某市财政局预算编制风险内部控制办法

陇南市财政局预算编制风险内部控制办法(试行)预算科2016年11月目 录 第一章 总则. 1 第二章 五年规划纲要和中期财政规划. 7 第一节 五年规划纲要编制风险防控. 7 第二节 中期财政规划编制风险防控. 8 第三章 一般公共预算收入预算. 12 第四章 一般公共预算部门预算. 14 第五章 一般公共预算转移支付预算. 32 第六章 政府性基金预算. 43 第七章 债务预算. 46 第一节 市级政府债务预算编制风险防控. 47 第二节 县区政府性债务预算编制风险防控. 47 第八章 附则. 48 第一章 总则 第一条 为有效防控预算编制风险，提高预算编制的规范性、科学性和完整性，根据预算法等预算管理法律法规和陇南市财政局内部控制基本制度、陇南市市级部门预算编制管理办法等有关规定，制定本办法。 本办法按照操作手册形式编写，便于责任主体操作实施和监督主体检查评价。 第二条 本办法所称预算编制风险，是指因相关规章制度和工作机制不完善、执行不到位和预算安排依据不充分等，导致预算不科学、不完整、不细化等问题的可能性。 按照风险来源的不同，预算编制风险分为内部风险和外部风险。按照风险性质的不同，内部风险进一步细分为制度流程风险和廉政风险。按照风险等级的不同，预算编制风险分为一般风险和重大风险。 具体风险定义详见表1-1。 第三条 本办法适用于与一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算编制有关的科室、监督检查局和信息管理科（以下统称各科室单位）。 第四条 预算编制风险防控的目标，以风险为导向，综合运用各种内部控制方法，将风险防控措施嵌入到预算编制的各个事项、各个流程和各个节点，强化对预算编制的全面管理和有效控制，不断提高预算编制的规范性、科学性和准确性。 第五条 市财政局建立完善的预算编制风险防控机制，明确各科室单位在预算编制风险防控中的职责分工，有效控制预算编制风险。 （一）内控委负责审定预算编制风险防控政策制度，审定预算编制风险事件解决方案、定级和责任追究建议，提出加强和改进的要求。 （二）内控办负责组织对预算编制风险防控管理办法进行有效性检查、考核和评价，组织对预算编制风险事件进行调查，研究提出预算编制风险事件解决方案、风险定级和责任追究建议并向内控委报告，督促落实内控委决定，定期或不定期通报内部控制执行情况和重大风险事件。 （三）预算科负责预算编制风险防控制度的组织实施，及时发现预算编制风险防控中存在的问题并提示有关科室单位，重大事项报告内控办。定期向内控办报送预算编制风险防控情况。 （四）各科室单位对本科室单位的预算编制重点业务环节实施持续、有效的风险防控，及时向内控办和预算科报送本单位预算编制风险防控及异常情况，积极协助专项检查和调查。 第六条 按照预算编制、执行、监督相互制约、相互衔接的总体要求，市财政局通过加强归口管理、授权控制和流程控制，建立预算编制分权制衡机制。 （一）建立部门预算管理科内部分权制衡机制。预算编制风险以各业务组为基本控制单元，实行经办人员、科领导双重控制，建立科室内交叉审核和集体审核机制。 （二）建立部门预算管理科分权制衡机制。预算编制由业务主办形成初步意见后，由科长审核后形成科室初步意见，经科室集体研究确定后形成科室意见。 （三）建立部门预算管理科间分权制衡机制。预算编制建立健全部门预算管理科初审或编报、预算科审核的科室间分权制衡机制，监督检查局按照职责分工嵌入到预算编制各个流程和节点。综合科、税政条法科、国库科、政府采购办、国资科、信息管理科等科室按照职责分工配合做好相关工作。 （四）建立沟通协调机制。各科室单位加强预算编制信息沟通和统筹协调，对预算编制的科学性、合理性进行充分论证、反复协商。预算编制涉及其他科室业务的，主办科室应充分征求相关科室意见。 （五）建立重大风险事项会商制度。当发生各方面意见争议较大等重大风险事项时，内控办召集各科室单位会商，及时掌握信息，并形成书面意见报局领导或局长办公会审定。 第七条 加强预算编制制度控制。预算编制制度应着力提高可操作性，确保预算编制有章可循，最大限度减少个人的自由裁量权。预算科负责制定陇南市市级部门预算编制管理办法，按照省委办公厅、省政府办公厅关于进一步加强财政管理的意见，省政府关于深化预算管理制度的意见、关于推进中期财政规划管理的通知、关于加强政府性债务管理的实施意见、关于改革和完善省对县区转移支付制度的实施意见、关于推进财政资金统筹使用的通知及市委、市政府预算管理有关规定和市财政局市级财政专项资金管理办法等要求，指导制定专项资金管理办法。部门预算管理科（会同部门）负责预算编制的具体制度建设，对部门预算中的重要项目以及转移支付项目逐项制定资金管理办法，指导部门建立健全内部预算编制制度，完善工作机制。相关制度应及时公开。 第八条 加强预算编制信息系统管理控制。预算科负责管理预算编制信息系统，各科室单位按照职责分工由预算科授权管理，信息管理科负责提供技术支持。通过信息系统管理控制和授权控制，在各科室单位之间建立有效的预算编制信息共享机制，确保各方掌握充分的预算编制信息。 表1-1预算编制风险类别和风险等级 分类标准 风险类别/等级 定义 按照风险来源和性质分类 内部风险 制度流程风险 主要是指由于缺乏预算编制制度流程规定，或制度流程设计不合理不到位，导致预算不科学、不完整、不细化等问题的可能性。 廉政风险 主要是指财政局预算管理人员凭借手中权力在预算编制中谋取私利等腐败行为的可能性。 外部风险 主要是指因外部客观环境发生重大变化或者外部信息不真实、不准确导致预算编制不科学、不完整、不细化等问题的可能性。 按照风险等级分类 重大风险 主要是指发生的风险事件对预算编制质量产生重大负面影响,或者严重损害部门声誉和形象。 一般风险 主要是指发生的风险事件对预算编制质量产生一定的负面影响，或者对部门声誉和形象带来一定的负面影响。 第二章五年规划纲要和中期财政规划 第一节 五年规划纲要编制风险防控 第一条 风险点 主要是五年规划纲要涉及的刚性支出较多，影响财政可持续性。主要风险事件类型详见表2-1。 表2-1 五年规划纲要编制风险事件类型 风险类别 风险点 风险等级 责任主体 制度流程风险 1.未发现五年规划纲要与中期财政规划、年度预算安排不一致 重大 综合科、税政条法科、预算科、部门预算管理科 2.未发现五年规划纲要规定重大财政收支政策并报告 重大 综合科、税政条法科、预算科、部门预算管理科 3.五年规划纲要未按要求征求相关科室意见 一般 综合科、税政条法科、部门预算管理科 4.未及时会签或函复意见 一般 综合科、税政条法科、部门预算管理科、局领导 廉政风险 1.利用规划纲要涉及的重大财政收支政策谋取不当利益 重大 个人 外部风险 1.各部门编制五年规划纲要时未与中期财政规划做好衔接 重大 外部 2.部门未配合做好解释说明，导致对五年规划纲要产生误解 一般 外部 第二条 防控措施 （一）对转来的五年规划纲要，牵头科室应根据职责分工转相关科室征求意见。 （二）对转来的五年规划纲要，相关科室应重点关注涉及的财政收支政策，注意与中期财政规划和年度预算安排相衔接，并在规定时间内反馈牵头科室。不能按时反馈的，应说明理由。必要时，相关科室可请五年规划纲要的起草部门提供五年规划纲应与中期财政规划和年度预算安排的衔接情况。 （三）牵头科室汇总相关科室意见后，形成意见上报局领导或局长办公会审定，对相关科室反馈的意见，牵头科室不能采纳的，应充分沟通，对沟通后意见不一致的应说明理由。涉及财政收支政策的，应先会签预算科。 （四）五年规划纲要的起草部门会签或再次征求我局意见时，牵头科室应比照上述程序会签或征求相关科室意见后再报局领导或局长办公会审定。其他区域规划、部门规划或者行业规划也应比照上述程序办理。 （五）对因未会签或征求意见，以及未发现规划纲要与中期财政规划、年度预算安排不一致造成重大影响的，相关科室应将其作为风险事件报送内控办。 第二节 中期财政规划编制风险防控 第一条 风险点 主要是收入规划或支出规划不完整、不科学，影响财政政策的前瞻性和可持续性。中期财政规划编制风险事件类型详见表2-2。 表2-2 中期财政规划编制风险事件类型 风险类别 风险点 风险等级 责任主体 制度流程风险 1.对未来经济形势判断出现较大失误 一般 预算科、综合科 2.重大增减收政策未纳入规划，或者纳入规划的重大增减收政策测算出现较大失误 一般 预算科、综合科、税政条法科 3.重大增支政策未纳入规划，或者纳入规划的重大增支政策测算出现较大失误 一般 预算科、综合科、部门预算管理科 4.债务管理规划出现偏差，低估财政风险 一般 预算科、金融债务科、综合科、国库科 5.中期财政规划与国民经济和社会发展规划纲要不衔接；或者与国家宏观调控政策不衔接 一般 预算科、税政条法科、部门预算管理科 6.中期财政规划编制不及时，无法指导年度预算编制 一般 预算科、综合科、税政条法科、部门预算管理科 7.相关科室沟通不畅，影响中期财政规划编制的科学性 一般 预算科、综合科、税政条法科、部门预算管理科 外部风险 各部门出台重大政策时未与中期财政规划做好衔接 重大 外部 第二条 防控措施 （一）预算科每年在下发下年度预算编制通知时，同步安排中期财政规划编制工作，明确具体要求和时间节点。时间节点应与年度预算编制相衔接，以强化中期财政规划对年度预算的约束。 （二）部门预算管理科等相关科室应按照通知要求，督促对口部门及时提交未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项以及收支测算情况。 （三）部门预算管理科结合部门报送的中期财政规划以及本科室业务规划，在规定时间内向预算科提供未来三年涉及本科室业务的重大收支规划，并结合表2-2提示的风险点，重点关注：中期财政规划是否符合国家和省上的宏观调控方向，是否与未来三年的经济社会发展状况和财政收支形势相适应；是否紧密结合有关行业领域的发展规划和部门职责，是否包含了所有对财政收支有较大影响的重大改革和政策事项；是否对财政收支影响进行了测算，测算依据是否合理。涉及其他科室业务的，应及时征求相关科室意见。 （四）预算科应按照表2-2提示的风险点，对重大收支政策再次把关，进行综合平衡，形成中期财政规划初稿，征求相关科室意见。 （五）相关科室应认真研究转来的中期财政规划初稿，并在与相关部门充分沟通协商的基础上，及时反馈预算科。有不同意见的应说明理由，涉及重大收支政策分歧的，必要时预算科应与相关科室建立会商机制，共同研究。 （六）预算科对相关科室反馈的意见进行审核汇总并调整完善中期财政规划，报局长办公会审定后上报省政府批准。 （七）中期财政规划与已出台专项规划、区域规划等相冲突，或者重大收支政策未按要求列入中期财政规划的，相关科室应作为风险事件报送内控办。 第三章 一般公共预算收入预算 第一条 风险点 主要是收入预算不完整、不科学，与实际存在较大偏差，导致超收较多或短收需要调整预算等。收入预算编制风险事件类型详见表3-1。 表3-1 收入预算编制风险事件类型 风险类别 风险点 风险等级 责任主体 制度流程风险 1.分税种或者非税收入主要项目测算不完整、不科学 一般 预算科、税政条法科、国库科 2.税收政策调整对收入的影响测算不科学、不准确 一般 税政条法科、预算科 3.清理税收等优惠政策或清理规范行政事业性收费等对收入的影响测算不准确 一般 税政条法科、预算科、国库科 4.相关科室或部门间沟通渠道不畅，影响收入形势判断 重大 预算科、税政条法科、综合科、国库科、部门预算管理科 5.相关科室与部门衔接不足，对各类收入形势判断有误，造成各类收入测算不准确 一般 相关科室 外部风险 1.宏观经济形势发生难以预期的重大变化 一般 外部 2.税收或非税收入政策发生难以预期的重大变化 一般 外部 第二条 防控措施 （一）预算科、税政条法科等科室应合理使用收入测算方法，结合宏观经济形势、税费改革进展以及收入预算执行情况，加强对重点税源、税费改革等因素的分析，提高测算的准确性。同时，加强收入预测有关基础数据收集，研究建立科学的收入预测模型。 （二）研究对收入有较大影响的税收或非税收入政策调整事项时，税政条法科应及时通知预算科，并事前充分征求预算科意见。形成正式报告后，应先会签预算科再上报局领导或局长办公会审定。 （三）预算科应加强与税政条法科、综合科、国库科的沟通协调。税政条法科应配合提供税制改革、非税收入改革的相关材料，综合科应配合提供宏观经济形势分析材料，国库科应配合提供预算执行的相关材料，共同做好收入测算工作。监督检查局应及时向相关科室提供在日常监督、内审与对外检查中发现的问题。 （四）预算科、税政条法科、国库科应与税务等征管部门建立定期会商制度。 （五）因未尽到职责严重影响收入测算的，相关科室应将其作为风险事件报送内控办。 第四章 一般公共预算部门预算 第一条 风险点 （一）缺乏基础资料支撑，或者基础资料信息不真实、不准确，影响预算编制的质量。 （二）基本支出定额标准体系不健全，导致基本支出预算安排不合理。 （三）预算项目设立不规范、不科学，导致项目小碎散杂，项目之间交叉重复。 （四）项目支出可行性研究不够，未按要求开展项目评审，缺乏或未应用项目支出定额标准，导致项目支出预算编制不科学或无法执行。 （五）预算编制未按要求优先保障重点支出，也未严格控制一般性支出。 （六）预算编制不细化，未按要求编制到具体执行单位和具体项目，或未按经济分类编制预算，代编预算规模过大。 （七）预算编制未统筹使用各类资金。 （八）资产配置标准不健全、配置管理不规范，编制和审核新增资产配置预算未综合考虑单位资产存量和使用情况。 第二条 流程控制 部门预算编制按照项目清理、安排布置、部门编报、部门预算管理科审核上报、预算科审核反馈、部门预算科细化下达、部门编报草案、审核上报等环节加强节点控制。部门预算编制风险防控节点流程图参阅流程图1。 流程图1 部门预算编制风险防控节点流程图 部门预算管理科开展项目清理（起点） 部门预算管理科审核报送预算控制数 预算科批复下达 部门预算 预算科印发 编制通知 预算科审核 项目清理 部门编制 预算 部门编报部门预算草案 部门预算管理科审核部门预算草案 预算科审核部门 预算草案 监督检查局投资评审中心开展重大项目评审 预算控制数 报送省政府和 人大审批 国有资产管理处审核资产配置预算和资产基础资料 政府采购监督管理处审核政府采购预算 预算科审核下达 预算控制数 部门预算管理科细化下达预算控制数 对与国资科、预算科意见差异较大的，要详细说明理由。 反馈 绩效评价处向部门预算管理科反馈部门绩效评价情况 报送 反馈 委托 反馈 下达 调整 调整 反馈 意见 反馈意见 反馈意见 反馈意见 （一） 项目清理 1.具体风险点 项目清理环节具体风险事件类型详见表4-1。