城市化建设投融资机制改革的实践和探索

城市化建设投融资机制改革的实践和探索 改革开放以来，绍兴县城镇建设发生了巨大的改变，有力地推进了县域经济和社会事业的快速发展。但同时也应该看到，自进入九十年代以来，伴随以市场为导向的改革向纵深推进，社会主义市场经济体制的加紧建立完善，我县因为受传统集体经济运作方法的影响，城镇建设投融资体制改革显得相对滞后，在一定程度上制约了城镇建设的连续健康发展。所以，怎样在改革开放新形势下，根据市场经济新要求，探索我县城镇建设投融资体制改革的新路子，新方法，便成为一个值得研究的课题。一、我县城镇投融资机制改革的制度创新筹资。用足用活相关政策规章，正当合理筹集建设资金，是目前城镇建设投融资体制改革的主要内容。近几年来，政府为推进投融资体制改革，加紧市政基础设施建设，出台了包含“四自”政策在内的部分政策规章。我县在交通建设中重视用好“四自”政策，改变了政府财政包办交通基础设施建设的传统做法，一定程度上缓解了交通建设资金短缺的矛盾。98年上半年，县委、县府根据“政企分开，权责明确，两线运行”的标准，组建了县交通投资有限企业，对县财政原投入交通“四自”工程的2亿多元资产进行了置换，用于新的大交通建设。同时，主动争取到104国道东、西路段二只“四自”工程，还争取到在绍大线绍兴县段单独设置“四自”公路收费站，然后又成功地将绍大线绍兴县段的经营权以8500万元的价格转让给市交通投资有限企业，并由市交通投资有限企业同时负担全额出资改建104国道东泾路段。经过二年时间运作，共盘活交通财政资金5亿多元，有力地推进了交通设施建设，也缓解了财政对交通投入的压力。面向社会融资。依据“政府计划、多元投资、规范管理”的建设要求，本着“谁投资、谁经营、谁受益”的标准，我县全方面开放城镇建设市场，激活社会各界的投资动机，为社会发明了投资介入的良好环境。99年初，为巩固轻纺城联托运整改结果，原计划由相关职能部门投资兴建联托运有形市场，后实施市场开放，吸引了柯桥粮油企业、交通实业企业等五家企业共同参股8500万元，投资兴建北联托运市场，使这项拆迁建筑物达3万多平方米的交通工程政府不仅不花钱，而且还取得存量土地出让收益3000多万元。针对柯岩风景区良好的发展势头，立即组建了柯岩风景区投资有限企业，吸引社会力量投资建设，经过股份化运作，实现风景区开发建设从政府主导投入为主转向以企业投资为主，加紧了风景区开发建设步伐。利用资源生资。在市场经济条件下，城镇部分由政府控制的资源能够合理生财增财。以地生财是其中一条主要路径，在城镇建设中，路、桥等市政基础设施的投入，其产出直接表现在土地出让收益的增加上。多年来，我县经过做活做好土地文章，严格计划控制，建立先计划后供地机制，努力在最大程度上实现城镇国有土地资产的增值。比如，98年柯桥开发委在土地继续冻结的形势下，千方百计依法批得土地2600多亩，为开发建设和以地生财打下了坚实基础，99年以来已成功组织了三次土地使用权公开招投标，获取上亿元建设资金。另外，为搞好柯桥镇中综合改造工程，也经过公开拍卖原镇中土地使用权，取得建设资金3840万元。规范管理聚资。在城镇建设大力开拓财源的同时，深入规范建设程序，严格要求工程设计和招投标等管理，使开源和节流并重。建立县建设工程交易中心，在柯桥开发区试点取得经验基础上，坚持以“公开、公平、公正”和合理低价的标准进行建筑工程施工的公开招投标，并对工程所需的设备、材料也进行招投标采购。二年来，全县建筑市场经过抓招投标管理共节省建设资金近1亿元，其中柯桥开发委节省建设资金近5000万元。轻纺城公铁立交桥经过强化设计管理，多方科学论证，择优选择方案，节约建设资金4000万元；开发区污水治理系统也经过优化设计节约投资上千万元。同时，认真推行建设项目业主负责制，99年全县县乡公路建设中，县政府专门出台政策，明确各镇政府为建设业主，由各镇自主筹资建设，这么既调动了各镇搞交通建设的主动性，又有利于强化管理，节约建设投资。二、投融资机制改革中存在的问题聚财观念和理财方法不适应长久以来，因为受传统计划经济体制约束和传统财政理论的影响，财政工作长久局限在预算内资金调整和分配范围里。多年来，即使加强了对预算外资金的管理，但财政调控资金仍十分有限，而且财政预算管理同时还要确保各方面的增加。我县即使总体经济实力在省内县市中处于前列，但财政基础上还是“吃饭财政”，伴随城市化建设步伐加紧，各方面对财政资金需求越来越大，建设资金的供需矛盾仍十分突出。在新的形势下，对财政工作提出了新的更高的要求，亟需转变聚财观念，改变理财方法，拓宽理财渠道，着眼于全社会资金的运筹和调整。地方政府筹资融资能力弱多年来，对部分重大基础设施建设，我们即使根据城镇建设市场化要求进行了主动探索，不过很大程度上是依靠政府行政手段的推进，而且大部分全部是显著盈利的项目，没有真正根据市场经济规律要求进行运作，缺乏充足利用社会性资金规范的操作手段，影响了城镇建设市场化的有效推进。而其次，现在银行存贷款差很大，有相当一部分存款资金得不到有效利用，从去年来我县福利彩票火爆的场面也反应出社会上有相当一部分闲散资金未被集聚利用。所以，在新的形势下，政府必需深入拓宽融资渠道，增强融资能力，引导社会资金投向城镇建设。相关政策制度不配套现行户籍管理制度、住房制度、土地使用制度和社会保障制度等政策，主观或客观上阻碍了城镇化的推进。比如土地管理政策方面，多年来，国家加强了对城镇建设用地的控制，但城镇化建设势必须增加用地，用地的限制首先影响了城镇化建设，其次制约了利用土地资源集聚城镇建设资金。又比如，对部分重大基础设施，尽管社会要求建设者热情很高，但假如采取群众集资的方法又和“减负”政策相矛盾。再比如，地方发行建设债券和现行融资政策和管理权限相冲突。全部这些制约着城镇建设资金的运筹，影响着城镇化进程。三、深化我县投融资改革的对策思绪超前计划，吸引资金搞城镇化建设，计划是第一步，而当代城镇的建设计划必需是科学的、超前的。尤其是针对我县城镇建设资金现在比较短缺的现实状况，经过科学的、超前的城镇建设计划，以吸引全社会资金，加紧城镇化进程，就显得更为主要。绍兴一向是文化之邦，又毗邻省城杭州，中心地理位置十分突出，所以，对城镇的当代化建设进行科学、超前计划是完全具有客观条件的。为此，我们要邀请或委托我国外一流教授、学者进行设计，以当代化的要求，高起点、高水平、高标准进行超前地计划。依据现在的市县地域调整，我们要以柯桥县域中心的开发建设为契机，带动整个城镇当代化建设，要经过这次机遇“筑巢引凤”，吸引企业、社会个人来投资建设，实现“人民城市人民建设”的建设资金自我平衡、自我积累、滚动发展新模式，从而加紧城镇化建设进程。产业集聚，聚集资金加紧城镇化发展必需和产业结构调整、新兴产业的培育紧密结合起来，以产业集聚促进城镇发展，以城镇发展带动产业升级，相互联动，相互促进。首先要大力发展第三产业。据相关资料称，第三产业占国民生产总值的比重应和城市化水平是一致的，而从世界经济的发展看，经济越发达，第三产业在国民经济中的比重也越高，尤其是部分高层次的第三产业，是依附于一定规模的城市而生存、发展的。从我们绍兴县现在的情况来看，在这方面还有相当大的差距，所以，要抓住这次加紧城镇化建设的大好时机，以柯桥县域中心为关键，大力发展第三产业，努力提升第三产业在整个经济中的比重，引导和鼓动企业、个人投资第三产业。在继续发展商贸流通、餐饮服务、交通运输、房地产、金融保险业的同时，关键发展旅游休闲、文化传媒、中介服务和小区服务业等四大行业。其次要加紧工业的发展。工业是城镇化的基础动力，城镇化的过程一样是工业布局形成、企业规模集聚和产业结构升级的过程，没有工业的规模优势，没有城镇的聚集功效，就没有城镇化的实现。再次要主动推进农业产业化。经过增加对农业的有效投入，推进农业产业化发展，是农业实现当代化的必由之路，也是财政发挥职能，引导发展效益农业，提升农业的社会和经济效益，促进农村人口城镇化，走城镇一体化发展道路的有效路径。另外，在推进城镇化过程中，还要把中心城镇建设和建立特色工业园区相配套，努力用产业经济特色塑造城镇特色，使一、二、三产业齐头并进。面向市场，筹集资金城镇化建设是相对无程度、高投入的系统工程，仅靠财政资金安排是难以全方位开展的，需要多渠道筹集。在社会主义市场经济条件下，要摆脱过分依靠财政投入的习惯心理，根本改变市政公用设施是福利型事业的陈旧观念，确立起“经营城镇”“让使用者付费”的新理念。必需提倡举社会之力办社会之事业，聚各方之力推进城镇化，最关键的就是要建立和完善符合市场经济规律的社会化、多元化、市场化的投融资机制。一是利用财政信贷调控。财政要增加县级转移支付对区域性基础设施建设的支持力度，给予城镇一级政府较完善的财政权限，增强乡镇财政投入主动性。激励金融部门加强对城镇建设的中短期信贷支持，加紧重大项目建设。财政还能够加强对社会闲散资金的调控，利用市场竞争机制，激励私营业主介入社会公共产品领域，对有收益的基础设施项目经过发行债券和实施股分制形式，开设股权交易来吸收社会、个人资金，调控部分社会财力。对有收益的项目要成立投资性企业，政府安排部分项目开启资金，更多的资金由企业来动作，以减轻财政压力。二是放开放活城镇公用设施和经营市常坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的标准，将部分基础设施和公益事业推向社会、推向市常如能够依法对非农建设用地实施有偿、有期使用，经过有计划地投入部分城镇土地，采取出让、拍卖土地使用权等方法，提升土地资源效益，形成“以城建城、以地养城、滚动开发”的城镇建设良性循环。还能够实施城镇土地的有偿开发和基础设施的有偿使用，对城镇建设中的经营性项目、公益性项目和混合性项目灵活采取招标拍卖、经营权转让、冠名权有偿使用、股份合作直接投入、旧城改造盘活存量和配套联建等多个形式，大胆探索投融资体制，逐步把城建项目标建设和经营推向社会、推向市场，放开搞活城镇基础设施建设和经营市常三是利用市场机制多方吸引资金。要充足发挥市场机制的作用，主动引进外资，开启民资，社会捐资，使投资主体以国家为主向社会和个人为主转变，激励金融机构向城镇建设提供中长久信贷，支持基础设施建设等长线项目，全方位地吸引社会资金。政府引导，挖掘资金在市场经济条件下进行城镇化建设，政府不是无所作为，而是能够大有作为。政府能够经过制订政策，进行制度创新，主动引导建设资金；转变观念，更新理财方法，科学管理用活资金；利用财政“四两拨千斤”的原理用足用好财政资金和财政政策。1、更新观念，大胆创新，主动引导和激励企业、银行投资城镇建设。长久以来，我们为了激励企业技术改造，实施了技改贴息政策。一样，我们也能够实施基础建设借款贴息政策以激励企业进行城镇建设投资。而且，我们不但能够实施基础建设贴息政策，还能够为项目业主提供担保，引导银行资金用于城镇化建设。比如，在城镇化建设中，部分项目因为投资大，业主承接后开启资金一时难以筹措；有些建设项目则不但投资大、收益回收期长，且收益率低。假如政府在这些情况下能提供基础建设借款贴息和替部分建设项目业主向银行提供贷款担保，则能够处理上述问题。另外，财政还能够经过合理调控社会综合财力，正确引导社会资金流向，走一条财政、金融资金相互融通的路子。在金融部门存贷顺差连续上升的情况下，合适引导银行资金投向有收益的基础设施项目，处理基础设施资金短缺的矛盾。详细操作上金融部门能够直接参股，参加项目开发，财政也能够经过控股租赁企业，参加金融资本运作，融通银行资金，发展租赁、债券业务，支持地方经济和社会事业发展，从而促进城镇化进程。2、转变观念，更新理财方法，科学管理用活资金。新时期的财政预算能够采劝滚动预算”的编制方法编制预算，实施“动态平衡”的管理措施管理预算。预算动态平衡管理法，是基于这么一个理论和，建设的计划是含有长远性的，因此建设资金的安排也应该是长远性的，比如一个五年期的城镇建设计划确定以后，其建设资金亦须对应地编制五年期的预算计划，孤立地一年一期的预算收支计划，在实际实施过程中，因事物在发生改变，经济在发展，社会在进步，原先确定的预算收支计划必是“动态”的，即要不停进行修正，即使事先的预算计划可能每十二个月进行修正，但在确定的五年期限内最终预算收支应趋于且必需实现平衡。这种预算编制方法和预算管理方法和“寅吃卯粮”和单纯的“超前”建设是完全不一样的两个概念。前者是一个当代的科学管理方法，能够了解为是延长了“预算会计年度”，后者则是超财力搞建设，是一个简单的负债建设措施。采取预算动态平衡管理，能够缩短建设期，提前实现建设目标，这对于加紧城镇化进程含有重大的指导意义。3、以“四两拨千斤”原理，用足用好财政资金和财政政策。充足发挥财政的职能，加紧城镇化进程，加速地方经济发展，是财政部门责无旁贷的天职。在促进城镇化进程中，要重视利用好财政“四两拨千斤”的原理。现在银行的信贷资金比较充裕，而财政资金比较困难，财政的钱比较少，但能无偿拨款，是“四两”，银行的钱尽管一分不能拨，但信贷资金比较多，能借贷，是“千斤”，以“四两”拨动“千斤”意义重大。首先财政要经过财政性资金开启兴建公共工程项目，利用财政政策吸引和引导个体企业、集体企业和国有企业参加开发和建设来带动相关产业和行业运转，从而推进区域性经济发展和繁荣；其次，根据国家产业政策和县级关键骨干企业扶持政策，经过财政贴息和租赁贷款，进行有选择、有目标的关键扶持和投入，来培育支柱产业，发展骨干企业，提升块状经济，激励外贸出口推进经济增加，形成新的经济增加点，为城镇化提供强有力的产业支撑和物质基矗另外，在财经法规许可的范围内还必需重视财政政策的应用。能够采取政策倾斜，根据“基础财源、支柱财源、新兴财源”三源并举战略，把财政贴息资金、支农资金、国债转贷资金、农业发展基金等优先投向中心镇，扩大乡镇可用财力，大力支持企业调整结构和技术革新，加紧发展第三产业和效益农业，培植乡镇后续财力。还能够采取贴息、税收优惠等多个形式，引导吸收社会资金投向基础设施建设、外贸出口企业、高新技术产业、旅游产业等有利于经济稳步发展的行业或产业，从而使财政职能在推进城镇化进程中真正发挥出“四两拨千斤”的作用。