强化法律意识 切实依法行政

强化法律意识切实依法行政中共建湖县委党校肖乃文如果犯罪时污染了水流的话，那么一次不公正的裁决则是污染了水 源。培根党的十五大提出了依法治国的战略决策，党的十六届四中全会做了中共中央关于加强党的执政能力建设的决定中明确提出了“依法执 政”的要求，党的十六届六中全会第一次提出建设“服务型政府”。同时, 改革开放以来，我们国家相继制定出台了行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政许可法、公务员法和不同行业的专业法律法 规和规章。我们的各级政府和政府各部门在实施依法治国方略中既是组 织者、领导者，又是执行者、落实者，是提高发展社会主义民主政治的 能力的重要内容。所以各级政府和政府各部门能否做到依法行政，怎么 做到依法行政是至关重要的。依法行政目前在不少地方还只是一句口号，或者说一个目标。透明 行政、政务公开，包括建设服务型机关等，都是好现象，但还远远的不 够。我们今天的课程不是从法律专业的层面上来探讨依法行政，而是与 大家主要就依法行政的观念如何强化上进行一次探讨与交流。一、依法行政重要性的再认识依法治国，建立社会主义法制国，是我国人民当家作主的本质所决 定的，也是建立社会主义市场经济的内在必然要求。依法治国战略方针 的确立，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件，而依法行政又 是依法治国的核心所在。1、不奉行依法治国的方针，就不可能有依法行政。因为依法行政不 是孤立的，依法行政需要权力机关加强立法和必要的授权，需要司法机 关的保障，需要全国人民有良好的法律素养，以及来自各方面的监督等 等。没有依法治国的大环境，就谈不上依法行政。而依法行政又是依法 治国的核心、难点，以至终点所在。2、法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的还是行政机关。 大量的法律，包括涉及国家经济、科技、文化的发展，以及和人民切身 利益有关的许多法律都要靠行政机关去落实。据统计，百分之八十的法 律都有赖行政机关执行。行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重 的任务，可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。没 有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。正因此，江泽 民同志指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。”3、从与公民的关系说，虽然民事关系要比行政关系更广泛、更复. 杂，但民事权益的保障，离不开行政机关。很多人以为保障民事权益， 制止民事侵权行为，主要依靠法院，行政机关在此无能为力。这是一种 误解。民事权益的保障和民事侵权行为的制止，首先关乎行政机关。这 是因为，民事侵权行为具有双重性。例如，甲乙二人打架，甲将乙打伤, 这是民事侵权，但同时甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵权 行为，侵犯的不仅是公民权益，也侵犯了行政管理秩序。行政机关为了 维护良好的行政管理秩序，就必须给破坏治安管理秩序的甲以行政处罚。 行政机关的行政处罚行为，即是对违法行为的制裁，也是对民事侵权行 为的制止;即是对社会秩序的维护，也是对公民权益的保护。由于行政机 关工作人员数量多，程序简单，效率高，因而常常在处理了公民侵犯行 政管理秩序的同时，也顺手将民事赔偿问题附带解决，这就是治安管理 处罚条例所规定的情况。即使作为典型民事关系的婚姻关系，为维护良 好的婚姻秩序，结婚时也必须先到行政机关去登记，如此等等。因此， 对民事权益的保障和民事侵权行为的制止，常常首先由行政机关采取措 施。这就必须强调依法行政。没有依法行政，难以维护良好的行政管理 秩序，也将会影响民事关系的正常发展，使民事权利难以保护。当然， 这并不等于说行政机关可以干预一切民事侵权和民事纠纷。.在这里，最 重要的界线是法律界定。4、在公民守法和行政机关依法行政方面，作为管理者与被管理者这 一对法律关系，行政机关的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政机 关不依法办事，就无法要求被管理者“守法”言教必须与身教并重，严 格依法办事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素质。 公民的守法并不难，难点在于行政机关工作人员严格执法，严格依法办 事。（案例）一个男的和他的未婚妻准备登记了，在登记之前，前几天 女方说了我要出差，然后这女方就出差走了，这个男方就找了一个他的 女朋友，另外的，不是说那种恋爱的，就找这个女朋友，走了一个后门 登记结婚了。女方回来以后，男方就告诉她咱俩已经登记了，我找谁谁 谁，通过谁谁谁，给咱俩领了一个结婚证，女方没提什么，大宴亲朋结 婚了，半年以后女方就觉得生活不太好了，也不喜欢，而且有些问题， 提出来要干吗呢，离婚，这个女方和男方的文化程度都不高，大约也就 初中、高中文化水平，女方提出离婚，没有按照正常的法律程序，到法 院起诉离婚，解除婚姻关系，也没有通过大家所熟知的街道办事处登记 解除婚姻关系，她采取的方法是，到法院打了一个行政诉讼。（思考、讨论）女方打这个行政诉讼有什么理由？为什么？（点评）主要是行政机关错误地给女方办理结婚，因为程序错误。 因为婚姻法规定应该是双方到，女方并没有。女方文化程度都不高, 她可能想不到这么多，但是她的理由就是一个非常简单的理由。我没去, 你别人去了，我不知道，这是表面的理由，她内在的理由是什么呢，大 家都知道，如果判决解除婚姻关系或者登记解除婚姻关系，她走上社会 再结婚，就是二婚了，你要谈她的婚姻经历你得写离异。现在法官就做 了判决了，婚姻登记无效，解除婚姻登记，那么她再进入社会她是未婚。（讨论）请用最简洁的话说出“强制拆迁”和“强行拆迁”两个概 念的区别。（点评）一字之差则有合法与违法之分。“强制拆迁”是对那些符合 拆迁规定拒不拆迁，而由主管部门依法申请人民法院拆迁的行为。而“强 行拆迁”则是由有关部门或当地政府组织有关部门而对被拆迁户实施的 一种暴力性拆迁行为，这是违法的，这就不是依法行政。这两个案例是我们的一个热身。但告诉我们依法行政对公民个人生 活的重要影响。下面我们再上升一个层次，看看依法行政对社会稳定与社会进步的 影响力。（案例）杜宝良，安徽人，在北京贩菜为生。2005年5月23日， 杜宝良在极其偶然的情况下得知，他在北京真武庙路同一地点违反禁行 标志105次，均被“电子眼”拍摄记录在案，须交罚款10500元、交通 违章记分210分。此事经媒体披露后引起广泛关注，舆论称之为“杜宝 良现象”。同年6月13日，杜宝良向西城区法院申请撤销北京市交通管 理局西城交通支队西单队的行政处罚决定。杜宝良起诉“禁令标志属于 无效标志”，那个交通标志是个已经过时、早该更换的交通标识；杜宝良 起诉“81次处罚，交管没有出具处罚决定书”，105次的违章处罚中，真 正符合处罚程序的，只有24次；杜宝良起诉“交管未履行书面告知 义务”，相关法规早已明确：“交通管理部门发现机动车有未处理的违法 行为记录，应当书面告知机动车所有人或者驾驶人，按照告知的时间、 地点接受处理。”正当很多人相信他状告北京市交管局已稳操胜券时，杜 宝良做出了这个出人意料的选择撤诉！ “我确实违章了，但交管局 也有不对的地方，现在他们纠正了，我觉得合情合理，我能接受，所以 我撤诉了”。杜宝良说。在随后面对媒体的采访中，他选择了沉默。杜宝 良的律师闪烁其词地告诉记者，他的当事人曾称，交管部门答应会退还 其被罚的钱。（思考、讨论）谈谈你的感想？（点评）第一、对于执法者来说，严格执法的前提，是首先要为自 己设定“守法高压线”。否则，被执法人不会买账，法律、法规的严肃性 也会大打折扣，构建法制社会也将成为空谈。杜宝良起诉的三大理由， 像一面镜子，照出了交通执法部门以自我为中心，在自己并未充分尊重 法规、没有创造相应执法条件的情况下，却苛刻地要求执法对象守法的 强势心态。第二、我们的行人，机动车驾驶员，是尊重现实的那个活的警察， 还是自觉地遵守法律的问题，他没有警察，他就开过去了，有警察他不 敢，到底是遵守什么，这是法治社会的一个重要要求。两个外国人看到 了红灯就站在那儿不走，中国人一看红灯，等了几分钟，还不变成绿灯， 也没车，就过去了。中国人办完事以后回来，那两个外国人还站在那块 等着呢，然后中国人就告诉他了，说坏了坏了，这个灯出毛病了，外国 人说，还继续等。香港社会治安挺好，交通秩序最近不好，忽然他们发 现，大陆的人没有汽车，马路过去了不也没有什么问题吗，也带动了很 多人在穿行马路，所以过这一个红绿灯。所以遵警和遵守遵法是一个很 重要的问题。第三、执法不仅包括我和你面对面的执法叫执法，还包括非现场执 法，高科技执法。后面会讲到一个高科技执法的案例。（案例）齐齐哈尔医学院考试作弊案例2005年12月24日，全国英语大学英语四、六级考试中，齐齐哈尔 医学院学生何萍、张涛因使用手机传递答案，被监考老师发现，两名学 生被清出考场。2006年1月6日，齐齐哈尔医学院根据齐齐哈尔医学 院违纪学生处分条例第十四条第四款的有关规定做出对两名学生开除 学籍的处分，并在校园内张贴处分公告。得知被开除后，何萍、张涛咨 询了律师，律师认为，学校的处理程序存在问题，并且处理过重。7月 31日，两学生将齐齐哈尔医学院告上法庭。9月6日，法院开庭审理了 此案，10月18日，法院一审判两名学生胜诉。法庭认为，齐齐哈尔医学 院对两学生的处分没有送达两学生，属程序违法。同时根据中华人民 共和国行政诉讼法规定“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行 为承担举证责任”，但齐齐哈尔医学院并没有向法庭提供证据，即两学 生作弊时所用通讯设备。法院判决撤销齐齐哈尔医学院行政行为。齐齐 哈尔医学院没有在上诉期内提起上诉，此判决在法律上生效。原告在起诉时还认为齐齐哈尔医学院违纪学生处分条例违反了 国家的相关法律，普通高等学校学生管理规定第54条规定了对于考 试舞弊行为严重的学生，学校可以给予开除学籍的严厉处分。但是法院 在判决的时候并没有学校处罚过重的言辞，说明学校对于开除作弊学生 学籍的决定实际上是没有过错的，只是因为行政行为的程序违法才导致 行政行为无效。也就是说即使行政行为是合理的也必须要依照法律程序 进行行政行为。通过上述四个案例，我们可以明白树立深刻的依法行政理念、强化 法律意识的重要性。下面我们谈一谈诚信问题。诚信问题是个复杂的问题，印度的寡妇有一个火烧殉葬制度，丈夫 死了，寡妇坐在像砧木上搭的那个里头，穿上很好的衣服，面带笑容， 在众目睽睽之下，在大家信任和羡慕的眼光之下走上木堆，燃起大火然 后火烧死亡，外国人都看傻了，这怎么回事，这什么国家这是。法学家 们得出了一个结果，法律只有变成被坚定的信念，才能成为自觉，只有 被信仰了的，才能自觉。说起诚信这个话题，在我们的印象中，中国差西方很多，事实上也 是这样。武汉市鄱阳街有一座建于1917年的6层楼房，该楼的设计者是 英国的一家建筑设计事务所。20世纪末，也就是那座叫做“景明大楼” 的楼宇在漫漫的岁月中度过了 80个春秋后的一天，它的设计者远隔重洋， 给这座大楼的业主发来一份函件。函件告知业主一一景明大楼为本事务 所在1917年所设计，设计年限为80年，现已超期服役，敬请业主注意。 无独有偶，2007年，上海市政工程管理局收到英国霍华思厄斯金设计 公司寄来的信，说外白渡桥当初设计使用年限为100年，已到期，请注 意维修，“建议检修水下木桩的基础混凝土桥台和混凝土空心薄板桥墩” 还提供了设计的全套图纸。100年前，什么概念，辛亥革命还没发生。而 中国是什么情况，近几年少一些了，前些年比较多，中国人怎么做的， 办一个公司，搞一个豆腐渣工程，然后注销掉这个公司，出了问题要问 责都没办法。为什么中国人的诚信比外国人差这么多？中西方诚信建立的基础不 一样，中国人的诚信是基于一种“熟人文化”我和你关系好，就有诚信， 关系不好，就没有诚信。而西方是建立在一种制度之上的诚信，通过严 厉的制度来约束非诚信行为，举三个例子。（一）前面讲的一个高科技执法的案例，在这里讲。在德国夜里12 点，一辆闯红灯的车一开过去了，德国的老太太们和老头，比中国的老 头老太太爱管闲事，看见了，老太太就把车好记住了，比如说12345，就 告诉了警察局，一调查，把录像一调出来，果然夜里12点，有一个12345 的车号，这辆车开过去了，人家做了不良登记就可以了，不管了。几个 月以后，这个车主来到了保险公司续保，保险公司说，你有违章记录， 你的保费提高1%,啪就把这个录像调出来了，那人什么话也没说，跑到 另外一个保险公司，又跑到好几个保险公司，异口同声告诉他提高1%， 他回家没敢跟他媳妇说，就自己多交了 1%,他媳妇隔了几个月回来了， 进门就那什么东西，吵吵，咱家的房子按揭，怎么20年改成10年了， 出什么问题了。他说半年以前我有次闯红灯的记录，又隔了几个月，儿 子回来了，说这学费啊，老师让我拿现金交，不让我拿支票交，你们到 底干什么了，这就叫诚信。诚信不是自觉遵守，诚信一定有一个制度。（二）公交车逃票咱中国人这里太多了，反正我大学时候逃过，在 座的各位不知道逃过没有，我估计一定会有，德国的逃票率是十万分之 一，中国的一个留学生，有三次逃票记录被查处的，然后他找工作，毕 业以后找工作，所有单位都不接受他，他就到法庭打官司去了，以歧视 工作的行为，把这些单位告上法庭，法庭调取了资料以后，然后说，你 有三次逃票的记录，这些单位不接受你是正常。判决，判决败诉。那么 意味着什么，意味着这个人在德国永远找不到工作。（三）在柏林有一个活的雕塑，柏林有一个律师因为作伪证被免除 了律师资格，他就一直以捡垃圾，为什么，因为他有不良记录，他没有 办法再就业，他只能以捡垃圾为生。因为中国的观念是什么呢，浪子回 头金不换，放下屠刀立地成佛，是这种观念。德国的观念，外国的观念 是什么呢，用你一生的悔恨，也弥补不了你一时的过失，观念不一样， 概念不一样。为什么今天在依法行政的课题中着重讲了诚信问题，诚信貌似跟今 天的课题毫无关系。政府的决策可以促成经济的增长，没有问题。但是不等于促进经济 增长，就等于是依法行政。首先要确立一个正确的观念。2004年奥运会 是一个很成功的奥运会，开始前所有的人，包括奥组委的，都认为雅典 的奥运会场馆建设太慢了，多次发出通牒。结果在前几天，开会的前几 天成功了，没有问题，没有毛病，一致说，人家说了三句话。第一句话, 如果我提前竣工，像中国似的，提前一年多竣工，我有多少的社会成本、 保卫措施、修复措施、运转措施、电力各方面供应，我得花多少钱，这 是第一个。第二个，那楼跟那新娘子似的，从来没见过，一看哎呀，真 漂亮，那楼一年半以前就戳在亚运村了，大家都看烦了，看够了，没有 新鲜感，这我们有新鲜感。第三个问题呢，我们确实懒，他不到关键， 不到时候我们不干，干就都是精品，他说了这三个理由。我们也需要确 立一种全新的深刻的依法行政理念！还有这样一个例子：有一个老头，老头拿着一筐子什么东西，豆腐 进入市场，我们的市场协管员告诉他，交两块钱的摊位费，你就可以卖 豆腐了，老头说我没钱，那人转了一圈回来了，怎么着，有钱了没有， 还没有，您拿块豆腐走，两块钱一块，协管员人家就说不要了，踢了一 脚把豆腐摊给踢翻了，豆腐和别的东西不一样，没法回收，老头就说国 民党，然后就吵起来了，旁边有一老头，说你别跟他吵，他什么都不懂, 你跟我过来，北京大学行政法教授，打了一场官司，工商局赔偿了这个 老头这个钱。这里面有一个僵化的问题，法律上说进入市场应当交两块 钱，但是法律留下了一个空，没告诉你什么时候交，应该是，第一理解 马上交，第二理解等会儿交，这就有一个执行当中的灵活性问题。其实 完全可以让他卖出一块豆腐再交。我们每个公务人员应该明确这样一个 真理：人们可以忍受贫困，但是不能忍受不公平。能忍受贫困，不能忍 受不公平。二、当前行政执法实践中存在的主要问题及认识误区改革开放以来，我国在行政执法方面取得了显著的成绩。但是就总体 而言,我国行政执法的况还不能令人满意，行政执法水平仍有待改进，某 些地区、部门和管理领域的问题和矛盾不少，有些已随着形势的发展变得 越来越突出，并成为我国实行依法治国、依法行政的严重羁绊当前行政执 法实践中存在的问题主要是：1. 执法依据存在缺陷建立社会主义市场经济体制需要一个良好而稳定的法律环境和政策 环境。但是，不得不承认，我国现行的法律制度尚不完善，执法依据与执法 实践还存在一些不相适应的地方,有的甚至还不同程度地存在矛盾。主要 表现在以下四个方面。(1) 执法依据滞后，难以执法。由于有的立法跟不上改革开放和经济 发展的进程，某些领域的管理往往无法可依，行政执法出现漏洞和空白。 一方面，过去在集中的计划经济条件下产生的各种法律规范不少已失效 或部分失效，而与市场经济相适应的新的规范一时还出不了台；另一方面， 由于形势发展很快,有些刚出台不久的规范又出现新的不适应情况。这些 都给行政执法带来困难,影响行政执法的有效开展。(2) 执法依据软弱无力，影响执法。一些行政机关缺乏必要的强制执 行权力和手段，这是执法缺乏应有力度的另一个突出问题。行政强制执行 是行政机关执行法律、法规，依法管理经济和社会生活不可缺少的手段， 但是目前我国还没有一部统一的行政执行法，行政强制执行的法律规定 比较散乱。在现行的法律、法规中，只有公安、工商、税务、物价、审计 等少数部门享有部分强制执行权，而绝大部分行政机关遇到当事人逾期 不履行行政决定的情况,都只能申请法院强制执行。这种行政处罚权与行 政强制执行权相分离的状况使本来就显得“疲软”的执法手段更加“软 化”，在一定程度上影响了行政执法效率。(3) 执法依据缺乏操作性也制约执法。立法不够具体、不够明确、法 律责任不清，是行政执法中的常见难题。在我国已经公布的法律、法规中， 有些过于原则，对法律责任规定得过于笼统,使得行政处罚缺乏具体标准, 处罚幅度过宽。特别是在立法协调过程中，对各部门之间争议比较大的问 题，往往采取回避态度，采用抽象、模糊的规定，规范内容不明确、不具体。 由于执法依据操作性不强，在执法实践中司法解释，特别是立法解释常常 滞后，部分实施细则等配套法规、规章迟迟出不了台，而且一些地方性规 范性文件效力等级低且在复议、诉讼的适用上又不尽统一,使行政执法人 员时感心中无数而无所适从。一方面执法理不直、气不壮；另一方面，也 容易造成滥用行政权力、惩罚不当的现象。(4) 长期以来在立法上重实体轻程序。目前我国尚未制定行政程序法, 致使许多行政执法环节缺乏规范性，不少执法人员在行政执法过程中随 意性很大。这为一部分执法人员徇私舞弊、贪赃枉法提供了可乘之机。2. 执法体制不够顺畅建国后,我国的行政组织体制历经多次调整与改革，现已形成了一整 套比较有特色的行政组织体系,但行政执法机关的设置不够精炼，有的该 设立的机构没有设立,不该设立的机构却随意设立,有些地方政府随意设 立各种执法机构。另一方面,政府又往往缺乏一个权威的、强有力的组织 协调机构，这样在运行中矛盾不少。(1) 条条矛盾。在我国，某些行政执法机构的权限不清,职能交叉的问 题仍然存在。这样的后果是，好管的,有利可图的,各执法部门都争着管， 常出现“行政执法的密集地带”，导致行政相对方被重复执法，严重违背 了行政法“一事不再罚”的基本原则。相反，对于不好管的，责任大的、 无利可图的，各部门往往都不愿管，不敢管，甚至互相推诿，常出现“行政 执法的空白地带”，使一些公民的合法权益往往难以得到有效保障。(2) 条块矛盾。对某些管理职权，法律、法规授权有关地方和部门来 管辖，而国务院有关部门往往抢先发文，出现文件打架，实践中往往出现 无人管理的“真空地带”。例如：国务院1988年颁布的基金管理办法 规定：“建立基金会，应由其归口管理的部门报经人民银行审查批准，民政 部门登记注册发给许可证后方可开办。”而农业部农经发(1994)21号文件 则规定：“设立农村合作基金会，经县级主管部门农村合作经济经营管理 工作的农业行政部门审批即可成立。”从而使农村合作基金会摇摆在金融 管理和工商行政管理之间，形成了行业管理上的“空档”。3. 监督机制尚待完善我国的行政法制监督随着改革开放和民主法制的步伐，在理论上和 实践上都取得了很大的成绩，初步形成了行政系统内外结合的监督体系。 但这些监督却没有发挥强有力的作用，行政侵权、越权和违法事件时有发 生，一个高效的监督体制尚待完善。(1) 权力机关对行政执法监督不力。根据我国宪法规定，人民代表大 会是国家权力机关，国家行政机关是其执行机关，一切工作必须接受国家 权力机关的监督并对其负责。宪法、法律对人大监督的基本职权的规定 是明确的，但对监督的内容、程序、后果没有作出具体和详细的规定，使 得这种本应具有监督功能的监督缺乏应有的力度。(2) 司法机关对行政机关的监督较为薄弱。在我国，人民法院和人民 检察院组成了司法机关。法院对具体行政行为的审查仅限于合法性方面， 且又奉行不告不理原则，法院除了对行政处罚显失公正的行为可以判决 变更外，更多时候都无能为力。对作为法律监督机关的检察院来讲，宪法 赋予了检察机关对任何执法主体的执法活动进行监督的权利，但在实践 中，检察院除了对公安机关和审判机关的刑事执法活动可以依照法律规 定进行有关的法律监督外，对面广量大的其他部门的行政执法活动则难 以实现其监督权，这势必制约其作为专门监督机关监督功能的发挥。而且, 检察院在基层单位没有派出机构，对乡镇的行政执法违法行为很难行使 监督职能。(3) 社会监督缺乏法定化、制度化。就我国目前的行政执法监督体制 而言,对行政执法的社会监督缺乏法定化、程序化，偶然性较强。人民政 协、民主党派、工青妇等社会团体往往因经费不足实际法律地位有限等 原因不能或不敢去行使监督权，即使监督,有时也常局限于“代表观察，听 听报告”社会舆论、新闻媒介的监督也只是较多地关注一些社会热点、 影响极大的问题，而没有明确具体的程序和目标，因而监督很难达到明显 的实际效果。当前依法行政中的认识误区以及产生原因误区一：群众必须守法，群众守法了，政府部门才能依法行政。(案例)在农村宅基地管理中常有这样的例子，一些农户因为多方面 的需要一一或是为了发展养殖业，或是为了住宿方便，或是为了交通便 利，往往有不经依法批准或违法批准而在耕地上建房的情况。依法土 地管理法的规定，群众的行为是违法的，是应该受到法律制裁的。于 是，又出现了另外一种情况，土地主管部门会以罚代法，该拆除的不拆 除，该没收的不没收，一罚了之，万事大吉，双方相安无事。违法的群 众认为自己违法了，理应受到处罚，执法者认为你违法了就该受到处罚。 似乎是合情合理，实际上是行政主管部门对依法行政的误解，其行为也 是违法的。误区二：部门必须守法，只要部门守法了，就是做到了依法行政。这 种认识大都存在于各级政府的领导者思想中。有不少领导往往强调，某 某部门必须依法办事、依法行政，只要你们能依法行政就可以了。似乎 我们的各级政府不在依法行政的要求之内。事实上，依法行政的主体必 须包括各级政府，更包括各级政府的各位领导。误区三：处罚追究责任的误区。这个误区来源于上一认识误区。因为 有不少的政府领导或地方党委的领导认为依法行政是各个政府部门的事 情。所以，一旦一些部门出现了违法行政的事情，被追究责任的往往是 部门的领导、主管领导和具体当事人，很少涉及到政府领导或党委领导。 其实，在很多情况下，部门的违法行为是由地方党委和地方政府的主要 领导或主管领导直接授意、直接参与、直接干预导致的违法。而在追究 责任时，这些领导则“逍遥法外”更使一些领导的认识继续认为只要部 门不违法，就是做到了依法行政。如此下去，依法行政则永远是一句空 话。误区四：对“全社会法制观念”的误解。有不少领导坐在主席台上， 每说依法行政时，必大谈增强全社会法制观念的重要性、必要性、迫切 性。走下主席台，一遇到具体事情，自己忘记了自己也在“全社会”的 范畴之中，便随心所欲做着违法乱纪的事情，那么多贪污、受贿、行贿、 堕落者就是这方面的例证。误区五：权比法大。这样的例子在现实生活中有许多表现，而有些表 现易被人看出是以权代法、权比法大，而有些表现则又很难让人觉察出 他是在滥用职权、以权代法，甚至相反还会被人们感激涕零、心悦诚服、 真心诚意冠以“工作有魄力” “决策果断” “为民请命”等等，真可谓 冠冕堂皇、当之无愧！（案例）不少领导的现场办公法，当场拍板、当机立断。这种做法中 虽有一些特殊情况下不得已而为之，但大多数情况下，我们很难说他是 依法办事、依法行政的。再如，在许多地方的招商引资中，为了吸引外 商外资，不惜以廉价的土地、零价的税收、超低的固定资产评估等优惠 政策让利于外商。又如，还是为招商引资，不少地方政府硬要一些部门“一元钱办证” “特事特办” “限时办结”等等，这难道不是违反法律 法规的行为吗？（讨论）请就上述五种误区中的一种分析产生此种现象的原因（点评）1、习惯性原因。主要因为我国是建国后一直实行计划经济, 在这种经济体制下，各级政府和政府各级部门的领导和负责人习惯于指 挥型、命令型、强制型的行政管理模式，总认为自己的决策就是法律法 规，想怎么执行就怎么执行。所谓的依法行政也就是人民群众的遵纪守 法，而并非自己的依法执法、依法管理。存在这种思想的行政领导还是 大有人在的。2、思想性原因。主要是指一些政府和政府部门负责人一旦掌握了一 定的职权，就把这种权力据为已有，逐步地从人民的一面走向背离人民 的一面，丢掉了全心全意为人民服务的宗旨观念，不是按照“权为民所 用、情为民所系、利为民所谋”的要求，正确行使自己手中的职权，保 护好、发展好、维护好党和国家的利益、人民群众的利益，而是以权谋 私、假公济私。而为了达到这个目的，他们往往置法律于不顾，我行我 素，随心所欲，甚至是令不行禁不止，为所欲为、不择手段。这一类人 如果长期执掌党和政府的某些权力，别说建立法律政府，恐怕连最起码 的经济社会秩序都很难保障。3、政绩观原因。主要是指一些政府领导和政府部门负责人的政绩观 错位，导致他们在行使职权时，只考虑是否有利于为自己创造政绩，而 忽视或放弃了依法办事。如前文中所举例子，一些地方为了招商引资， 加快经济发展，而采取许多违背法律的政策，而且还要求其下属敢于冲 破法律的条条框框，敢于打“擦边球”、敢于“走钢丝”等等，这些都与 急功近利的政绩观密切相联，表面上看其目的性是正确的，实质上这种 政绩观导致的后果也是害民误国毁政府的。媒体曾报道：南方某个贫困 县，脱离实际大修道路，倾全县财力修建一条宽百米长数公里的未来大 道，政府的形象工程建好了，当地领导的“政绩”也做出来了，可这项 工程造成了许多农民无地可种、无工可做，生产生活失去了保障，当地 群众很是怨声载道。对于这样“政绩观”我们能赞同吗？这种“政绩观” 的行政行为能是合法的吗？4、素质性原因。这里的素质单指一个领导的法律素质，一方面是缺 乏法律意识；另一方面是指法律知识贫乏，做什么事情只考虑出发点， 目的性和为达到目的而采取的措施，而不知道自己的决策和行为是否符 合法律。三、进一步提高依法行政水平的途径1、思想基础。其核心是“国家的一切权力属于人民”“全心全意为 人民服务” “权为民所用、情为民所系、利为民所谋”这是宪法规 定的基本原则，这是党章规定的根本宗旨，这是毛泽东思想、邓小 平理论和“三个代表”重要思想对党员干部和国家工作人员提出的基本 要求。因此，在推进依法治国和依法行政的过程中也必须把这些根本要 求作为最基本的思想要求和思想基础。否则，依法行政的目的性特征就 不能得到体现。河南省交通采曾有三任主要领导在行使职权的过程中， 连续落马败阵，究其原因就是背离了这个思想基础，不但没有建设好依 法行政的部门，连自己的政治生命也葬送了。所以，要实现依法行政， 必须把“党和国家的一切权力属于人民” “全心全意为人民服务” “权 力为民所用、情为民所系、利为民所谋”作为第一个基础条件保障。2、理论基础。其核心是解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线。 为什么强调这一点？简单说，实施依法治国方略，建设法制政府。推进 依法行政，是社会发展的需要，是建立社会主义市场经济体制的需要， 换句话说是时代的需要，这就要求我们必须有与时俱进的精神。我们的 一些领导之所以对依法行政的认识存在误区其原因之一就是受传统的、 习惯的思想和理论的影响。因此，在推进依法行政的过程中，也必须用 先进的理论作为先导，必须坚持与时俱进。3、法制基础。在我国的社会主义法制建设中有一项基本方针，即“有 法可依、有法必依，执法必严、违法必究”第一，“有法可依”前面我们讲了我们的“执法依据”还存在缺陷, 但是我们的法律体系、行政法律体系已经基本形成了，目前在我国的行 政法律法规中已经形成了以宪法为基本法，以行政诉讼、行政处罚、 行政复议、行政许可、国家赔偿、公务员行为规范等为主的行政法律体 系，应该说我们基本上还是做到了“有法可依”第二，“有法必依”这一点也包含两层意思：一是作为公民无论是 领导干部还是普通群众都必须知法懂法守法。二是作为各级政府、政府 各部门和司法部门都必须做到“有法必依”否则，有法不依等于无法。（案例）某外商看中了某市的投资环境，意欲在该市投巨资建项目， 外商在最后一次考察后对该市市长说：“我们很满意贵市的投资环境，相 信我们的合作会很成功。”市长听后真是喜形于色，无以言表。恰在此时， 外商收到了母亲病危的消息，需要立即回国与病危的母亲见面。而当时 出境的最后一次航班离起飞时间只剩下一个小时的时间且没有了机票。 外商很着急，市长就指示秘书无论如何也得让外商乘机回因。秘书忙活 了一阵子竟没有弄到机票，市长很恼火：“象你这样的办事效率咋能叫外 商满意！”他一边恼火着吵秘书，一边乘车直奔机场，到了机场市长果然 让外商拿到机票登了上飞面。临别时外商对市长说：“一周后我会给您准 确的答复。”果真一周后，市长接到了外商的电报，市长手舞足蹈地打开 电报，却又不下子瘫坐下来。原来，电报上写着这样的内容：“尊敬的市 长先生，我十分感谢您让我见到母亲一面。我也十分佩服您卓越的办事 能力，但对在贵市的投资深表遗憾，因为我们很难放心您卓越的办事能 力。”（思考）用最简洁的话分析此次招商失败的原因（点评）这个例子说明什么，只能说明以权代法、权大于法带来的 后果不堪设想的。现实中有法不依的各级领导比比皆是，他们往往凭借 自己“卓越的办事能力”办不该办的事，办不能办的事，办违法的事，直接妨碍依法行政的推行。第三，“执法必严、违法必究”现实中有不少执法不严的例子，有 些是一个人因素，有些是政策因素，有些则是故意放纵。要实现依法行 政必须做到“执法必严、违法必究”（案例）对某些行业部门或某项工作的执法检查，检查尚未开始， 通知已经下达，违法者赶紧纠正、漏洞者尽快堵住，于是到了真正执法 检查时，成了“你好我好大家都好”实际上这是执法不严的表现。（案例）只处理事不处理人或者是处理事严、处理人宽，严格地说 处理事严、处理人宽是对事情当事人的不公平。因为往往被处理的事的 当事人多是人民群众，而处理的人多是领导干部，这“严”、“宽”就违 反了法律面前人人平街的基本要求。长此以往，对实现依法行政是百害 而无一益，因为这一“严”一“宽”纵容了各级政府领导和政府各部门 负责人的违法行为。4、道德基础。各级政府领导和政府各部门的工作人员必须有良好职 业道德。就目前来说，修筑依法行政的道德基础最关键的是抓好领导干 部的反腐倡廉、廉洁自律工作，要修官德、正官德。现实中公款吃喝、 公费旅游、公车私用等等它是司空见惯，既违反党纪，也违反法律，实 际上是官德伦丧的表现。（讨论）有一副漫画叫“母鸡的承诺”画了一只大母鸡，母鸡承诺 什么呢，“本鸡下蛋不见棱见角，保证有蛋皮，蛋清，蛋黄。”联系社会 实际说说自己的感想。（点评）母鸡的职责是什么，你的职责就是下正常的蛋，下不好就 杀了你炖老母鸡汤，你说承诺下的蛋没有棱角，你下那有棱角的蛋的话, 要你干嘛，你下的蛋没有蛋皮、蛋清、蛋黄，要你干嘛。一个公务员如 果不率先垂范，在社会当中造成的影响和损害是非常严重的。承诺是预 先的问题，经过努力得到解决的一种标准，一种要求，一种规律，一种 责任。古人曰：“民不畏君严，而畏吾廉。”所以，在修官德、正官德中 必须强调领导干部的廉洁从政，自觉抵制拜金主义、享乐主义和各种腐 朽生活方式的侵蚀，防微杜渐，防患于未然，警钟长鸣，慎独慎行，只 有这样才有建立起人民信赖廉洁政府，只有这样的官德才能推进法制政 府的建立，才能有利于依法行政的实现。可以说依法行政，最重要的问题是正确处理好政府与人民的关系。要始终牢记手中的权力是属于人民的，人民把权力交给我们行使，是要 我们用它来保护人民，为人民谋利益。依法行政，从根本上说，就是要 全心全意为人民服务，满腔热情为人民办事，维护广大人民群众的合法 权益。依法行政是依法治国的重要组成部分，也是实现依法治国方略重 要实现形式，换句话说没有完全意义上的依法行政就不可能实现依法治 国。只要我们牢记使命，强化法律意识，切实依法行政，我们的公务人 员就一定能交上一份合格的执政答卷！