效目标，实际上包括了三年的战略性目标。,五、如何开展绩效管理,一般预算的绩效管理,2020/9/27,97,规划：保护服务 任务：保护健康，通过有效的检查和抽样计划，提供符合州和联邦标准的奶制品和食品，减少由于食品原因产生的疫病。 目标：最初检查，全部被检食品至少有的通过率 测量：商家通过初次检查的百分率,农业化学设备由“农作物和植物保护部”管理，这个部通常定期检查使用的设备，保管和分发农业化学药品，以及通过保护措施，保护和防止农业化学设备泄漏。以上绩效显示，该部门达到和超过了它的目标一每年检查1/4的化学设备。,一般预算的绩效管理,2020/9/27,98,任务：通过常规检查保证农业化学设备的合格 目标：每年检验全部许可的个农业化学设备 中的372.5个（） 测量：检验的设备数,该任务是农业部的主要活动，为了确保食品安全提供，通过这个规划，使更多的食品和奶制品通过检验，意愿的（目标）绩效真实地达到，可以确保生产和提供给人民安全的食品。,一般预算的绩效管理,2020/9/27,99,五、如何开展绩效管理,我国目前的一般预算管理，仍然是一种“以人管事”基础下的管理体制，它与绩效预算所要求的“管事不管人”的体制是完全不同的。因此，在现行的条件下，我国推行绩效管理，就是要根据私人领域的一些理念，强化机构内部改革，提高机关工作效率，最后向项目群管理方向转变。,一般预算的绩效管理,2020/9/27,100,六、如何开展预算绩效管理,2020/9/27,101,六、如何开展预算绩效管理,目前，我国大多数地区跳过了绩效管理这一环节，而直接进入财政支出绩效评价。无论从理论上，还是从实践上讲，这种做法的效果都并不理想。 一些财政支出绩效评价做得好的地区，实际上把绩效管理与绩效评价并在一起进行操作，效果比较理想。 基于此，财政部提出了预算绩效管理这一概念，其目标，就是把绩效评价与绩效管理结合起来，有效推进财政与行政事业单位的改革。,2020/9/27,102,六、如何开展预算绩效管理,因此，我们建议，按照如下的步骤，推预算绩效管理。,2020/9/27,103,六、如何开展预算绩效管理,选定评价对象 评价对象解剖绩效管理指标 绩效管理与绩效评价并举 绩效管理重过程管理，绩效评价重时点管理绩效评价结果与绩效管理的对接：评价结果影响预算安排、影响管理力度完整的预算绩效管理体系,2020/9/27,104,六、如何开展预算绩效管理,（一）选择绩效评价对象 在目前情况下，我们建议，先选择项目预算开展绩效评价。 对项目预算的选择上，可按如下原则进行： 1、先选择政府最关心的项目，如民生项目等。 2、操作相对简单。 3、容易定量化分析。 4、对其他项目有示范效应。,2020/9/27,105,六、如何开展预算绩效管理,（二）明确绩效目标 在目前“三定方案”下，项目绩效目标很难确定。因此，需要通过财政与被评价机构的协调，来确立绩效目标。 绩效目标与政府职能 广东南海区档案局案例,2020/9/27,106,六、如何开展预算绩效管理,（三）建立绩效评价指标体系 项目解剖，涉及到指标选择问题。建议: 1、对指标进行大类管理。如公共目标实现程度，项目管理程序，资金效率效益等，再进行相关的细分。 2、指标不能太多，实际操作中，一大类指标，最多有五个子指标。 3、指标的权数，应根据实际，通过预测算，进行调整。,2020/9/27,107,中央财政林业科技推广示范资金省级管理工作绩效评价计分标准,2020/9/27,108,六、如何开展预算绩效管理,（四）组织好绩效评价工作 财政支出绩效评价的核心，是如何处理好专家组、财政局与评价对象的关系 1、专家组，除了当地专家外，原则上应有一个以上外地专家，一个以上非该系统专家（如城建项目，可选择评估公司人员）。政府官员可以作为专家参加，但不能太多。最好请人大参加。 2、财政局对绩效评价承担着组织主体的职能，其核心，一是选好专家，二是对评价方法进行科学设计，三是选好评价项目，四是用好评价结果。 3、如仅仅开展绩效评价，往往只有约束机构，没有激励机制，因此，必须绩效评价与绩效管理结合，形成约束激励机制，调动被评单位积极性。 4、专家组、财政局、评价对象之间，必须既要保持评价工作的独立公正性，更要保持评价与财政工作和评价对象工作的对接，千万不能出现为评价而评价的问题。,2020/9/27,109,六、如何开展预算绩效管理,（五）绩效评价结果的应用 绩效评价是强化预算绩效管理的基础性工具，其最终结果的应用，才是开展绩效管理的目的。因此，如何做好绩效评价结果的应用，是整个改革的核心。 1、评价结果影响下一次拨款 2、评价结果影响对单位的考核 3、评价结果影响评价单位负责人的政绩 4、评价结果影响财务人员的业绩,2020/9/27,110,六、如何开展预算绩效管理,（六）构建预算绩效管理体系 通过绩效评价结果的有效运用，在行政事业单位形成以绩效目标为核心的绩效管理体系，从而一方面推进预算全过程的绩效管理，另一方面在行政事业单位实现绩效管理，从而使财政的绩效预算改革，倒逼行政事业单位进行绩效管理，最终实现公共部门绩效管理的目标。,2020/9/27,111,广东省绩效评价工作循环系统,2020/9/27,112,六、如何开展预算绩效管理,在各地开展预算绩效管理改革的过程中，各地进展情况不一。但大部分试点地区，效果明显： 财政资金的效率效益明显提高，节约了大量的资金。 民主化决策加强，领导从签字、人情中摆脱出来。 内部管理科学化，干部形象大为改观，财政工作主动性增强。 行政事业单位的绩效理念增强，政府目标更为量化。 推进了人事制度的绩效考核,2020/9/27,113,六、如何开展预算绩效管理,目前面临的问题： 绩效预算改革是建立在政府的绩效管理基础之上的。我国的绩效预算改革，财政单兵作战，整个外部环境不利。 绩效评价，需要以政府目标的定量化为起点，目前政府目标的定性化，缺乏绩效评价的外部条件 绩效管理，需要以公共管理体制的“企业化”为起点，目前的官僚制管理模式，缺乏绩效管理的外部条件,2020/9/27,114,六、如何开展预算绩效管理,目前面临的问题： 绩效评价体系（包括指标体系、权数确定、评价方法、评价对象选定等），缺乏可以让广大干部接受的方法。 收付实现制，成为绩效预算改革的制度障碍 财政预算、审计的功利化，影响了预算改革的开展,2020/9/27,115,六、如何开展预算绩效管理,目前面临的机遇： 党的十七大，明确提出了政治体制改革的课题。为整个绩效预算改革，创造了良好的政治条件 通过几年的实践，各地已经形成了一些成功的案例，实现了国际经验的本土化。 民主化、科学化，已经形成了良好的推进绩效预算改革的外部环境,2020/9/27,116,六、如何开展预算绩效管理,目前面临的机遇： 财政理论研究，已经为绩效预算改革形成了良好的发展模式 各地的财政实践，已经形成了可以“复制”的实践模式 财政部下发的一些规范性文件，已经成绩效预算改革提供了依据,2020/9/27,117,六、如何开展预算绩效管理,财政改革有二条基本的技术路线：自上而下和自下而上。绩效预算改革，从全国推进起，就是二条路线并举的。我们相信，在财政部的推进下，在各地绩效评价部门的努力下，我国的绩效预算改革工作，会取得辉煌的进展，将为成为我国公共部门改革和建设中最有力的工具！,2020/9/27,118,谢谢！,