药品价格虚高的成因与治理对策

药品价格虚高的成因与治理对策清华大学MPA-E郭丽珍医疗费用高是热门话题，药价与我们每个人切身利益有关，2003年卫生部进行了第三次全国卫生医疗调查，结果显示：我国农 民应住院而没有住院的比例从1998年的63.7%上升到75.4%。医疗费 用快速增长，药价高是其中的一个原因。全球药品费用仅占医疗费用 的10%，而我国却占50%左右。我国的药品市场存在两个反常现象。 一方面，尽管政府推出了一系列整顿和规范药品市场的政策措施，如 发改委先后对药品进行19次降价，但药价依然居高不下。有人甚至 戏称，发改委的药品降价名单是“死亡名单”，被列入降价名单的很 多药品要么减少销量，要么很快从市场中消失。而价格越高的药品， 销量却越高。药品市场为什么会出现这种“逆价格现象”？如何解决 中国药品市场价格虚高问题？药品招标为什么三方不满意？医药分 业真能切断医药之间的利益链吗？一、药品价格虚高的成因与治理对策分析框架二、药价虚高的由来目前药品市场集中度低，生产企业低水平重复建设，生产能力相 对过剩。为什么药品生产领域存在过度竞争的情况下，还能维持虚高 药价？药品从出厂到用在病人身上，要经过对SFDA、物价、医保、 招标、医院管理者、医生的寻租公关。生产企业创新能力低，将老药 变相，通过SFDA审批为“新药”，取得企业自主定价或单独定价，来 抬高药价。如氨基已酸2克做成4克，价格涨38.84元，甲硝唑加上 维生素B6,成新药复方甲硝唑片，每瓶涨54.08元。羟乙基淀粉叫 706代血浆的每瓶3.7元，在医院药房销声匿迹；而叫贺斯的每瓶121 元在医院销量很大。发改委降这个规格、剂型，药厂就生产新规格。 药品生产绕避降价政策，规避政府价格政策管制，产生药价“空降” 的怪现象。药品市场为什么会出现“逆价格现象”？国家食品药品监督管理 局2001-2005年批准的药品批文数显著增长，2005年为13141个药 品批文，一个甲硝唑就有1778个批文。新药准入规制政府失灵，审 批寻租造成“新药”泛滥。药品的特殊性决定了药品难以实现价格的 充分竞争，存在市场失灵的可能，药品价格不能完全依靠市场机制自 发调节，需要政府进行一定程度的干预和规制。由于一是药品定价制 度不完善，缺乏科学合理的药品剂型、规格间差比价规则；单独定价 规则存在缺陷，制度设计中缺乏应用药物经济学对药品进行成本一效 果的研究评价，质量与疗效的优劣界线模糊，赋予相关审批人员很大 的自由裁量权。不定期的强制降价方法是就药价而论药价，头痛医头， 脚痛医脚。二是信息不对称。未建立能真实反映药品成本与价格的监 测体系，药品价格构成数据失真。三是政府干预不足。政府所施行的 调控范围较小，只占市场流通药品的10%，难以弥补市场失灵和维持 市场机制的正常运行，不能使市场的功能按照干预目标正常地发挥作 用。四是官僚机构的低效率和浪费。药品监管政策与药品价格政策不 配套，新药的审批与药品定价管理脱节。五是寻租及腐败。新药审批 部门、价格管理部门及公务员利用现行政策上的缺陷去追求局部和个 人利益最大化，从事创租和抽租活动；医疗机构追求利益及医生寻租 使用高价药，排斥低价药；制药企业追求利益寻租，变相规避药价管 制。管理部门、医疗机构、生产企业产生利益联盟，共同抬高药价。 药品价格管理上的政府与市场双失灵，导致药品价格虚高，给医药商 业贿赂预留了空间；药厂雇佣医药代表进行带金促销或带旅游考察的 学术促销；由于我国对药品临床宣传资料监督管理及国产药品代理营 销监督管理法规缺位，药品营销商业贿赂严重，造成临床用药过度， 医疗费用上涨。药价增高路线图：三、目前政府规制政策的不足政府通过药品集中招标采购来规制药品价格，其目的是通过企业 间竞争有效降低药品虚高定价。由于药品集中招标采购涉及多环节、 多部门甚至个人利益，各环节在熟悉了招标流程和评标体系后，招标 涉及的利益群体产生利益联盟，共同应对药品集中招标采购。由于药 品招标产生新的寻租空间的存在，现有的监管方式对政府主管部门和 集中招标采购交易主体之间的信息不对称问题的无能为力，导致政府 主管部门不能对集中招标采购进行有效监管。招标采购范围扩大，成 本高效率低，招标使企业成本增加，药厂药商违规操作多样化，共同 应对招标，药品变相提高价格。招标代理质量没考评，代理结果好坏 不影响收益，药厂弄虚作假，代理机构审查不严，造成有的药品越招 越贵。因此，目前药品招标模式还不完善，招标药品仍然有回扣空间， 难治药价虚高之疾。社会各界对医药分业寄予厚望，认为只要把医院门诊药房分离出 来，就可以彻底切断医院与药品销售之间的利益联系，解决“以药养 医”问题，控制医药费用的不合理增长。把门诊药房分离，真能切断 医药之间的利益链吗？我国医药分业的试点探索已经进行了数年时 间，目前尚未形成十分成功的国内范本可供借鉴。目前我国医药分业 的条件还不成熟，无法保障安全用药；从公共管理的角度，带有公益 性质的医院和病人的利益很难与药品生产或经营企业承包商的利益 并存。目前在药价虚高根源问题没解决的情况下，医药分业是经济利 益从医疗机构转移到药品商业部门。今年卫生部门把控制药费比率的 责任落实到每个医生，有的医生就让病人到社会药房取药规避管理。 医药分业政策不可能从根本上切断医疗机构与药品营销之间的经济 利益联系，无法解决药价虚高问题，对降低药品费用作用有限，因此 目前医药分业应慎重缓行。药品价格虚高问题，通过药品集中招标，具有一定的作用，但治 标不治本。其中最根本的原因在于医药体制上的漏洞导致医药寻租， 厂家、医药公司、医院、医生产生利益联盟。目前医药分业也不能解 决，医疗机构所有制改革也无法消除医疗寻租。如何在克服药品市场 失灵的同时，有效地解决政府失灵问题？药品价格虚高的根源在新药 审批与药品定价，不从“游戏”规则上斩断这条利益链条，药价虚高 的“病毒”就会有生存的土壤，就永远不会消失。因此不能就药价论 药价，而应从源头治理，标本兼治。四、药价虚高的治理对策一是建议将医药领域的管理职能集中统一协调管理，降低监管成 本提高效率。目前药品广告的审批机关为药品监督管理部门，广告的 监督管理处罚机关为工商部门，这样的监管体制，由于工商部门缺乏 相应的药品专业知识，对违法药品广告不能及时辨别发现，及时制止。 建议由SFDA负责对药品广告的审批、监督检查及违法处理，统一对 药品广告进行全程监管，实现职、权、责的一致，提高管理效率。新 药的市场准入在药监部门，价格管理权却在价格部门，药品审批与定 价之间缺少沟通和协调，新药的审批与药品定价管理脱节，建议协调 统一管理。二是完善机制严把药品准入关。培育制药企业的创新能力， 提高药品市场的集中度，构建药品现代物流体系；降低监管成本。建 立行政审批与技术审评相互制约的机制，最大限度地减少审批者的自 由裁量权，强化药品行政审批责任，完善违法药品行政审批责任的监 督追究机制。新药审批与定价协调统一，定期将SFDA审批的新药与 药价、主要成份等相关信息在网上公示；建立举报奖励政策与追回药 厂不当得利制度，让全社会参与监督，仿制药一律使用通用名，不得 批准商品名，控制药品批文数避免恶性竞争；避免老药新装上市抬高 药价扰乱市场。三是完善药品价格管理。药品价格并非越低越好，应 利用药物经济学研究制定合理药价，既保证药品生产经营合理的利润 有利发展，又使病人用得起药；完善药品定价规则与监测体系，杜绝 药厂虚报生产成本；改革新药价格的管理方式，建立定期审价制度加 强药价监管，改变现在就药价论药价的降价方式；扩大政府定价药品 的覆盖面，应达市场流通药品的80%。四是加强药品市场营销的监督 管理。完善药品流通监督法规，必须对药品宣传资料进行监管，对医 药代表销售行为进行监管；让药学会和医药行业协会组织参与监管， 促进他律和自律的有效结合。五是研究制定临床诊疗技术与药品临床 应用指南，加强医疗机构合理用药监督，切断医药代表与医务人员的 利益链。五、新的药品采购模式思路治疗同一种病，使用不同药物价格相差几倍到数百倍。可以通过 分级治疗来满足不同层次人群的医疗保障。如治疗糖尿病药阿卡波糖 的价格是二甲双胍的90.7倍。使用二甲双胍每月费用8元，使用阿卡 波糖每月费用725.4元。用药物经济学成本效果分析II型糖尿病的治 疗方案：使用二甲双胍所消耗的成本更小，对患者更有利。虽然阿卡 波糖在控制II型糖尿病血糖及其并发症方面效果较好，但其成本较 高。根据这提出新模式：在疾病治疗方面：国家承担基本治疗，城镇 职工医保承担进一步治疗，重大疾病社会保险补充。基本治疗进一步治疗重大疾病治疗 社会保险招标生产国家承担基本治疗，使用的药品主要是经典的仿制药，国家统一 进行药厂招标生产，第三方物流承担配送。全国统一定价，利用销量 大，没有中间环节，市场稳定，集团购买，把价格降到最低，保证群 众的基本医疗。基本治疗以外的药品，价格高销售量大的进行集中招标采购，范 围控制在300种以内，（销售量前200到250位的药品占总销售金额 的80%以上），目前招标政策规定医院使用的药品80%的品种必须招 标，成本高，本作者认为应控制80%的采购金额，而不是80%的品种。 对其他品种全部采用竞价、询价等采购方式进行网上公开采购即可。政府建立全国性的药品交易电子网络平台，降低交易和监管成 本。利用SFDA的数据库建立全国性的药品信息资源数据库，确保数 据的权威性和真实性，药品生产企业与医院之间进行电子化公开交 易，药厂是唯一投标主体，网络银行支付，控制资金流向，切断药厂、 医药公司、医药代表的利益链；监管部门通过网络全程监督，提高效 率降低成本。医保部门作为招标主体，控制医疗费用上涨；第三方物 流承担配送，切断药厂与医药公司的利益链，降低流通费率。药品挂网米购模式图:六、结束语本文认为，在目前市场和政府都失灵的情况下降低药品价格，仅 仅单一解决药价问题本身是不够的，必须运用综合手段，从源头治理， 标本兼治。正如本文所分析的那样，药价虚高的根源在新药审批与药 品定价，控制药费的关键在药品审批、定价、流通费用及临床合理用 药。同时，我们还应该认识到，随着我国经济的发展，未来的医疗保 障制度改革应该是由劳动者的医疗保障逐步扩展到全民的医疗保障。 医疗费用的控制是一个世界性难题，它既有一个国家基于自己特点制 定的医疗费用支付方式、筹资模式和医疗资源的配置等因素，也存在 着患者与医务人员之间比较特殊的委托代理关系、医生处方的垄断权 及医保第三方付费条件下信息不对称所引起的道德风险和逆向选择 等问题，还有政府和公众基于文化、伦理等因素对健康和生命的价值 判断。因此在制度设计上重点针对医药寻租问题，打破药品管理者、 制药企业、医药公司、医院、医生的利益联盟，强调干预医生的行为 动机，通过制定疾病的基本治疗指南，来约束医院的过度治疗。同时， 新政策制定出台前，应请医疗机构、制药企业、药品销售企业、卫生 行政部门、药品监督管理部门等相关利益集团参与讨论。只有得到绝 大多数相关利益集团的理解和支持，达成共识，才能有助于制定科学 合理的政策，并推动政策得到有效实施，从而在根本上解决药价虚高 的问题，为社会长治久安和健康发展奠定坚实的基础。（本文是作者毕业论文的简写版）