美国高等教育资助制度改革及启示

美国高等教育资助制度改革及启示 *孙章伟【摘 要】： 2010 年 3 月 30 日 SAFRA 正式成为法律， 标志着美国 35 年来由商业金融机构发放， 由政府贴息和担保的大学生贷款政策 FFELP 终结。 本文在对 SAFRA 制度安排下美国高校教育资助制度的最新发展进行研究的基础上， 对联邦直接贷款计划、 帕金斯贷款、 佩尔助学金、 “根据收入还款计划” 和 CACGP 等主要改革进行了总结。 此外， 对其他财政支持安排如教育援助合作调控项目、 学业竞争奖学金和科数优异奖学金， 以及2010-2011 年最新推出的“伊拉克和阿富汗服务助学金”进行了分析， 并对国内高等教育资助体系提出了建议。【关键词】： SAFRA； 联邦直接贷款计划； 帕金斯贷款； 佩尔助学金【作者简介】： 孙章伟， 电子科技大学中山学院副教授， 经济学博士。 （广东中山 528402）*本文系电子科技大学中山学院 2009 年质量工程建设教改课题 “研究性教学模式促进独立学院内涵式发展的研究”（ZL-GC2009JY21）阶段性成果。【文章来源】：2011 年第 1 期高 教 探 索一、 SAFRA 取代 FFELP美国高校财政支持制度由助学金、 奖学金、 贷学金、 半工半读等组成， 其中以贷学金最为重要。 11965 年高等教育法修正案 明确规定， 联邦教育贷款主要有三个最基本贷款项目： 一是始于 1994 年联邦直接贷款计划或 “威廉福特直接贷款计划”(William D. Ford Federal Direct Loan Program, FDLP)。贷款方是美国教育部。 二是始于 1965 年的联邦家庭教育贷款计划 (Federal Family Education Loan Pro-gram, FFELP)。 其贷款方是商业金融机构， 包含着三个不同的项目： 斯坦福贷款 (Stafford Loans)、 学生家长贷款 (PLUS， Parent Loans for UndergraduateStudent） 和打包组合贷款 (Consolidation)。 1974 年预算与扣压拨款控制法 (the Congressional Budgetand Impoundment Control Act of 1974) 通过后， 贷款风险实际承担者是作为担保方的国家财政。 三是始于 1958 年的联邦珀金斯贷款 （the Federal PerkinsLoan Program）。2009 年 9 月 17 日众议院教育和劳工委员会众议院通过了 SAFRA （The Student Aid and Fiscal Re-sponsibility Act of 2009）， 即 学生资助和财政责任法案2。SAFRA 取代 FFELP， FDLP 成为大学生贷款的唯一渠道， 于高度自由市场经济模式典范的美国来说， SAFRA 安排政府代替私营金融机构发放学生贷款， 确实具有如众议院教育和劳工委员会宣称的 “美国经济未来的投资里程碑”意义。目前， 美国涉及教育资助改革的最新法案主要有两个， 一是 2009 年 2 月的 2009 年美国经济复兴和再投资法3；二是 2010 年 3 月的 2010 年医保与教育协调法 中的 SAFRA， 即 学生资助和财政责任法。二、 SAFRA： 改革背景和主要内容（一） 背景2008 年以来， 随着金融危机深化和大学成本节俭法案 CCRAA （the College Cost Reduction and Ac-cess Act） 的推行， 承担 FFELP 的商业金融机构资金困难， 截至 2009 年， 已有 173 家商业金融机构暂时中止 FFELP， 停止提供学生个人贷款。 为确保FFELP 顺利进行， 政府启动了确保学生贷款通道顺畅法案 ECASLA （the Ensuring Continued Access toStudent Loans Act ）。 2009 年约 80%新发放的 FFELP贷款由 ECASLA 提供资金， 新发放的 FFELP 实际上由政府财政承担。 由于增加了商业金融机构等金融中介这一环节， 导致交易成本上升， 学生信贷市场波动不稳。 而学费持续上涨且学费占比 （人均收入与家庭收入中位数） 呈上升趋势， 学生家庭的负担相对愈发沉重 （见表 1）。 2009 年 4 月， 奥巴马明确指出， FFELP 制度下资金资源浪费巨大且配置效率低下， 纳税人和政府难以承受。 鉴于美国大学学费不断上涨和毕业生就业困难的双重压力， 为确保学生特别是贫困学生入学并完成学业， 由政府直接承担并发放学生贷款更能节约交易成本， 可把节约的资金用于资助学生。表1：:2004-2009年美国大学学费和总费用变化情况（单位：美元，%）200420052006200720082009四年私立大学学费200822123522218237122514326273同比上升65.95.96.35.94.4四年私立大学总费用513254915836618565857020同比上升10.57.16.36.66.46.5占比（人均收入）20.8221.2621.5422.2224.42-占比（家庭收入中位数8.999.599.489.5510.52-四年公立大学总费用113541212712796135891832619388数据来源： 美国大学理事会， 注： 人均收入和家庭收入中位数占比是根据大学理事会与美国人口普查局数据计算得出， 后者数据详见 U.S. CensusBureau,Income. Poverty, and Health Insurance Coverage in theUnited States。奥巴马政府于 2009 和 2010 年向国会提交的两份财政预算案均把开源节流作为工作重点， 如要求众议院教育和劳工委员会把 2009-2014 年每年财政年度预算中削减 10 亿美元赤字纳入立法。 2009 年10 月 7 日， SAFRA 被提交给众议院预算委员会， 随后该报告的一些条款被并入 2010 年医保与教育协调法。 2010 年 3 月 30 日， 奥巴马签署 2010 年医保与教育协调法， 使其正式成为法律。 SAFRA 作为 2010 年医保与教育协调法 一部分， 明确了2010 年 6 月 30 日后政府财政不再为 FFELP 提供资金。 国会预算办公室 CBO （the Congressional BudgetOffice） 指出， SAFRA 将在 2010-2019 年为财政节省预算 610 亿美元。 这些节约下来的资金将用于扩大 “佩尔助学金计划” 等政府助学项目。 因此，SAFRA 并不会额外增减纳税人负担。（二） SAFRA 主要内容1. 取消 FFELP 制度 4。 2010 年 6 月 30 日， 结束商业金融机构放贷、 政府补贴的 FFELP 政策。 过渡 期 的 2009 年 仍 有 3900 所 高 等 教 育 机 构 参 与FFELP， 共发放 1445.91 万笔贷款， 共计 667.78 亿美元； 2010 上半年将发放 821.58 万笔贷款， 共计352.34 亿美元。2. 确立 FDLP 为学生唯一的政府贷款项目5。 自2010 年 7 月 1 日起这一制度正式生效， 向学生提供贴息和非贴息斯坦福贷款、 学生家长贷款和打包组合贷款制度安排。 商业金融机构仍可承担贷款任务，但在政府与学生之间， 仅是中间代办人的角色， 而非以前的债权债务人关系。FDLP 与 FFELP 相比， 贷款条件基本相同， 但它有一些 FFELP 不具有的优惠条件， 如对一些从事公共服务事业和战争地区服务的人员来说， 利息可以减免等。2009 年 6 月， 美国教育部与宾夕法尼亚的 AES/PHEAA of Harrisburg、 威斯康星的 Great Lakes Ed-ucation Loan Services、 內布拉斯加的 Nelnet 和弗吉尼亚的 Sallie Mae 四家金融公司签订了代办合同，由其代理发放直接贷款， 并管理已有的 5500 亿美元学生贷款的一部分。 美国唯一的国有银行北达科他银行 （Bank of North Dakota） 自动获得联邦直接贷款发放资格。 2009 年 9 月 17 日， 众议院通过 “不再向 ACORN 提供资金” 议案并将其作为 学生资助与财政责任法案 一部分， 规定凡是被控选举违法、 诈骗等行为的组织， 将不能参与联邦直接贷款计划。由于 FFELP 谢幕， 2009 年参与 FDLP 的高等教育机构达到 2000 余所， 发放贷款和获得贷款学生数量迅速上升， 可以预见参与学校和学生都会呈现爆发式增长。 而 FFELP 在 2009 年达到最高值， 2010年 6 月 30 日后停发新贷款 （见表 2）。表 2 2005-2011 年 FDLP 和 FFELP 金额及获得学生情况 （单位： 亿美元）2005200620072008200920102011EDLP129.3126.77135.96182.1297.38735.291163.93获得学生297.1284.1283.9372.99610.91479.042434.9FFELP432.84467.03524.02572.96667.78352.34-获得学生1.32.31093.21149.61269.781445.91821.58-数据来源： 美国教育部， FEDERAL PELL GRANTS Fis-cal Year （2005-2011） Budget Request， 下同。注： 2011 年数据为奥巴马政府预算， 下同。 比较教育 美国高等教育资助制度改革及启示3 改革帕金斯贷款6。帕金斯贷款是一项政府与大学共同承担贷款成本的贷学金项目， 比斯坦福贷款更为优惠， 与佩尔助学金共同构成最需要资助的学生完成学业的两个保障， 然而其地位尴尬： 一是自 2004 年以来政府再未增加拨款数额， 二是小布什政府甚至建议取消这一项目， 三是一些优惠条件如政府免除从事公共服务职业的毕业生的贷款等没有得到完全落实， 等等。奥巴马政府对帕金斯贷款态度比较矛盾， 为削减赤字， 取消了为在校学生支付利息的优惠， 但也保留旧帕金斯制度优惠条件如 5%利率， 毕业后从事公共事务、 军人和教师等职业可全部或部分免除贷款等。 为进一步提升帕金斯贷款的资助功能 （如表 3）， 政府把联邦帕金斯贷款更名为 “联邦帕金斯直接贷款” （the Federal Direct Perkins Loan）， 从属于 FDLP 的一部分。 为此， 除基本行政开支外，2010 年 7 月学校须把帕金斯项目的剩余资金交还财政部， 2012 年前把帕金斯贷款下的循环基金 （2009年82.4%是财政资金， 17.6%由学校配套提供） 股权交还财政部； 财政每年对帕金斯循环基金资助额度上限从 10 亿美元增至 60 亿美元； 目标是参与帕金斯贷款的学校数量超过 4500 所， 学生达 240 万人。尽管奥巴马政府 2010 年帕金斯贷款预算 为57.69 亿美元 ， 但是最终批准的是 10.42 亿美元 ，2011 财政预案建议将帕金斯贷款纳入强制性支出项目， 但 2012 年随着美国总统大选的变化， 帕金斯贷学金项目能否获得财政的更大支持， 仍然存在变数。表3: 2007-2010年帕金斯贷款情况2005200620072008200920102011资金总额（亿美元）11.3511.3511.0411.0311.0310.4226.03参加学生（万人）56.751.450.149.552.149.1122.49最高金额（本科生）4000400040005000550055005500最高金额（研究生）60006000600080008000800080004. 改革佩尔助学金制度。 1975 年后， 联邦学生资助政策重心逐渐转向贷款， 导致佩尔助学金对大学教育的作用相对下降。 本次改革最主要的内容包括： 一是 2010 年后佩尔助学金由既有财政的裁量性支 出 （discretionary spending） ， 也 有 强 制 性 支 出（Mandatory appropriation）， 全部转为强制性支出 。佩尔助学金由此成为了与失业救济、 国债利息、 养老金、 老人和穷人的医疗保险与医疗补贴等义务性项目开支 （entitlement） 同等地位的永续性强制性支出。 这就是为何奥巴马于 2010 年 2 月提交的第二份财政预算案中， 佩尔助学金与国防、 社会医疗保障等项目的财政支出不再终止或者缩减的 120 个项目行列的原因。7二是财政对佩尔助学金的拨款数额不限， 根据实际需要， 确保每年均比上年度最高的佩尔助学金有所增加， 以使有需要的学生均能得到帮助。 2009 和 2010 年实际获得资助的学生数量和平均助学金金额均比教育部预算要高。 三是佩尔助学金在 2012-2018 年间按 “城市物价指数 CPI+1”规定， 保持高于通货膨胀 1 个百分点的速度增长，预计2012 年最高达到 6030 美元， 2016 年达到 6395美元（见表 4）。表 4 佩尔助学金主要数据变化2005200620072008200920102011总额（亿美元（）125.94127.46136.61162.56329.28269.88348.78预算获得者 （万人）-702.2759-实际平均助学金 （美元）512.9521.3516.5611.6773.8835.5874.3实际获得者 （万人）4050405043104731535055505710最高助学金 （美元）-36073770-=计划平均助学金 （美元）2409245624822954364638653984注： 2009 年总额含 美国经济复兴和再投资法 的 156.4 亿美元拨款。5. 修订 “根据收入还款计划” (Income BasedRepayment， IBR)。 IBR 是美国教育部按照 2007 年CCRAA 授权， 于 2009 年 7 月 1 日起推出的降低联邦学生贷款负担的政策。 除简化申请程序外， 联邦学生贷款偿还上限由每月收入的 15%降低到 10%，由还款 25 年减至 20 年后剩余欠款及利息将全数免除。 如果从事如教师、 护士和军人等职业， 于 10 年后将免除债务。 若长期参与诸如义工、 慈善、 和平组织等团体，以及处于战争当中的服务人员等，则可以减免贷款。这一修订案将在 2014 年 7 月 1 日生效。6. 继 续 支 持 “ 大 学 入 学 挑 战 资 助 项 目 ”（CACGP， College Access Challenge Grant Program）。CACGP 是美国政府、 私人和慈善组织合作的资助项目， 用于支持已进入大学或准备进入大学的贫困学生。 按照小布什政府 2007 年 9 月签署的大学成本节俭法案 （CCRAA）， CACGP 在 2008 年和 2009 年分别得到财政 0.66 亿美元拨款后会被终止。 SAFRA 则确保CACGP 将继续运作 5 年， 即 2010-2014 年， 且财政拨款从每年 0.66 亿美元增至 1.5 亿美元。7. 增加对少数族裔教育机构和传统黑人院校的财政援助， 提供 25.5 亿美元强制性财政资金支持。三、 其他财政助学项目美国财政对大学的资助， 除 SAFRA 规定的联邦直接贷款、帕金斯贷款、佩尔助学金、IBR 等内容外，还有一些虽未纳入 SAFRA 改革法案， 但对美国学生完成学业产生影响的项目。除“未来教师资助计划”外，这些项目年度资助金额和学生数量均有波动（见表 5）。表 5 财政对 SAFRA 制度外的主要助学项目 （单位： 亿美元， 万人）200520062007200820092010联邦补助教育机会奖学金 （SEOG）9.869.769.759.599.599.59受惠学生128.7127.4129125.83130.27130.27半工半读 （Work-Study）11.8411.7211.7511.7114.1711.71受惠学生81.8818878.069376.83教育援助合作调控项目 （LEAP）1.641.651.651.621.621.62受惠学生16.71.6516.51.6516.216.2学业竞争助学金（ACG Grants）-7.94.23.725.035.48受惠学生-53.549.748.871.678.6科数优异奖学金 （SMART Grants）-3.12.213.613.84受惠学生-8.27.813.915未来教师资助计划 （TEACH Grant）-0.250.720.79受惠学生-0.080.310.32伊拉克和阿富汗服务助学金-0.002受惠学生-联邦补助教育机会奖学金、 半工半读、 教育援助合作调控 (The Leveraging Educational AssistancePartnership， 也译为 “贫困学生补助计划”) 等项目，国内已有较多文献介绍。学业竞争力奖学金 （Academic Competitivenessgrants） 和 SMART 奖学金（National Science & Math-ematics Access to Retain Talent Grants）这两项创办于2006 年的助学金均以成绩优异但家境贫困学生为资助对象。 学业竞争奖学金金额为 750 美元和 1300 美元，奖励对象分别为 大 一 和 大 二 学 生 。 科 数 优 异奖 学 金 颁 给 自 然 科 学 、 工 程 、 数 学 及 外 语 资 优的 大 三 及 大 四 学 生 ，每 年 最 高 4000 美 元 。未来教师教育资助计划 （Teacher Education As-sistance for College and Higher Education Grant Pro-gram）， 创办于 2007 年， 毕业后有意到公立或私立的以低收入家庭子女为主的中小学担任教师的大学生可以申请每年 4000 美元的助学金。伊拉克和阿富汗服务助学金（Iraq and AfghanistanService Grants） 是 2010-2011 财年推出的最新助学金项目，专为那些不符合佩尔助学金申请条件，但其父母或监护人自 2001 年 9 月 11 日以来在阿富汗或伊拉克战场去世的学生，该助学金金额与佩尔助学金相等。四、 启示2010 年 7 月 1 日前私营商业金融机构占据了美国学生贷款大部分市场， 这符合美国高度自由市场主义模式所坚持的市场经济取向原则。 奥巴马政府最终以 SAFRA 终结了这一学生贷款政策， 由政府取代私营商业金融机构成为贷款发放方。在财政赤字压力巨大情况下， 美国政府对教育的资助持续增长，其政策安排对中国高教发展启示如下。（一） 从市场回归政府， 抑制 “市场失灵”哈贝马斯曾对美国联邦政府逐步弱化资助高等教育责任， 并把高等教育日益推向市场的趋势进行批评， 认为是“把精心考虑的公共领域残余出售给追求利润最大化的金融投资者，把文化和教育的命运交付给随着市场波动而变化的资助者的利益和情绪”。高度市场化和自由主义的美国， 其高校资助体制逐渐从市场回归政府， 正是政府对弥补 “市场失灵” 缺陷的职能的进一步体现。 无论从国家性质还是教育的公共职能来看， 10 年来我国高校投资体制发展的政策也需要重新修订。（二） 加大奖助学金和助学贷款覆盖范围， 提高资助面美国各大学除了各自的奖学金外，也受惠于全国性的奖学金和助学金。 大学理事会的报告显示，2009年美国大学的各类奖助学金有 2300 多种， 每年大约75%的学生得到某种形式的资助，其中 45%是助学贷款，55%是奖助学金和税务减免。 这说明助学贷款资助面达到 33.75%，奖助学金资助面达 41.25%。国务院 关于建立健全普通本科高校、 高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见自 2007 年 5 月颁发以来所形成的新资助体系仍显不足， 如新国家奖学金制度每年奖励 5 万名学生，资助面约 0.3%；励志奖学金制度资助面约 3%；国家助学金制度规划的资助面约 20%。 至于助学贷款，1999-2008 年，全国高校累计仅有 436.1 万名大学生获得资助，其中 2008 年为 67.4 万人，按普教 2149.32 万人基数计算，资助面仅 3.14%；而 2008 年美国仅参与FDLP（不含 FFELP）的大学生占比就达到 20.77%。总体来看，我国高等教育奖助学金和助学贷款品种少，资助面低。因此，有必要进一步加大奖助学金和助学贷款覆盖范围，提高全国性奖助学金资助面。（三） 建立学费补贴制度以美国四年公立大学 2008 学费占比为例 （见表1），按人均收入计算，占比 24.42%；以家庭收入中位数计算，占比 10.52%。而中国四年公立大学学费按人均收入计算，如果以 5000 元为学费平均数，占比分别是农村 105.12%、城镇 31.68%，均高于美国同类占比数据。我国近年财政收入迅猛增长， 中国 2010 年将成为全球第二大财政收入国， 因此， 建立资助面100%的学费补贴制度完全具有可行性。注释：详见：http:/edlabor.house.gov/documents/111/pdf/publications/SAFRA-FactSheet.pdf。 美国民众认为养老金、 老人和穷人的医疗保险与医疗补贴三项支出是天赋权利不能删减， 即sth. Entitled, 故称 entitlements program。 佩尔助学金成为 “entitlement”， 意味着稳定的财政支持。 按美国教育部Fiscal Year 2011 Budget， 加上美国复兴与再投资法 对教育的投资 ， 大学生2011 年得到的资助将比 2008 年增长 60%。 见： 阚阅的 金融危机中的美国高等教育财政， :8080/Item/4314.aspx。详见：国家助学贷款10年惠及436万大学生， GU.html。详见：财政收入有望世界第二， 参考文献：1潘建军，谢革利.美国大学生多元化资助评析J.北京教育学院学报，2006（3）:2530.2H.R. 3221 Student Aid and Fiscal Responsibili-ty Act of 2009EB/OL. http:/www.cbo.gov/ftpdocs/104xx/doc10479/hr3221.pdf.3王志强.2009 美国复苏与再投资法案教育项目解读J.比较教育研究，2010（4）:6266.4蓝汉林，高靓，金帷.美国联邦学生资助体系的变革J.教育发展研究，2010（7）:5865.5张燕军.高等教育资助问题及奥巴马政府应对政策J.现代大学教育，2010（2）:6672.6Andrea Fuller. Perkins Loan Program Faces anUncertain Future EB/OL. 7Cassandria Dortch, David P. Smole, Shannon M.Mahan.The SAFRA Act: Education Programs in theFY2010 Budget ReconciliationEB/OL.http:/www.aacc.nche.edu/Advocacy/Documents/CRS%20SAFRA.pdf.